关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调查与思考.docx

关于我区东部农村集体土地征地拆迁的调 查与思考 随着我市城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩 大，我区东部地区作为城市规划区的组成部分，以优越的 地理、自然条件，越来越凸显出其重要的经济建设和开发 价值。根据市政府的规划，XX 年起，我区东部地区将陆续 开发建设南京国际高尔夫球场、南京软件园、经五路、聚 宝山商品住宅区等一批重点、大型项目。这些项目的建成， 将根本改善东部地区的面貌，改善投资环境，拓展发展空 间，提升我区的综合经济实力，为实现“科技强区、环境 立区、文化兴区”的发展战略提供新的经济增长点。该地 区的开发建设能否顺利进行，将直接关系到我区东部地区 开发的战略布署，关系到我区 XX 年总体工作目标任务的完 成。 当前，东部地区开发的首要任务是做好征地拆迁工作。 该地区的土地主要是农村集体土地。我区作为传统的“城 区”，对城市国有土地的拆迁经验丰富，但对于农村集体 土地的征地拆迁，相对缺乏工作经验，尚未形成系统、全 面、具体的工作思路和方法，而东部地区大面积的征地拆 迁工作即将开始，该地区的征地拆迁工作，量大、面广， 涉及 4000 余户，1 万余人口。我院高度重视东部地区的征 地拆迁工作，院党组专门召开会议进行研究，以为区域经 济建设服务的高度责任感，将东部地区的农村集体土地征 地拆迁中存在的问题作为我院今年创建服务型法院的一个 重点课题，展开调研，并结合我院审理国有土地拆迁案件 的经验进行了思考，力图为区委、区政府的工作决策提出 一些参考和建议。 一、概况 调查对象：我们以目前区城镇综合开发公司正在实施 征地拆迁工作的红山街道小营村为调查对象： 1、地理、人口及经济概况。此次征地拆迁范围涉及小 营村第二、第三生产队等，计 196 户，532 人，其中农业人 口 232 人，居民 300 人，具有合法权属的房屋面积计 11,000 余平方米，违法建筑 4,000 余平方米。从地理区位 和社会综合情况上来看，该地区属于典型的城郊结合部。 总体而言，该地区地势较低，耕地条件差，主要作物为树 苗等，经济欠发达，农民总体收入较低，存在贫富不均的 现象，农民住宅房屋面积较为悬殊，面积较大的达 700 余 平方米，小的则只有 40 余平方米。该地区外来人口较多， 房屋出租是当地农民的一项重要的经济来源。 2、项目概况。该地段建设项目为墨香山庄商品房开发、 经五路、华飞路东延、营苑南路东延，此次征地拆迁期限 自 XX 年 11 月 18 日起至 XX 年 1 月 18 日止，计二个月。 3、适用政策法规情况。目前我市对于农村集体土地征 地拆迁，适用宁政发XX86 号南京市建设征用土地补偿 和安置办法，和宁政发XX21 号南京市征地房屋拆迁 货币补偿细则的规定。根据 21 号文的规定，对于农村集 体土地征地拆迁，21 号文效力优先，21 号文未有规定的， 适用 86 号文，即目前我区东部地区农村集体土地征地拆迁， 全部适用货币补偿，不再进行实物安置。 调查方法。我们在对小营村征地拆迁项目进行调查的 同时，与我区城镇综合开发公司进行了座谈；以区政府法 制办的名义抽调专门人员实地参与了两户“钉子户”的动 迁调解；先后走访了市国土局、房产局等行政执法单位， 详细了解了相关政策规定；与部分郊县法院以及上级法院 就法律适用问题进行了充分的研讨；有选择性地对比研究 了 XX 市、深圳市、上海市、宁波市、XX 市、武汉市等大城 市关于农村集体土地征地拆迁的相关政策规定。 