分税制财政体制下政府收入划分现状调研报告.docx

分税制财政体制下政府收入划分现状调研 报告 省以下财政收入体制是国家财政收入体制的重要组成 部分，是中央对地方财政收入体制的贯彻和延伸。我国省 以下财政收入体制的框架，出自 1994 年实行分税制改革的 要求，但目前过渡色彩较浓，合理化程度和规范性都不高。 从十二年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”， 增强宏观调控能力，调动各级政府当家理财积极性等方面 发挥了积极作用，但省以下政府间收入划分的现状各地不 一，科学性、公平性、均等性和稳定性不高。财政运行中 也出现了一些新情况、新问题，突出表现为在全国财政总 收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、 农村公共卫生体系、农村基础设施等建设滞后，维系基层 机构正常运转和提供均等化公共服务的内生机制日显体制 性缺陷，重要机遇期和矛盾突现期，正确历史发展过程中 的看待，适时完善财政分配体制，统筹经济社会和城乡协 调发展已成为各方关注的焦点。 如何调整和改进省以下财政收入体制，科学合理划分 政府间收入，建立健全地方财政可持续发展的良性运转机 制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、 统筹区域发展”的目标，是当前贯彻落实科学发展观，构 建和谐社会，加快公共财政体系建设亟待解决的问题。本 课题在对政府间收入划分体制改革背景、运行现状及存在 问题进行体制和现状分析后认为，近期是调整完善“分税 制”财政体制的有利时机，通过适度向地方分散财力，以 缓解基层财政困难和调动地方合理发展经济、精简机构、 增收节支的积极性。从中长期目标来看，按照构建公共财 政体制的要求，需对分税制下财政收入体制进行系统化的 调整、改进和规范。 一、政府间财政收入划分体制的现状分析 (一)我国分税制财政体制改革的历史背景及基本评价 1、我国财政体制改革的历史沿革和阶段特征 规范政府间财政收支划分关系历来是财政体制改革的 重要内容。改革开放以来，我国财政体制和收支划分主要 经历了十多次体制调整和变化，其基本取向都是沿着集权 与分权关系判断与选择这条线来进行的。过度的集权影响 地方政府的积极性，阻碍地方基本职能的发挥，而过度的 分权又会导致中央政府宏观控制力下降，实现其必要职能 能力的削弱。因此，寻求适当集权与分权的体制，是我国 政府间财政收支划分关系变革和完善的主要动因与基本走 向。 从建国以来我国财政体制的历史演变进程可以基本佐 证这一趋势判断。建国初期至分税制财政体制实行之前， 我国政府间财政关系的演变大体可以概括为三个阶段：第 一阶段，建国初期统收统支体制(19501952 年)阶段，政 府间财政关系基本上实行的是高度集权的体制，财政收支 高度集中于中央政府，适应了国民经济恢复时期的特殊历 史背景的需要。第二阶段，统一领导、分级管理体制 (19531978 年)，实行了“总额分成”为主要特征的各类 体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。 这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济， 组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三阶段，划分 收支、分级包干体制(19801993 年)，在经济体制实行重 大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改 革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步 走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使 得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政 收入中的比重逐年下降，中央财政对各地区的财政调节能 力明显减弱。i 以上三个阶段的财政体制，基本适应了当时的经济体 制和国家的政治形势，推动了当时的经济社会的发展，在 当时背景下是客观现实的选择。从历史发展阶段的特征变 化来看，大致是沿着从集权向分权这条主线推进的，特别 是第三阶段的划分收支、分级包干体制，走向分权的步伐 更大，在充分调动地方当家理财积极性的同时，中央财政 收入在全国财政收入中的比重相应下降，削弱了中央财政 的宏观调控能力：一是弱化了中央政府在预算管理体制中 的主导地位，影响了中央财政的控制力；二是强化了地区 经济发展的不平衡；三是包干制阻碍了流动性，影响了资 源配置效率；四是模糊了各级政府的职责，不利于税收制 度的优化。有鉴于此，财政包干制已不适应当时经济发展 的要求。ii 2、分税制财政体制的试点及全面推行 1994 年开始实行的分税制财政管理体制是我国改革开 放以来政府间财政关系改革力度最大，影响最为深远的一 次制度创新。