关于建立科学的审计管理机制的几点设想.docx

关于建立科学的审计管理机制的几点设想 提要 我国现行的行政型审计体制是符合我国国情的，但 也存在着明显的不足之处，主要表现在地方审计机关不能 完全独立行使审计监督权。地方审计机制改革的主要目标 是改善审计的独立性，完善审计监督的有效机制，完善审 计经费保障机制，健全审计机关抗干扰的机制，整合审计 资源，优化人才资源配置，使审计监督体制更加适应新的 历史时期我国经济社会发展的需要。 关键词审计管理机制 独立性 审计范围 经费保障 法制建设 我国宪法规定：“县级以上的地方各级人民政府 设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使 审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。” 25 年审计的成功实践，极其有力地证明了这种审计体制是 符合我国国情，符合我国社会经济发展规律，具有强大生 命力的。这种体制的优势是最大限度地突出了审计工作的 主旋律即围绕政府中心工作，服从和服务于改革开放 和社会主义经济建设事业这个大局，有利于在政府指导下 开展审计工作，也有利于审计机关履行职责，这符合我国 基本国情和党的基本路线的要求。作为审计人，实践使我 们深切地体会到审计在社会经济发展中发挥着越来越大的 作用。审计的影响力在经济生活中越来越深。特别是近几 年，刮起了“审计风暴”，但基层普遍认为“风暴”都是 审计署的专利，基层审计机关总是微风习习而刮不起来， 仔细想来这不是“审计风暴”的信号减弱了，而是与现行 审计管理机制存有缺陷相关联： 首先，机制上缺乏必要的独立性。国家审计监督职能 的充分发挥依赖于其独立性，委托者、审计机关、被审计 单位三者之间应保持相对的独立。我国目前的审计体制， 地方审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，同时接 受上一级审计机关的业务领导，这种双重管理体制存在着 发生矛盾的可能性，其实施的审计过程实质上已形成了政 府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府报告的 局面，这无异于“自己审自己”，其实质就是政府的内部 审计。虽然审计法明确规定了审计机关依法独立行使 审计职责，不受其他任何机关和部门的干涉。但目前地方 审计机关仅仅是业务上受上级审计机关领导，其人员编制、 经费来源、福利待遇等都依附于地方政府，尤其是审计机 关负责人的任免、调动、奖惩都取决于地方政府，导致实 施审计监督的主体与被审计监督的对象共处在一个利益主 体之内，同时接受同一首长的领导。这就使审计机关的同 志常处于矛盾之中，审计机关对某些涉及地方政府利益的 审计事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审 计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有 利于地方利益的选择。这在一定程度上影响了审计机关依 法审计的独立性和权威性，不利于审计事业的健康发展。 其次，审计范围受到很大局限。随着市场经济的发展， 一些单位或行业为规范财政、财务管理纷纷对下属单位实 行报账制或垂直管理。如烟草、邮政、石油、盐业等经济 垄断性行业；国税、地税、技术监督、国土、工商、药检 等与经济活动密切相关的系统均实行垂直管理；移动、联 通、电信、银行等已经是上市企业，也采取了不同形式的 报账制，不属于基层审计机关监督范围。同级的财政、公 安、检察、法院是监督范围，但基层审计机关基本上是监 督不了，形同虚设。前几年，上级审计机关对垂直管理和 报账制单位还采取授权审计的方式授权基层审计机关参与 审计，最近授权审计的现象却越来越少。上级审计机关由 于人力物力的限制监督不过来，而基层审计机关又监督不 了，有些垂直管理或报账制的行业或单位有的几年、十几 年没有进行审计监督，这样就形成了审计监督的死角。一 方面是上级审计机关不愿授权审计，是不相信基层审计机 关的能力；另一方面是基层审计机关受地方政府的节制， 对一些授权审计出的一些触及地方利益的问题不敢如实上 报，给予截留或掩盖，影响了基层审计机关的形象。根据 审计法的规定，审计项目要年初确定，报政府批准， 进行审计时要搞审前调查并提前三天下达审计通知书。在 现实社会中，随着经济社会和科学技术日新月异的发展， 经济违法乱纪、贪污腐败行为的手法也是越来越高明，越 来越隐秘，也就是经济违法行为和犯罪的痕迹会越来越模 糊，由于我们执行的审计程序跨度时间那么长，什么样的 犯罪痕迹和猫腻都会被违法犯罪分子早已抹去，特别是在 现有审计手段和设备的状况下，是很难再去发现违法犯罪 的痕迹的。