二、征地拆迁主要法律问题的研究与分析 在城市建设发展过程中，与群众利益最紧密，矛盾最 突出，难度最大的就是房屋拆迁问题。而在房屋拆迁工作 中，又数城市规划区内城郊结合部的农民集体土地的征地 和房屋拆迁问题最难处理。目前国家还没有制定和颁布城 市规划区内因城市建设需要,依法征用集体土地后农民房屋 拆迁补偿安置的专门法规，因此，解决城郊结合部农民房 屋拆迁问题，缺少必要的法律规范。但城市建设的发展， 依赖于旧城改造和对外拓展，这就无法回避农村集体土地 上的房屋拆迁问题。因此，首先需要就城市规划区内农村 集体土地征地拆迁的相关法律问题进行研究。 农村集体土地征地拆迁的法律性质 小营村征地拆迁过程中，许多被拆迁人认为，该地早 已在 XX 年被征为国有土地，因此，现在进行的拆迁活动， 应当按照南京市政府 203 号令进行货币补偿，这是拆迁过 程中存在的重大争议之一。也就是说，按照市政府 203 号 令，拆迁人与被拆迁人之间是平等的民事主体关系，这就 将征地与拆迁划分为两种性质的行为，即征用为行政行为， 拆迁为民事行为。我们认为，仅从南京市政府 86 号文、21 号文来看，应当将征地拆迁界定为行政行为。86 号文和 21 号文的依据是土地管理法，该法第二条规定：中华人 民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动 群众集体所有制；国家为公共利益的需要，可以依法对集 体所有的土地实行征用。这种国家征用是典型的行政行为。 21 号文第二条规定，征地房屋拆迁，是指国家因建设需要， 依法将农村集体土地征为国有土地所涉及的居住房屋拆 迁。因此，征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活 动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁， 则作为土地征用过程中对地上定附着物进行补偿的内容， 整体上仍然包含在征用这一行为之中。XX 年江苏省城市 房屋拆迁管理条例第十七条规定，因城市开发建设征用 集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的 市人民政府参照本条例另行制定，这就以地方性法规的形 式给市政府进行了授权。因南京市政府出台的 86 号文和 21 号文已单独对农村集体土地征地拆迁进行了规定。南京市 法院系统对此也采取了比较务实的态度。因此，就目前形 势而言，现实的观点是：市政府 203 号令是对原国有土地 上进行房屋拆迁安置补偿适用的政策，但对于原属农村集 体性质的土地上进行房屋拆迁安置补偿，属于 86 号文和 21 号文所规定的“征地房屋拆迁及征地撤组后剩余土地上原 房屋拆迁”的范畴，应适用 86 号文和 21 号文的规定进行 安置补偿，并将征地拆迁整体纳入行政行为的范畴，由行 政机关行使行政职能予以调整。 农村集体土地征地后房屋拆迁争议的解决程序 征地拆迁中涉及到的房屋拆迁安置补偿，应当按照 86 号文的规定，先政府行政裁决，对裁决不服的，当事人可 以不服行政裁决为由，向法院提起行政诉讼。当前农村集 体土地征地拆迁主要在补偿标准和补偿数额两个方面存在 争议。 1、关于补偿标准的争议。86 号文第九条规定对补偿标 准的争议应先经裁决，但由于该补偿标准已由有关法规、 规章及政策予以明文规定，实践中围绕补偿标准产生争议 的很少出现。 2、关于补偿数额的争议。实践中，主要争议在于征地 房屋拆迁安置补偿的金额、方式、期限等方面。86 号文第 十八条规定，对于此类争议，由市、县人民政府裁决，当 事人对裁决不服的，可在法定期限内向人民法院起诉。