农村公共投资审计努力方向的探索.docx

农村公共投资审计努力方向的探索 美国金融危机引发的全球金融危机给我国经济发展带 来极大困难和影响，为此，去年底党中央、国务院及时做 出了“保增长、扩内需、调结构、重民生”的战略决策， 实施 4 万亿扩大内需的各项措施，确保经济平稳较快发展。 农村民生工程成为扩大内需的重点投向。XX 年季度中央 在新增 1000 亿元投资计划中，农村沼气、饮水、通路、通 电、通邮工程、重大水利工程等农村民生工程和农村基础 设施建设项目，中央投资 340 亿元；基层卫生、计划生育 服务体系、中西部农村初中校舍改造等医疗卫生、教育、 文化社会事业发展项目，中央投资 130 亿元。而在中央公 布的扩大内需的万亿元投资大单中，保障性安居工程 2800 亿元，农村民生工程和农村基础设施 3700 亿元，医疗 卫生、文化教育事业 400 亿元，生态环境投资 3500 亿元， 灾后恢复重建 1 万亿元。同时，各地也将农村民生工 程作为扩内需促增长的重点投资方向，出台了一系列举措。 在这样的大背景下，农村公共投资项目将成为今后很长一 段时间内公共投资领域的审计重点。10 年前，“三农问题” 的学者李昌平提出：“农民真苦、农村真穷、农业真危险” ，十年来国家不断加大对“三农问题”投入，但是“三农 问题”作为制约中国社会可持续发展的“瓶颈因素”并未 得到根本改变，因此，农村公共投资审计越来越成为国家 审计的重要组成部分。本文对目前农村公共投资项目存在 的问题和深化农村公共投资审计工作的努力方向探索如下： 一、目前农村公共投资项目中存在的问题 众人分食唐僧肉。 在农村公共投资项目审计中，最常见的问题就是层层 截留、挪用国家投入资金。比如：XX 年，昆明办在对中央 转移支付支农资金进行专项审计调查时，发现某县扶贫办 有 19 人，作为涉农资金的管理和分配者，滥用国家赋予的 权利，造假套取扶贫、农业综合开发等资金中饱私囊，仅 仅 XX 年、XX 年就非法攫取上百万元。某县天保工程资金管 理使用情况时发现层层扣款问题，县财政扣林业局，县林 业局扣乡镇部门，乡镇部门扣村委会，村委会扣农民，最 后到农民手上的钱仅是国家批复标准的 10%。被扣款项多被 用于解决招待费的来源，而直接侵害农民的利益。当时国 家批复每亩 200 元的标准，而实际兑付给农户每亩仅 13.16 元。 惠农政策变负担。 国家投入农村公共投资资金是为了改善农民生活状况， 可是往往由于基层政府执行不力，反而增加了农民负担， 是惠农政策落不到实处。比如：XX 年，昆明办在审计抽查 农村饮水安全项目发现，某县因地方配套资金未到位，将 群众自筹资金由 30 元/人调增至 90 元/人，增加当地农民 负担 296 万元。该县某镇因群众自筹比例提高，无法负担， 因而，放弃饮水安全项目的共 6311 人，占计划人数的 49.8%， 导致这部分群众无法及时解决饮水安全问题。 无中生有“钓鱼工程”大行其道。 利用虚假工程，上报骗取国家涉农资金，也是多有发 生的问题。比如：XX 年，昆明办审计调查项目时，查明某 县农开办在明知某公司提供信息严重不实的情况下，仍据 此向上申报项目。XX 年至 XX 年 6 月该公司共取得农业综合 开发资金 936.56 万元，其它财政资金 215 万元，这些资金 被挪用 59.51 万元资金用于个人消费性支出，有 185 万元 财政资金去向不明从考证。截止 XX 年末，该公司用于农民 发展的资金仅有 149.3 万元，只占其取得财政资金 1151.56 万元的 13%，造成农业综合开发等财政资金成为扶持私企而 非农民的资金。 低标准建设低效率使用。 农村公共投资项目点多面广，项目投资总额大，而平 均到每个子项目资金又很少，往往项目建设标准偏低，形 成无法使用或利用率低下的情况。比如：昆明办对 XX 年某 省通达工程的审计调查发现，由于公路资金有限，配套的 桥、涵洞和水沟等不完善，造成一些公路修通却不通车。 而部分地区受江水所隔，且山势险峻，道路坡很大，机动 车通行非常危险。一旦进入雨季或遇暴雨，塌方频发，道 路晴通雨阻情况严重，公路使用效率极低。 二、深化农村公共投资审计的发展方向 根据上述农村公共投资项目实施中存在的问题，笔者 认为今后农村公共投资项目审计应： 树立正确的农村公共投资审计观念，让“以人为本” 的“三农政策”修成正果。 “三农政策”是为农民谋利益造福的，体现了党的 “以人为本”的思想。开展农村公共投资项目审计就要站 在农民利益的立场上开展审计，要贯彻科学发展观，体现 “以人为本”观念，凡是违背农民利益的事，要坚决反对。 对违背实际的“形象工程”、劳民伤财的“样子工程”， 要坚决予以揭露；对弄虚作假，欺上瞒下，相互勾结，以 权谋私，骗取国家资金，贪污侵占农村公共投资资金的， 要坚决查处。