因此建议审计部门应该采取像国税、地税、工 商、技术监督等部门采取突袭的方法，那样违法犯罪分子 就是有孙悟空七十二般变化的本领，也会因为受时间和空 间的局限，掩盖不了自己的尾巴而被发现。 第三，缺乏必要的经费保障。审计法规定，审计 机关履行审计职责所必需的经费由本级人民政府予以保证。 但是由于审计经费保障仅仅列入审计法和地方有关审 计行业的法规和制度，而没有列入财政法、预算法 和其他有关财政部门的“本法”，因此对财政机关呈非刚 性约束，然而，多数县财政都比较困难，这就使得有些地 方审计经费得不到基本保障。对审计工作所需的业务经费 更是无法完全保证。县财政只能保证审计机关的人员工资， 一些办公经费寥寥无几。绝大多数审计经费要靠审计罚款 上缴财政后，财政返还一定的比例加以解决，特别是新的 财政违法行为处罚处分条例实行的是重规范、重处理、 轻处罚的原则，基层审计机关能够给予处罚的违规行为减 少了，罚没收入也就相应的减少，罚的少，财政返还的就 少。按照廉洁从审的要求，审计人员又必须严格执行“八 不准”审计纪律。这样一来，审计人员的福利待遇、现代 化审计设备的更新、现场审计费用等等需求，审计机关仅 依靠财政拨付的经费根本无法保证。经费的紧张造成一些 审计程序因无经费保障而得不到履行，甚至出现以罚代管 的现象。为了好处罚、好收罚款对被审计单位的一些无理 要求给予迁就、忍让，往往也是只对事不对人，重处罚轻 处理。因此，导致了县市审计机关在审计执法过程中执法 力度不够，审计纪律执行难以全部到位，审计的公信力有 所下降，降低了审计的“免疫”机能。 第四、相关法律法规不健全。面对市场经济体制改革 所带来经济环境的深刻变化，我国法制建设明显滞后，特 别是财经法律法规。随着改革开放和社会经济的不断发展， 经济领域中违法、乱纪的形式也是花样频频，审计人员针 对审计中发现的新情况、新问题很难和现有的相关法律法 规对号入座，现实的很多财经法规都明确规定了执法主体， 给审计人员有一种“老虎吃天”无从下口的感觉。特别是 现行的党政领导干部经济责任审计，主要依据中办、国办 发布的两个任期经济责任审计暂行规定、审计署关 于任期经济责任审计的实施细则、五部委关于进一步 做好经济责任审计工作的意见等，这些工作已经突破了 当前审计法律法规的限制。由于经济责任审计条例还没有 出台，缺乏统一、具体的评价体系和标准致使在经济责任 审计过程中遇到的许多新情况、新问题难以用现行的法律 法规和评价标准来评判。经济责任审计所评价的对象是领 导干部，所鉴定的内容是领导干部的经济责任，直接目的 是为监督和管理干部提供重要依据，最终落脚点是“评人” ，关系到被审计领导干部的政治生命，政策性非常强。经 济责任涵盖的范围非常广泛，不同部门领导干部之间的经 济责任范围有很大差异。因此，对其功过是非作出准确的 评价，没有统一、具体的责任界定和审计评价标准是难以 做到的。 我国审计机制的优化直接关系到我国审计事业的持续 发展，关系到我国社会经济健康运行的大事，涉及面广， 影响深远，必须认真对待，慎重行事。我国审计机制改革， 应当借鉴和参考西方各国审计体制的演变和发展的经验教 训，同时总结我国历史上国家审计的体制特色，不能盲目 照搬西方审计体制的模式，对现有机制进行全盘否定，一 昧强调“与国际惯例接轨”。基本思路是选择对保留现有 审计机制的主体结构，实施渐近式改良和完善的改革路径。 因此在宏观上说，地方审计机制改革的主要目标是改善审 计的独立性，完善审计监督的有效机制，完善审计经费保 障机制，健全审计机关抗干扰的机制，整合审计资源，优 化人才资源配置，使审计监督体制更加适应新的历史时期 我国经济社会发展的需要。具体可以从以下几个方面着手： 一、改革地方审计机关管理体制，改地方管理为主为 垂直管理为主。审计的灵魂是独立性，地方审计机关缺乏 必要独立性，就难以对宏观经济管理进行独立公正的评价， 这是审计理论中不争的道理。因此顺应时代潮流，改变我 国国家审计的隶属关系，使其保持高度的独立性已是审计 工作得到继续发展的客观要求，这也是人们的共识。一是 优化“双重”管理体制，改“地方为主”为“垂直为主”。 主要是在地方审计机关实行双重领导体制下， 理顺中央 审计机关与地方审计机关、地方各审计机关之间以及审计 机关本部与派出机构之间的职责关系，改“地方为主”为 “垂直为主”，以利于各司其职、各负其责，形成国家审 计内部不同层次和不同主体的合理分工。二是进一步划分 审计署与地方审计机关之间的职能，实行属地管理，以便 各司其职、各负其责，避免重复审计和效率折损。