根 据上述规定，如我区东部地区农村集体土地征地拆迁中发 生此类争议，应由我区政府裁决。依照法律规定，对于政 府裁决不服而起诉的，属于人民法院行政诉讼案件。 就上述争议，按照省法院、省建委的统一观点，必须 先政府裁决，不服裁决的，提起行政诉讼。 关于实施征地拆迁的主体 市政府 86 号文第十七条规定，征地经批准后，由 市、县土地行政主管部门公告拆迁决定并组织实施。第七 条规定，建设征用土地，市、县土地行政主管部门应 当并与被征用土地的所有人和使用人就补偿、安置等 事项签订协议，以上规定表明，实施征地拆迁的法定主体 是土地行政主管部门，我区为房地产管理局。而市政府 21 号文第二条第二款规定，本细则所称征地拆迁实施单位， 是指市土地行政主管部门指定的办理用地事务的机构。该 细则所指的“机构”，一般理解为市土地局下属用地事务 所及类似我区房地产局等性质的机构。可以看出，21 号文 规定的实施主体与 86 号文规定似有不同，但应当看到 21 号文仅仅是对“征地房屋拆迁”进行补偿的规定，21 号文 与 86 号文相比，实际上具有特别规定的性质，应当优先于 86 号文适用。我院认为，实施征地拆迁的法定主体应为土 地行政主管部门，在我区即为房地产管理局。我市对于农 村集体土地征地拆迁单位实行资质管理，我区房地产管理 局具有农村集体土地征地拆迁资质，这一点与法律和文件 规定的精神是一致的。但是，对于 21 号文第二条第二款中 所称的“指定”，应当作如何理解？这种“指定”，作为 法律术语，在行政法上并没有合适的法律法理依据，从行 政法角度来看，行政权力的来源只有职权行政行为、授权 行政行为与委托行政行为三种，而没有“指定”行政行为， 授权行政行为必须有法律法规的授权，委托行政行为只存 在于具体行政行为，可以在没有法律、法规或者规章依据 的情况下实施。最高人民法院关于执行中华人民共和 国行政诉讼法若干问题的解释第 21 条就规定了行政委 托的法律效果，但行政委托必须以行政机关的名义实施行 政行为。从 86 号文和 21 号文，结合相关行政法律、法规 和司法解释来看，这种“指定”应当定义为“委托”较合 适。我们还应当看到，如果采用先征地后拆迁的模式，拆 迁实施的主体就不存在任何问题，毕竟拆迁是平等民事主 体之间的民事行为，只要有拆迁资质的开发单位，都可以 作为实施主体。如武汉市，直接规定国家征用土地，拆迁 居住用房的，用地单位与被拆迁人签订拆迁房屋协议书。 三、主要现实矛盾的研究与分析。 在城市规划区内实施农民房屋拆迁，不同于在城市规 划区实施国有土地上的居民房屋拆迁，情况比较复杂，呈 多样性。此次小营村征地拆迁工作中遇到的问题，较为突 出的反映了目前我市农村集体土地征地拆迁中的常见问题， 也是目前农村集体土地征地拆迁工作的难点问题，主要体 现在如下几个方面： 动迁难 主要原因有： 1、文件规定的补偿标准过低，是造成动迁工作难度大 的最重要原因。86 号文规定，货币补偿主要包括土地及附 着物补偿，房屋拆迁补偿和农业人口安置保养等。其中房 屋拆迁补偿与农业人口安置保养标准问题较为突出： 关于征地房屋拆迁补偿问题。随着国家住房体制改革， 拆迁安置补偿货币化，政策透明度高、补偿方法简单、群 众易于理解，便于操作，产生纠纷易于解决，在城区国有 土地拆迁中，效果明显好于实物安置。然而，现阶段以货 币补偿为原则的 21 号文，事实上却难于全面贯彻执行，拆 迁矛盾突出，其原因就在于补偿标准过低。拆迁户对于补 偿标准难以接受。此次征地拆迁工作，在实施前相关部门 就已做了大量宣传、动迁工作，按照法定程序，发出征地 拆迁通知并予以公告等，明确按照政府 86 号文和 21 号文 规定的补偿标准，给予补偿，但收效甚微。