其改革初衷是要建立与国际上市场经济国家 通行做法的中央(或联邦)政府控制下的各级政府适当分权 的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，分税制财 政体制是向适当集权的方向改进，核心是进一步理顺中央 与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用， 增强中央的宏观调控能力。基本内容包括：按照中央与地 方政府的事权，合理确定各级财政的支出范围；根据事权 与财权相结合原则，按照税种统一划分中央税、地方税和 中央地方共享税，并建立中央和地方两套税收征管机构； 科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对 地方的税收返还和转移支付制度；建立健全分级预算制度， 硬化各级预算约束。 在认真总结分税制财政体制改革成功经验的基础上， 为进一步增强政府宏观调控能力，XX 年中央又实行了所得 税分享改革，各省也相应出台了调整和完善省以下财政体 制的改革措施。这次所得税分享改革是对分税制财政体制 的深化和完善，除少数特殊行业和企业外，打破了原按隶 属关系划分所得税收入的办法，所得税分享范围和比例全 国统一，进一步增加了中央财政收入的集中程度。 3、分税制财政体制改革取得的主要成效及存在的缺陷 经过十几年的运行，我国 1994 年开始的分税制财政体 制改革取得了明显成效。主要表现在以下几个方面： 一是按照市场经济的要求，规范了国家与企业、个人 的分配关系，建立了财政收入的稳定增长机制。这一改革 的成功实施，结束了我国长期实行的以减税让利和财政退 让为主要特征的财政支持改革开放和经济发展的模式，逐 步增强了财政的宏观调控能力和政府配置资源的能力。 1978 年至 1994 年，我国财政收入占 GDP 的比重，从 31.2下降到 11.2，财政职能作用不断消弱，各级财政 都不同程度地出现了明显的或者隐形的赤字，财政困难已 影响到改革、发展和稳定的大局。分税制和所得税分享改 革后，从 1994 年至 XX 年我国财政收入增加了 2.14 倍，年 均增长 17.8，财政收入占 GDP 的比重由 11.2提高到 17.1。 二是建立了中央和地方财政收入均快速增长的双赢的 财政体制，调动了中央和地方两个积极性。从 1994 年到 XX 年，中央财政收入从 2906 亿元增加到 8583 亿元，增加了 1.95 倍，地方财政收入从 2312 亿元增加到 7803 亿元，增 加了 2.37 倍。同时，中央财政收入占全国财政收入的比重， 也从 1994 年以前的最高 38左右提高到近年来的 50左 右，增强了中央财政的宏观调控能力。 三是政府转移支付力度不断加大。1994 年中央对地方 的转移支付为 2386 亿元，到 XX 年中央对地方的转移支付 达到 7362 亿元，增加了 2.09 倍。从转移支付结构来看， 逐渐增加了对困难地区的转移支付补助。因此，基本上维 持了地方的既得利益。iii 总体上看，1994 年推行的分税制财政体制改革，主要 是采取渐进式改革方式，初步构建了政府间财政关系的基 本框架，但在许多关键之处仍留下了诸多“先天不足”。 一是照顾既得利益，在某种程度上使改革流于形式。 以 1993 年为基数的两税增量改革之路，日后几乎所有财税 改革、政府间财政关系调整都纷纷效仿，过多增量改革路 径的选择，回避了改革的诸多关键环节和主要矛盾，致使 部分改革流于某种简单形式上的转换，使改革成效大打折 扣。 二是政府间事权财权划分不清，成为日后深化改革的 羁绊。1994 年分税制财政改革，在政府间事权划分上，存 在着“内外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有 你”的弊端，虽为分税制财政体制改革，但实际操作上仍 保留和延续了“基数+增长+分成”的传统做法。时至今日， 制度安排和体制设计上的“先天不足”，一直制约着科学 规范分税制财政体制的有效构建。 三是以集中中央政府财权为出发点的改革，很大程度 上重新步入了“集权”与“分权”的怪圈。分税制财政体 制改革的根本出发点，就是要提高中央政府的财权集中度， 削弱诸侯经济实力，采取一种“倒轧账”方式，确定中央 与地方的财力规模比例，在零和博弈状态下，中央政府增 加的财力无疑就是地方政府减少的财力。这种自上而下的 改革，由于过分强调收入而忽略事权的及时调整，不知不 觉中步入“集权”与“分权”的怪圈。iv (二)当前省以下政府间财政收入划分体制的实际运转 1、省对市财政收入划分体制的实际运转 1994 年，中央开始实施分税制财政体制，随后，湖北 省对地、市、州也实行了分税制的收入划分体制，将市、 州财政收入划分为中央固定收入、省级固定收入、地市州 固定收入、省与地市州共享收入。XX 年，省政府根据中央 实施所得税分享改革的精神，再次对财政收入划分体制进 行了调整和完善，该体制运行至今。 