要通过审计，让“以人为本”的“三农政策” 修成正果，使农村公共投资项目真正成为为农民造福的项 目。 将绩效审计的理念贯穿于农村公共投资项目中，做到 审计和资金形影不离。 过去，我们对农村公共投资项目都是进行事后审计和 评价。这种审计方法弊端很多，不能很好地发挥审计的预 防建设作用。因此，审计机关对农村公共投资应从重事后 审计评价向重事前评估和过程管理并重的审计观念转变， 对农村公共投资项目开展全过程的绩效审计，使审计贯穿 在农村公共投资项目的立项过程、项目建设过程、经营管 理过程的每个重要环节中，发挥审计的建设性、预防性、 主动性和时效性的“免疫系统”功能。要通过对农村公共 投资项目的立项过程审查，对项目的科学性、预算资金安 排的经济性作出评估，监督政府部门的项目审批工作有无 失察、失职的问题，确保资源配置趋于合理。通过对财政 投资项目招投标和建设过程、经营管理过程的绩效评价， 揭露项目执行过程中因政府部门监管不力或监管滞后，造 成损失浪费的问题。在审计中，既要审查一级预算单位， 也要审查以政府财政支出为纽带的各级政府部门整体活动 的情况和项目实施单位，做到审计和资金形影不离，资金 运用到哪里，审计就跟进到哪里，使审计目标由过去的 “鉴证”形式向事前确定目标，事中和事后监督评价的方 式转变；既要审查财政资金的投入、投量，也要审查建设 过程管理活动中的绩效，使审计评价能够从全方位、多角 度、深层次提出建议和意见，为政府宏观决策提供依据， 使农村公共投资项目真正成为为农民造福的项目，把好事 办好，让老百姓满意。 实行农村公共投资项目“大审计”。 我国农村公共投资项目是由中央级、省级、州市级、 县级来管理的，农村公共投资项目又点多面广，工作量浩 大，涉及的资金管理部门又很多，而且，审计机关力量有 限。因此，笔者认为农村公共投资项目审计需中央、省， 州市、县上下统一计划安排，上下联动，国家审计机关和 内部审计组织共同进行，按分工进行“联合大审计”才能 见到效果，才能克服审计机关人力不足的问题。这也是农 村公共投资项目审计工作发展的必然要求。具体运作由中 央或省级统一安排，负责对农村公共投资项目管理指标、 资金管理指标及拨付的审查，州市负责对本州市项目管理 指标任务完成、资金管理指标和拨付及直接实施项目效益 指标负责，县级对项目立项真实、可行、经济性，项目资 金到位、资金使用方向，项目任务完成，项目管理，项目 效益负责。各农村公共投资项目实施单位的内部审计组织， 在审计机关组织指导下对农村公共投资项目建设过程实施 监督，对资金使用、项目质量负责监督。审计对象是项目 实施者，直接审计项目资金到位使用情况、项目管理实施 情况、任务指标完成情况和效益完成情况。审计对象是省、 州市、县财政、农业等项目资金管理部门，主要审计项目 立项，资金到位、拨付情况，资金支出监督管理情况。 三、农村公共投资项目绩效审计评价指标 农村公共投资项目绩效审计评价是关键。目前，还没 有一个农村公共投资项目绩效审计评价体系。开展农村公 共投资项目绩效审计不仅要反映财政投资的经济性、效率 性、效果性，还反映项目实施主体对预定活动过程的遵从 度以及该项目的公众满意程度。经济性是指以最低的投入 达到目标，即如何使投入的资金作最经济的利用。效率性 是指投入与产出之间的比例关系，以低的投入得到最大的 产出就是效率。效果性通常是指投资项目实现目标的程度， 即行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。 遵从度是指项目管理遵守法律、法规的情况，符合项目设 计目标的情况。 农村公共投资项目完成后，要满足农民的 要求，要进行服务效益评价。服务效益评价指标往往包括 对社会效益和环境效益的评价。如社会满意度、人力资源 建设、科技贡献率、生态环境的影响等等。根据近年来农 村公共投资项目审计情况和项目申报的绩效目标，笔者认 为农村公共投资项目绩效审计评价指标内容应主要包括： 管理指标、任务完成指标和效益指标。 管理指标主要有： 1、项目前期管理中的立项程序的规范性、预定目标的 设定规划情况是否科学合理、预算的合理真实性、资金来 源和资金保障情况、目标任务的明确程度、工程预算和招 投标情况等。 2、项目实施管理中的采购招标管理、工程监理情况等。 3、项目竣工后续管理中的项目竣工总结验收工作情况、 工程造价和竣工决算情况、后续管理制度建设情况。 4、项目资金管理中的资金到位率、资金到位的及时性、 项目支出合规性等。 任务完成指标主要有： 1、任务完成数量情况。 2、完成质量情况。 3、完成的时效性。 以上指标主要同计划数相比较。 效益指标主要有： 经济效益、社会效益和环境影响的目标实现率和投入 产出比等。重点评价给农民带来的切身实惠。 应当说明的是，因为农村公共投资项目种类非常多， 在