我们查阅了其 他城市的征地拆迁的规定，基本上各大城市均规定，在城 市规划区以外的征地拆迁，可以另行制定规定，但在城市 规划区以内的征地拆迁，一律按本地城市拆迁管理条例规 定执行，包括补偿标准。而南京市单独制定农村集体土地 征地拆迁的 86 号文和 21 号文，与其他各大城市有非常明 显的区别。 21 号文规定，房屋拆迁补偿，以户为基础单位，由原 房收购款、收购补偿款和区位补偿款组成。其中收购补偿 款因数额最多而成为最重要的补偿，它以房屋面积为依据， 实行分档递减，80 平方米以下，每平方米 1000 元，80-120 平方米的部分，每平方米 600 元，120-160 平方米的部分， 每平方米 300 元，160-220 平方米的部分，每平方米 100 元， 超过 220 平方米的部分，不计算购房补偿款。假设，一拆 迁户，5 口人，房屋面积为 250 平方米，则按照上述规定， 其房屋补偿款约为 20 万元左右，平均补偿标准约为 800- 900 元。而据估算，区城镇综合开发公司在当地建设的开发 项目，房价约 2600 元/平方米，悬殊过大，以此计算，该 户若在原址购房，可购买约 70 平方米住房，远远小于其原 居住面积。以 250 平方米的房屋为例，如果严格按照 21 号 文，房屋补偿款约为 12 万余元，如果按照区城镇综合开发 公司采取的平均拆为两户的方式，房屋补偿款共约 21 万余 元，但如果按照市政府 203 号令，房屋补偿款约为 31 万余 元。不同的补偿方式相差非常大。这里还应考虑另外一个 重要问题，即目前，房屋对于我区东部地区农民来说，不 仅是居身之所，还是一个重要的经济收入来源，即房屋出 租收益，拆迁户在征地拆迁后，失去的不仅是住房，而且 是一个重要的经济来源，再结合土地被征用而失去生产资 料的情况，拆迁户在征地拆迁后将何以为继。 21 号文 XX 年 2 月出台，应当说，其规定的补偿标准， 在当时即属于中等水平，而随着我市经济建设、城市建设 日新月异，社会综合情况不断发展，特别是近年来土地、 房价均有较大幅度上涨的情况下，21 号文规定的房屋拆迁 补偿标准，已明显不符合当今现实情况，对此，据了解， 我市各区在实施征地拆迁工作时，均采用了变通方法，以 提高补偿数额，但这种作法的弊端是显而易见的，一是动 迁工作中人为因素无法避免，扩大了政策执行的随意性， 二是会形成拆迁户既然不执行文件规定，则可随意要价的 情况，增加动迁工作的难度。 关于农业人口安置保养问题。86 号文规定，标准为 35000 元40000 元，保养标准为 14000 元18000 元。86 号文于 XX 年 4 月出台，结合上述房屋补偿标准过低的理由， 目前关于农业人口安置保养问题同样存在标准过低的情况， 在此不再重述。 在这里，提出较为超前的建议，可以参考国外通行的 做法，以市政建设为目的进行拆迁时，在市政工程项目如 公路等建成后，分配给拆迁户合理的股份，以股利分红对 其进行补偿，这种做法在深圳市的拆迁工作中已得到较为 成功的运用。我区东部地区农民主要是依赖土地生存，仅 给予数万元的安置、保养费用，不如给予股利分红，更有 利于农民的生存利益。或者通过采用发行土地债券的方式， 解决农民征地补偿低与国家建设用地征地成本高的矛盾， 也使农民可以获得较长时期的土地收益，并获得生产自救 和发展所必需的资金。 2、农村小团体合力较强。尽管开发单位实施拆迁时， 在坚持文件规定的补偿标准的情况下，充分考虑到具体情 况而采取了变通执行的方法，如对待房屋面积较大的户， 有两个以上单列户口，但只有一个产权证的，给予产权拆 分的方式，以达到套用较高的补偿标准的方法等，实际上 提高了补偿标准，但此次征地拆迁工作开始后，前 20 天仍 无一户搬迁，动迁工作一度陷于停滞状态，但自从有一户 搬迁之后，20 天左右基本上全部搬迁完毕。