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关于村“两委”换届选举工作的思考 XX 年是我省村级组织换届年。组织开展好明年村“两 委”换届选举工作，事关地区的改革、发展和稳定大局， 选好配强新一届村“两委”班子，对加强基层组织建设、 做好“三农”服务工作、稳固党的执政根基至关重要。 根据省、市委关于村“两委”换届选举工作的安排部 署，本溪县委坚持关口前移、提前介入，于今年 510 月 间，在全县范围内深入开展了村“两委”换届选举调研摸 底工作。面向县直有关部门、乡镇党委、村级组织发放调 查问卷 110 份，召开座谈会 30 余次，走访基层组织 150 余 次，访谈农村党员干部群众 1300 余人。在深入调研的基础 上，县委组织部对村“两委”换届选举中存在的问题进行 了认真剖析，并结合基层工作实际，提出对策建议的初步 思考。 一、存在的主要问题 通过对 XX 年以来全县村“两委”换届选举工作调研情 况的分析汇总，目前全县村“两委”换届选举中存在的问 题主要表现在三个方面： 1、村“两委”班子后继乏人问题日益突出。随着农村 改革的不断深化，农村经济社会发展相对滞后和历史遗留 问题的解决缓慢，使得农村基层组织建设面临压力大、任 务重、矛盾多发、人才流失等一系列问题。这些问题给村 “两委”班子换届选举带来的直接影响，就是符合标准的 参选人匮乏。一是“能人不爱干、孬人干不好”现象普遍。 农村基层组织中能胜任村书记、村主任的人选有限，要选 出基层党委放心、群众普遍认可的素质高、能力强、品行 好的带头人不容易，充实到村级组织中的新鲜血液不多。 从“两委”主要负责人看，XX 年、XX 年新任人选分别为 19%、15%；从“两委”成员来看，XX 年、XX 年新任人选分 别为 9.1%、7.5%。XX 年以来，全县共有 45 名村书记、村 主任因贪污、受贿、违反财经纪律而受到党纪国法惩处。 目前全县 7 名村主任空缺、12 名村党组织负责人为上级下 派。二是“留守化、空巢化”带来的结构不合理现象得不 到有效改善。目前全县 98 个村 470 名“两委”班子成员中， 60 岁以上的 50 人，占 11%，35 岁以下的仅 24 人，占 5%； 大专以上学历的 194 人，占 41%，初中以下学历的 132 人， 占 28%。现任村书记、村主任，年龄在 50 岁以上的 117 人， 占 60%；有“双带”能力的 61 人，占 36%；其中一部分村 书记、村主任长期在村工作，习惯老经验、老办法，面对 管理日益严格的基层组织运行实际，办法不多、思路不宽， 满足于看摊守业、当一天和尚撞一天钟，造成部分村级组 织工作“年年岁岁花相似”。三是“高强度、满负荷”的 工作性质使在职村级组织主要负责人参选积极性持续下降。 “管的事不少、没有几样能说了算”，“老百姓的事儿、 上级的事儿，件件都是大事儿、难事儿；政治纪律是高压 线、财经纪律是高压线，什么都是硬杠杠、硬指标”，村 干部中“村官太难、村官不易”的想法普遍存在。前期调 研初步统计，XX 年选举中，XX 村、XXX 村、XX 村、XX 村、 XX 村等多名村书记、村主任均不同程度流露出不再参加竞 选的意愿，占总数的 18.4%。上述村中，既有落后村、难点 村，也有先进村、典型村，与之相对应的是村“两委”委 员参选热情比较平稳，队伍相对稳定。四是“备而无用、 近亲繁殖”使村级后备干部队伍薄弱。目前全县村级组织 后备人才共 128 人，平均每村仅为 1.3 人，女性比例低、 大专以上学历比例低，村级后备人才整体素质不高，“矬 子里面拔大个”较为普遍。日常工作中，缺少展示能力的 空间和平台，缺少针对性培养机制，换届选举时，没有有 利条件促成参选，群众认可度不高。个别村的后备干部被 在职村干部视为个人班底，家族化、派系化等“近亲繁殖” 现象普遍，反而容易引起群众逆反心理。 