要推行 审计项目属地管理制度，将中央垂直机构设在地方单位的 日常审计工作交由所在地审计机关负责，这样可以优化审 计资源，既可以解决国家审计机关鞭长莫及的问题，又可 以解决地方审计机关业务量不饱合的问题。同时还可以推 行年度交叉审计，防止人情因素的干扰。三是加强人大对 审计机关的监督。审计机关要定期向人大报告工作，请人 大审议，人大内部设置审计委员会，具体负责对审计机关 的监督，并帮助解决存在的问题；地方审计机关向政府负 责并报告审计结果，同时接受政府委托向人大报告工作的 做法，逐步调整为地方审计机关接受政府领导，向政府和 人大同时报告工作，以防可能出现的行政干预、“过滤” 审计结果的发生。四是对审计机关负责人的任免采取更严 密的法定程序，提高审计机关负责人的任职资质，适当延 长任期，以保持审计监督的持续性、稳定性，避免任意撤 换和频繁更迭。五是将审计机关内部机构的设置权交给地 方审计机关，由其根据业务需要选择确定机构框架，在审 计业务较大的地方，审计机关可以设置审计办事处、审计 分局等形式向县以下政府延伸。 二、提升地方审计机关的法律地位，扩大其职责权限。 地方审计机关作为唯一的宪法和地方组织法明确规定设立 的行政机关，这是由宪法赋予审计机关审计检查权和 审计处理权决定的，理应享有相应的地位。审计署向全国 人大提交审计报告后，掀起了“审计风暴”，固然有多种 因素影响，但也体现了“阳光审计”能量之大，在地方也 坚持审计机关向人大报告工作的制度。地方审计机关作为 政府组成部门，向人大报告工作应列入“两会”议程，这 有助于强化审计机关的独立性和权威性，使财政“同级审” 等工作真正落到实处。审计体制改革实施后，对新体制与 现行的法律、法规、制度规章相抵触的，由中央审计机关 对其制订的行政法规、准则、制度规章等进行修订和调整； 对有关立法机构制订的法律法规，提请有关立法机关进行 修订或给予解释，充分发挥国家审计在权力制约机制中的 作用；要保证审计机关自身能够依法行使审计检查权和审 计处理权，建立健全权力制约机制和权力监控机制，做到 审计的主体合法、内容合法、程序合法。要加强审计法制 建设，结合审计实践不断细化和完善审计准则，提高准则 的可操作性；要完善审计复核和审计业务会议制度；要为 国家修改有关法律、法规创造成熟的法制条件，明确国家 审计在经济领域里的综合经济监督执法主体地位，做到与 审计法的相互衔接；要将审计执法、审计绩效和审计 纪律融为一体；扩大地方审计机关执法权限，使其可以通 过法律授权，享有司法权力，当审计机关对某种重大审计 事项作出审计处理决定，可以启动司法程序，强制执行， 并将审计处理决定在不影响国家机密、商业秘密和技术专 利的前提下公示，接受社会监督，以解决“审计难、处理 更难”的难题；要进一步拓展国家审计的范围。一方面在 完善事后审计的基础上，加强事前审计和事中审计。另一 方面由单纯的合法性审计向绩效审计与财务收支审计并重 兼顾转向。 三、完善审计人员准入制度，切实审计队伍素质。近 年来，按照科学发展观要求，国家和地方各级政府对社会 事业、“三农”、社会保障、生态环境、基础设施建设等 民生领域的投入大幅增加，加之对党政领导干部和国有及 国有控股企业领导人经济责任审计的不断加强，审计的任 务越来越重。审计人员力量不足和审计人员青黄不接是地 方各级审计机关普遍面临的问题,出路就在于加强审计人力 资源的科学管理,这也是审计管理的关键环节。刘家义审计 长在全国审计工作会议上的讲话中指出：要完善对地方审 计机关领导干部的双重管理办法，积极探索建立任职专业 资格管理办法和准入制度，这两件事，温总理非常赞成， 要求审计署与有关部门加快研究。现在对于地方审计队伍 建设来说，当务之急是建立审计人员准入制度，就是调到 审计机关的工作人员需要具备的专业资格任职条件，根据 审计法和公务员法的规定，都要进行分类管理、分类指导。 对政府审计人员管理，采用“双重制”，既按公务员的要 求管理，又按审计职业要求管理，也就是说要有公务员的 政治、思想品德、又要有审计师的专业素质和职业道德。 建议审计署会同组织人事部门尽快制定相关的具有操作性 的办法，把审计业务能力强、想干事、会干事、能干成事 的同志选拔到审计队伍中来，并通过交流、选拔等方式， 把优秀的审计干部选调到合适的工作岗位上锻炼，充分调 动审计机关的积极性。其次要加大培训力度，使地方审计 干部队伍素质不断提高。对现有的国家审计工作人员加强 教育培训，是唯一能选择的改善他们知识结构的办法。一 方面要通过各种渠道培训，彻底转变执法观念，提高审计 执法水平；另一方面要加强审计基础知识、相关的财务知 识、经济理论和宏观经济管理知识的学习，以深厚的理论 知识，指导审计工作，提高