对于这一情况， 我们分析认为，主要是拆迁户间关系较为紧密，从众思想 突出。基于农村所固有的居住、生活环境和特点，农村集 体土地住户间关系较为紧密，相互间沾亲带故或交往密切， 具有一定的小团体合力，人员从众、甚至盲从现象较为明 显，这一点，与城市拆迁具有明显的差异。对于动迁工作 而言，既有利的一面，也有不利的一面，对此，要充分利 用有利的因素，重点突破，做好思想分化工作，达到以点 带面的效果。 3、户情差异较大。该地区被征地拆迁 190 余户，各户 房屋面积及附属物、经济条件、收入来源、家庭成员结构、 人口成份等情况差别较大，如小营村征地拆迁中，有数代 多人共一户的情况，也有夫妻二人各一户的情况等，户情 差异较大。对此类情况，区城镇综合开发公司除了上述拆 迁产权面积的操作方法外，有下列措施：对夫妻二人各一 户籍，但只有一个权属证的，一概按一户一产权面积计算， 产权面积累计；对夫妻二人同一户籍，但分别取得房屋权 属证明的，也按一户一产权面积计算。 另外，不少农民所确认的被拆迁房屋，户均面积较大， 最大的一户达 700 多平方米，而有的全部是违法建筑，以 致各户房屋补偿和农业人口安置保养的标准、数额差别较 大，各拆迁户基于不适当的相互攀比而产生的利益要求的 期望值差别较大，给动迁工作带来一定难度。 土地、房屋权属情况复杂，违法建筑比例较大 由于历史原因，对于农村集体土地的土地使用权及房 屋合法权属的登记管理，不够严格，征地拆迁中常出现手 续不全现象，情况较为复杂，而是否认定相关权属将直接 影响补偿利益，如有的拆迁户有土地使用权手续，无房屋 建造合法手续，有的只有房屋建造手续，而无土地使用权 手续；还有一些村民住户翻建的房屋，虽然按规定规定履 行了审批手续，但在翻建时扩大多建的情况较多等。此外， 由于客观原因，过去村、组、区、乡对村民建房行为规范 滞后，管理不到位，致使村民群众不经审批自建自搭房屋 的现象很普遍，特别处于城市近郊的村民群众，受利益驱 动依靠地理优势，搭建房屋出租给外来人口居住，以获取 租金收益。如小营村合法建筑面积与违法建筑面积比例达 到约 5：2，征地拆迁中曾遇到有的户合法建筑面积小于违 法建筑面积，甚至有全部为违法建筑的情况出现。在本次 小营村拆迁中，对于违法建筑有的也给予了补偿，如吕秀 兰户，对无证房按一半有证面积给予计算，但是否对所有 户的违法建筑均按统一的标准执行？如尺度不一，亦会引 发矛盾。除了本地农民的违章搭建之外，外来流动人口在 违法建筑方面扮演了较为重要的角色，必须加强执法力度， 严格禁止外来人口从事违法建筑的搭建。 我市各区对于农村集体土地征地拆迁的补偿办法和执 行文件的尺度不一 拆迁户形成对比落差，对征地拆迁工作带来不利因素： 补偿办法不一。前文已述，目前我市各区对于农村集体土 地征地拆迁均采取了“变通”方法执行文件规定，但各区 方法不同。例如，我市栖霞区在农村集体土地征地拆迁中， 也适用货币补偿，不进行实物安置，但在拆迁后，由开发 单位向拆迁户提供廉价居住房，价格一般在 14501550 元 左右，拆迁户以获得的补偿款补足适当的差额即可购买， 这样，很大程度上缓解了文件规定的补偿标准过低的突出 矛盾；而小营村征地拆迁中主要是采取对有两个以上单列 户拆分产权面积，以达到使拆迁户获得较文件规定更多的 补偿数额的办法，以解决补偿标准过低的问题。掌握尺度 不一。如，对于土地及房屋合法权属手续不全的问题，我 市栖霞区采取一般均予认可的方法，此次小营村征地拆迁 原则上把握较为严格。 上述方法与尺度不一带来的影响，在此次小营村征地 拆迁工作中反映并不十分明显，但因为即将开始征地拆迁 的东部地区农村集体土地，地理位置上与我市栖霞区相邻， 届时这种不一致可能会一定程度上给我区征地拆迁工作的 顺利进行带来不利影响。