2、非组织行为、家族派系势力干扰换届选举现象呈多 发趋势，选情复杂。XX 年、XX 年村“两委”换届期间，全 县查处的拉票贿选、干扰破坏选举等案件分别为 13 件、15 件，处理涉关人员分别为 9 名、7 名。干扰换届主要表现三 个特点：一是手段从简单到复杂，从公开到地下，调查定 性难度越来越大；二是范围由点及面趋势逐步显现，参与 人员从过去的竞选双方向竞选派系、家族方向发展，群体 性拉票、上访事件增多；三是遗留问题带来的影响日益深 远，近 2 届换届选举中，XX 镇 XX 村和 XX 村等 10 多个村因 几次换届选举矛盾多发，变成换届“老大难”村，群众对 立情绪、班子不团结现象长期存在，成为顽疾。 3、换届选举组织管理有待完善，政策法规具体操作有 待提高。村“两委”换届工作涉及自上而下各级党委政府 及有关部门，组织管理难度较大，政策法规执行上，需要 各地进行针对性完善，但由于理解和操作的不统一，在实 际工作中带来了很多具体问题。一是责权不清还时有发生。 村“两委”换届工作压力更多集中在组织、民政和乡镇党 委政府肩上，其它部门主动介入少，事不关己高高挂起的 情况屡见不鲜。遇到矛盾问题上交、下压，分管工作不能 果断处理，而是习惯于反复请示沟通，浪费了大量时间、 精力。例如在“两委”换届中的信访举报案件查处上，没 有明确具体牵头单位，往往靠领导指定或工作自觉，一个 案件组织、民政和纪检部门多头调查、联席会议反复磋商， 议而不决，导致个别问题迟迟得不到定性处理，贻误问题 处理的最佳时期，影响整体工作进度。二是政策法规可操 作性有待完善。村“两委”换届难点在村民委员会换届选 举，村委会换届重点在人选确定。目前村民委员会选举对 候选人的条件规无明确标准，具体执行中可乘之机较多， 近两届换届选举中，全县共有 10 名“两劳”释解人员先后 当选村干部，社会反响强烈。 二、原因分析 上述问题的出现，从宏观层面看，是农村经济社会发 展滞后，三农问题及农村改革深化的集中体现，从微观操 作层面看，涉及村级人才建设、村级组织日常规范管理、 选举操作把握等诸多因素，具体体现在以下五个方面： 一是村“两委”班子后备人才培养机制不健全。一是 受农村经济发展滞后、致富渠道不多等因素影响，年富力 强的村民外出务工较多，留守人员大多老弱病残，老龄化、 低素质化是换届选举侯选人推荐中面临的一大难题。村干 部职位和工作性质对于部分素质高、能力强的村民吸引力 不大，事业留人的效果不佳。二是部分村干部出于顾及切 身利益怕丢饭碗的心理，不能立足于村级组织建设的需要， 缺乏选贤任能的积极性、主动性。三是大学生村官作用不 明显，多数人把“村官”作为将来进入公务员队伍的踏板， 愿意扎根基层、服务农村的寥寥无几，有能力在换届中依 法当选的更是凤毛麟角。 二是功利思维为换届带来不稳定因素。一是参选动机 歪曲。换届选举中，一部分人抱着利益驱动的想法参选， 认为为官一方可以光宗耀祖、有利可图；认为自己只是农 民，违法违纪成本低，当选后的利益大，为了达到获选目 的，想尽办法，不择手段，不计后果。二是部分党员群众 民主管理意识淡漠。有的只看重眼前利益，有的不愿意得 罪人，有的事不关己高高挂起，造成换届选举中出现乱选、 跟选、不参与投票等现象发生，使得基层最广泛的民主没 有得到最本质的体现。三是乡镇、街道党委政府对村级组 织管理存在错位、缺位问题。村级组织既是自治组织又承 担一定政权职能的特殊性，决定了村级组织管理的复杂。 在日常管理上，乡镇、街道党委政府普遍存在重眼前、轻 长远的思想，求稳怕乱，对村级组织经济社会发展中的难 题有畏难情绪，怕惹火烧身，秉持“多一事不如少一事” 的理念，“等、拖、靠”思想严重，导致换届选举时各类 矛盾交织在一起，成为各种利益的角逐场。 三是换届选举机制和监督管理体制不完善。在换届选 举中，对村党组织候选人的把控相对较好，但对村委会候 选人的把控相对较难，选举结果往往不能实现组织意图和 群众意愿相统一。一方面是由于政策规定的具体操作难以 把握，另一方面也是基层在执行中存在畏难情绪，对村委 会参选条件过于强调群众的主观意愿而忽视上级组织审核 把关作用，造成村委会换届选举时党委、政府掌控能力下 降。基于上述考虑，乡镇、街道党委政府在换届选举操作 中，习惯于“用老人、用老办法”，习惯于“选谁无所谓， 不出乱子就行”，组织提名习惯以党员群众推荐为准，不 敢大胆坚持组织认可的人选。 四是农村集体经济薄弱和村干部报酬待遇不平衡削弱 了岗位吸引力。目前，全县有负债的村 85 个，其中负债超 100 万元的村 37 个，村均负债额 97.5 万元，除少部分村依 靠矿产资源、林地经济、旅游产业经济状况较好之外，大 部分村苦于发展无策，致富无路，经济发展状况给村干部 造成很大压力。还有部分村干部感觉工作担子越来越重， 责任追究越来越严，导致了主观参选意愿不强。在报酬待 遇方面，全县村干部年工资在 2.15.5 万元，目前尚存在 一定的地域差，且受村集体经济状况影响，一部分村存在 拖欠绩效考核工资现象，短则半年，长则 2 年。此外，村 党组织成员的工资目前尚未纳入财政转移支付范畴，基层 反映强烈。 三、对策建议 解决村“两委”换届选举中存在的问题，是一项长期、 系统、艰巨的工程。事实证明，农村经济的发展壮大，对 增加农民收入、减少人才外流、改善民生环境、化解社会 矛盾等方面能发挥决定性作用。针对村级组织自然条件、 经济基础的差异导致村集体经济区域发展失衡现象，各级 党委应结合县情、村情实际，整体把控，因地制宜，多向 条件较差、基础薄弱的基层组织倾斜，加大对贫困村的政 策引导和资金投入，打破村集体经济发展的瓶颈，化解村 集体长年积累的债务问题，促进农村经济社会全面协调可 持续发展，这是解决村“两委”换届问题的根本之策。除 此之外，通过深入分析我县村“两委”换届存在的具体问 题，主要有以下 6 项对策建议。 1、严格责任落实，牢牢把控换届工作的组织领导。一 要严格落实工作责任。在县、乡、村层层建立换届工作领 导机构，形成党委领导、人大监督、有关部门负责实施的 领导体制和工作机制。建立领导包保责任制，由县四个班 子领导直接联系乡镇和村，定点指导村“两委”换届选举 工作。以乡镇、街道党委班子成员为主要负责人，抽调精 干力量向每个村派驻工作指导组，指导组组长工作期间任 村第一书记，全面负责换届指导和组织等相关工作，换届 期间出现问题，首先追究第一书记责任，切实形成层层负 责、多方指导、责任到人的工作体系。要强化责任追究， 层层签订责任书，对于换届选举中出现的问题严肃倒查、 严肃处理。对于先期排查出的重点村、难点村，要提前介 入，及时制定工作预案，坚持一村一组、一村一策，认真 化解好可能影响换届的各类不利因素，做到成熟一个选举 一个，选举一个成功一个。二是改进提名方法。协调人大、 组织、民政等相关部门研究制定相关制度规定，对“两委” 班子候选人任职条件进行具体规定，提高村干部准入门槛。 在严格设置资格条件的基础上，把组织推荐和群众推荐有 机结合起来，强化资格审查关口，树立正确舆论导向，大 胆探索能够实现坚持党的领导和发扬基层民主相统一的提 名办法，真正把组织认可、群众拥护的人选上来，坚决防 止不符合条件的人进入村干部队伍。三是严格程序步骤。 对于成立选举委员会、选民登记、资格审查、选民投票等 各个环节都要严格把关、严格监督，坚持工作要求、明确 工作标准，保证不出现一丝偏差和疏漏。要坚决避免各项 工作完全由村一级执行而缺乏监管的现象发生。只有标准 高起来、程序严起来，才能营造起良好的换届环境，才能 保证换届选举经得起群众的监督和时间的检验。 2、强化警示教育，努力提升农村党员群众的政治觉悟 和民主意识。