建议可以加强区域间协调，统一 补偿办法和尺度，尽量减少可能带来的矛盾。 易发生群体性纠纷和暴力对抗事件 农村集体土地拆迁户文化水平总体不高，法制意识相 对较低，发生拆迁纠纷后，易发生群体性事件和暴力对抗 纠纷。我市其他区在农村集体土地拆迁工作中，曾出现集 体卧轨等恶性事件，特别是对违法建筑的拆除，矛盾更大。 此次小营村征地拆迁过程中，亦发生了农民集体上访，到 相关部门堵车、堵路等群体性事件，在拆迁办公地点曾发 生拆迁户打、砸，继而与工作人员暴力对抗的纠纷，我市 某新闻媒体曾对此予以报道，造成一定不良影响。 四、下一步我区东部地区农村集体土地开发征地拆迁 工作的几点建议 关于总体工作思路 土地以及房屋是农民的生存之本。对于农村集体土地 征地拆迁工作，要从实践“三个代表”重要思想和维护社 会稳定的大局出发，加强宏观管理和控制，总体 XX 度重视、 依法实施、整体部署、加强宣传、稳步开展，工作上相互 协调、周密细致、文明执法、积极坚决、顾全大局，力争 此次大面积征地拆迁工作的顺利进行。 1、在征地拆迁工作中特别注意维护社会稳定。党的十 六大报告指出：完成改革和发展的繁重任务，必须保持长 期和谐稳定的社会环境。此次大面积的农村集体土地征地 拆迁工作，难免会出现群体性事件，要充分认识到实施农 民房屋拆迁的复杂性，各职能部门和相关单位都应当高度 重视，积极疏导，稳妥谨慎，钝化矛盾，坚决避免恶性事 件的发生。同时，要尽量避免不同权利主体之间巨大的利 益差异，促进城乡结合部社会的稳定和经济的稳步发展。 2、统一认识，相互协调。农村集体土地征地拆迁工作， 涉及多个职能部门和单位，而各部门是否能够统一认识， 相互协调，执法水平如何等对于工作的顺利开展，是十分 重要的，应当强调大局观，避免问题推诿，矛盾上交。 3、依法实施，文明执法，加强监督。农村集体土地征 地拆迁，必须坚持从程序到实体，从手续到手段，都要依 法实施。实施过程中，具体实施单位应当注意文明执法， 文明动迁，不能采取以暴制暴，以邪压邪或其它不正当手 段；不能打着政府旗号，为有损于政府形象的行为，相关 职能部门应当加强监督管理。 4、排查摸底，掌握户情，适时调整。做好先期调查工 作，以便于制定总体动迁方案，特别是补偿优惠方案，并 根据调查的情况，适时对补偿标准、补偿方案进行调整。 做好有号召力的重点人员的思想工作，如村干部、党员、 老干部等，使这类重点人员带头服从政府征地拆迁工作， 达到以点带面的效果。 关于均衡各方利益，根本解决征地拆迁矛盾的建议 考虑到征地拆迁对农民生活的重大影响，应当在促进 经济发展、实施开发经营与保护群众利益三方关系中寻找 平衡点，并切实考虑群众在征地拆迁后的生产、生活问题， 这是解决征地拆迁矛盾的根本所在。在征地拆迁工作中表 现出来的拆迁与被拆迁间的矛盾和问题，实质是三方关系 的矛盾，在国家法律、法规尚不配套健全，市政府相关文 件规定标准较低，滞后于现实的情况下，我区东部地区农 村集体土地征地拆迁工作，应当以与时俱进的思想理念， 制定适当的方案，在不改变相关文件规定的补偿标准的前 提下，灵活掌握，变通执行，以适度提高补偿数额或以其 它方式，解决群众实际困难。目前可能采取的方式主要有 二种：一种是提高补偿数额，如我区小营村征地拆迁的方 式主要是通过拆分房屋面积，达到套用较高补偿标准的方 法。另一种是根据拆迁户的不同情况和要求，由开发单位 提供部分较大幅度的优惠价格的房屋，由拆迁户购买。在 这次小营村拆迁中，给予拆迁户两处购买：一是南京市的 经济适用房，每平方米价格 1500 元左右，但门槛很高，只 有符合条件的城市居民才能购买；一是墨香山庄房屋，每 平方米优惠价 2600 元，但价格仍然偏高。可由开发单位建 设一批廉价房，专由拆迁户购买，这样既合法，又有利于 解决矛盾。特别是兴建商品房等非市政建设项目，更应当 采取这种方式，以缓解矛盾。这次我区仙鹤门地区将兴建 全市最大的经济适用房住宅区，这将缓解下一步东部地区 大面积拆迁的矛盾。 关于征地拆迁实施主体 此次调查中发现，在征地拆迁的实际动迁操作中，各 区作法很不一致。如，此次小营村征地拆迁，征地拆迁公 告是由区房地产局依法发出，依照有关文件规定，征地拆 迁工作及补偿协议本应以该局名义进行，但实际上，区城 镇综合开发公司在小营村以接受区房地产管理局的委托的 方式具体进行征地拆迁工作，征地拆迁补偿协议也是以该 公司名义与拆迁户签订。而我市栖霞区则统一由该区拆迁 办以接受委托方式进行征地拆迁工作。我们认为，首先， 小营村的征地拆迁项目，区城镇综合开发公司一方面是建 设用地单位，另一方面具体进行征地拆迁工作，容易造成 拆迁户误解，并产生抵触情绪，一定程度上可能不利于或 影响动迁工作的顺利开展；其次，既然目前形势需要界定 征地拆迁为行政行为，那么根据行政法原理，受托人应当 以行政机关的名义实施行政行为。因此开发公司应以区房 地产管理局名义签订征地补偿协议，而不应以本公司名义 签订。应当明确，依据 86 号文和 21 号文，农村集体土地 征地拆迁中，土地行政主管部门是实施主体和补偿主体， 应由其与拆迁户订立征地拆迁补偿协议，并支付补偿款， 而不应按照目前小营村征地拆迁工作的模式，由开发单位 进行。这一点不仅是保证征地拆迁工作合法性的需要，也 是征地拆迁工作顺利进行的需要，否则，如果发生法律争 议，法院审理此类行政诉讼案件时，将难以确保征地拆迁 工作和政府裁决的合法性。对此问题，应予高度重视。对 于拆迁的主体，区政府的意见是明确的，即应为区房地产 管理局，从区政府玄府裁 01 号裁决书的内容来看，申请人 为区房地产管理局，并认定系申请人依照相关法律、法规 和政策进行的拆迁及安置。建议如果土地行政主管部门确 实无力具体组织实施征地拆迁工作，可采取两种方案:一是 直接聘用我区相关具有动迁工作经验的开发单位的动迁人 员，以土地行政主管部门的名义开展征地拆迁具体工作； 二是将将征地拆迁的行政职权委托我区相关开发单位进行 征地拆迁工作，但必须以土地行政主管部门名义签订补偿 协议。 关于申请法院强制执行 1、申请法院强制执行以确有必要为前提。在征地拆迁 工作中，必须要把思想疏导贯穿其中，寓思想疏导于行政 行为中，在严格执法中讲究工作方法和策略，做到严格执 法，真情疏导，针对不同情况采取不同方式，尽最大努力 化解矛盾，解决问题，不能因为文件在手，就简单从事， 强制执行，会出现被强制人不理解，群众不理解的情况， 增加发生突发事件的可能性。应当尽量避免使用强制执行， 将强制执行作为最后的保障手段，不轻易实施。 2、申请法院强制执行的主体应适格。如果确有必要申 请法院强制执行，应当做到程序合法，方法适当。须在政 府裁决生效的情况下，按照非诉行政执行的程序，由房地 产管理局作为申请人，人民法院依法具体实施。 几个具体问题的建议 1、一宽一严。前文已述，因客观原因，农村集体土地 使用和房屋建造手续较为混乱，出于维护政府行政权威和 形象考虑，对此一般宜从宽认定，只有相关土地使用或房 屋建造手续，建议予以认可；对于违法建筑应从严把握， 基本不予认可，避免助长建造违法建筑的热情，从长远看 是不利的。目前小营村征地拆迁中，有为了解决争议，将 违法建筑面积充抵合法建筑面积的做法，我院认为并不适 宜。在我市河西地区奥体中心建设过程中，许多人大兴违 章建筑的风气，不能在我区东部地区开发中出