要通过多种形式，把纪律宣传贯穿换届工作 全过程，明确“红线”、“底线”的具体要求。同时，各 级党委应进一步转变工作思路，从换届选举工作最基本、 最薄弱的环节入手，把提升农村党员群众的政治觉悟和民 主意识作为一项重要工作来抓。要注重将思想教育抓在平 时，经常开展党性教育和民主法制教育，加强对党员群众 的政治引领和思想开导，树立爱憎分明、公正无私、放眼 长远的思想观念，提升广大党员群众的民主法制意识。要 健全基层组织民主制度和日常管理，把讲政治、懂规矩、 守纪律的要求落实在日常工作的点点滴滴中，在村级组织 中树立讲正气、讲民主、遵章办事、依法操作的良性循环 工作习惯，使党员群众信服、习惯于按规矩办事、讲道理 沟通，保持平和心态，在选举时能投出负责任的一票。 3、坚持关口前移，进一步完善村“两委”换届选举工 作机制。为有效防止“带病参选”和上任后不作为现象， 建议推行“四先四后”工作法，即：先评估后换届。换 届前，组织部门对基层党组织建设情况进行全面调查评估， 对各种倾向性、苗头性问题认真排查，形成村级党组织建 设情况评估报告，从总体上把握全县换届选举情况。先 审计后换届。认真落实村干部任期和离任经济责任审计制 度，换届前抽调相关部门驻村审计村集体财务收支、债务 债权、专项资金管理等方面情况，审计结果向社会公告， 为“两委”班子平稳交接打好基础。先整顿后换届。对 在评估、审计中发现的问题认真梳理，把班子存在软弱涣 散、村级管理混乱、历史遗留问题较多的村纳入集中整顿 范围，逐一登记造册，由乡镇党委派驻工作组驻村进行集 中整顿，并实行整顿销号制度，将矛盾问题化解在换届前。 先定目标后定人。换届前，由现任村“两委”提出今后 三年村经济社会发展目标和民生工程项目，通过党员大会 审议和村民代表大会决议，形成新一届“两委”班子任期 目标任务；竞选时，村“两委”参选人围绕村民集体议定 的目标任务，提出切实可行普遍认可的思路措施；换届后， 乡镇党委政府与新任村“两委”签订任期目标责任书，向 全体村民公开；年底，对任期目标责任书分解落实情况进 行考核，考核结果与村干部工资报酬挂钩。从我县近年来 的工作实践看，“四先四后”工作机制对于有效化解换届 选举中各项矛盾，促进换届选举工作规范有序开展起到了 积极作用。 4、突出惩防并举，加大对换届选举中非组织行为的打 击力度。针对村“两委”换届选举中易出现的拉票贿选、 诽谤攻击、冲击会场等非组织行为，各级党委政府要始终 保持高压态势，并加强与人大、公安、纪检等部门的工作 配合。要严格追究责任，加大惩处力度，对于发现的问题 及时处理，不拖不靠，坚持打击在先、以儆效尤；对于换 届中非组织行为情节严重的候选人，取消其本届甚至未来 几届参选资格；对于组织、策划、煽动、实施非组织行为 的主要人员，屡教不改或欺骗对抗的，取消其本届或未来 几届选举资格。针对在换届选举前突击发展党员、办理组 织关系接转等行为，组织部门在村级组织换届选举前 1 个 月，应停止村级组织发展党员工作，禁止办理农村党员组 织关系接转事宜。同时，要警惕宗教、境外敌对势力对村 级组织换届选举工作的渗透和干扰，时刻保持政治敏感性。 5、注重着眼长远，不断完善农村后备人才培养机制。 要注重用政策引导发现人才，用工作平台培养人才、用待 遇保障留住人才，不断完善村级后备人才培养机制，确保 农村后备人才充足。一要着眼村级组织建设，制定后备人 才培养规划，建立后备人才信息库，并注重对致富能手、 模范党员、退伍军人、回乡毕业生、外出务工人员的政策 引导，定期组织开展学习培训，提升其农村工作的业务理 论水平。二要结合镇情、村情实际，积极为村级后备人才 参与党务、村务、企业管理和便民服务搭建展示平台，指 导他们提高带头致富、干事创业的本领。三要在充分征求 党员群众意愿的基础上，对党员群众认可、能力较强的年 轻后备人才，在换届选举时探索建立上