案例 1：省对*市财政收入划分体制： XX 年，省对*市财政体制作了相应调整。主要内容,一 是实行企业税收属地征管。从 XX 年起，将中央下划的一般 企业所得税和省级企业所得税、个人所得税、增值税 25 部分、营业税、7 种小税(包括城市维护建设税、城镇土地 使用税、印花税、资源税、固定资产投资方向调节税、耕 地占用税和教育费附加)全部下放到市，实行属地征管，从 而解决了以往多头征税问题，理顺了税收征管体制。 二是扩大税收分享范围。在中央对地方企业所得税、 个人所得税实行增量分享的基础上，省里除对市的企业所 得税、个人所得税分享外，还将增值税 25部分和营业税 纳入分享范围。与中央的分享改革一样，省调整体制实质 是增量分享，即以 XX 年为基期年，统一实行省与市分享增 量。其具体分享比例是：企业所得税和个人所得税 XX 年 地方 50部分省分享 20、市分享 30，XX 年地方 40 部分省分享 15、市分享 25，XX 年至今省、市分享比例 与 XX 年相同；增值税 25部分省分享 8、市分享 17; 营业税省分享 30、市分享 70;7 种小税以 XX 年实际 入库数为基数实行定额上解省，未实行增量分享。 三是改变所得税基数核定办法。省对省级、市的个人 所得税、增值税、营业税，都以 XX 年实际完成数为基数; 对企业所得税，省级以 XX 年实际完成数为基数，市以 XX 年实际完成数乘以 XX 年 1-9 月增幅或者 1999 年、XX 年两 年平均增幅为基数。如果以后年度市的“四税”收入达不 到核定的基数，省相应扣减对市的基数返还或调增市的基 数上解。 从 XX 年省对*市财政体制调整以来的运转情况看，这 次体制调整实质上是保存量、分增量，但形式上是对“四 税”全额分级入库，资金上平时给予调度，这对地方财政 收入的统计口径和可用财力都带来了较大的影响。从财力 上讲，XXXX 年三年间，省净集中*市增量资金累计 23 亿 余元，平均每年 7 亿元。从发展趋势看，中央和省集中度 呈逐年上升趋势，地方财政收入占比逐年下降。 2、省对县财政收入划分体制的实际运转 XX 年以前，实行的是市管县的财政体制，为了加快县 域经济发展，XX 年省政府决定在全省实行省管县(市)的财 政体制，随后，也相应确立了省对县(市)的财政收入划分 体制，其运行情况： 从 XX 年起，全省所有市、县(市)财政体制统一按鄂政 发XX29 号和XX50 号及有关文件规定执行，市不再 完成所属县(市)税种和新增集中县(市)财力，省、市、县 (市)收入中企业所得税按中央 60，省 15，市(县市) 25比例分享；个人所得税按中央 60，省 15，市(县 市)25比例分享；增值税按中央 75，省 8，市(县市) 17比例分，省同时分享相应的税收返还增量；营业税按 省 30，市(县市)70比例分享执行；七个小税种按确定 的定额上交省财政。为了进一步加大对县域经济发展的支 持力度，对 68 个县市区调整和完善分税制财政体制省集中 增量，以 XX 年为基数，XXXX 年新增上交省的增量，全额 返还县市区，用于支持县乡综合配套改革和县域经济发展。 3、市对区财政收入划分体制的实际运转 据调查了解，目前全省市对区财政收入划分体制主要 有两种形式： 一是实行按行政隶属关系划分市区财政收入范围的体 制。对市属企事业单位缴纳的财政收入划归市级收入，对 区属企事业单位缴纳的财政收入划归区级收入，然后核定 收支基数，对收大于支的定额上交，收不抵支的定额补贴， 收入超基数的比例分成或超收全留。 二是实行分税制的收入划分体制。打破行政隶属关系， 将市、区收入捆在一起，按税种划分收入范围，核定收支 基数，定额上交或定额补助，超收入基数比例分成。 案例 2：随州市对曾都区财政收入划分体制 XX 年地级随州市成立后，从 XX 年起，对曾都区实行 “按税种划分收入范围，核定收入基数，定额补助，超收 入基数比例分成”的收入划分体制。 1、财政收入范围的划分。(1)市级收入：增值税地方 留用部分的 15，农业税 30，地税收入 40，市属企事 业单位缴纳的耕地占用税、契税、罚没收入、土地出让金、 基金收入、规费收入等；(2)区级收入：增值税地方留用部 分的 10，地税收入 60，农业税 70，农业特产税 100，区属范围内的耕地占用税、契税及非税收入等。 2、基数计算。以 1997、1998、1999 三年的实际完成 数和 XX 年的计划数加权平均数递增 10作为 XX 年收入基 数，对区财政收入超基数部分，市、区 2:8 分成；短收入 基数部分，市、区 2:8 负担。 3、定额补助。区支出基数大于收入基数部分为市对区 的定额补助。XX 年以后，随着农村税费改革政策出台和省 对财政收入划分体制调整，随州市对曾都区财政收入划分 体制也作了相应的完善。 4、县对乡财政收入划分体制的实际运转 据了解，全省县对乡财政收入划分体制各有特色，但 大同小异，其主要体制模式有三种：一是实行“划分收入 范围、核定收入基数、定额上交或定额补贴、超收全留” 的收入划分体制；二是实行“划分收支范围、核定收入基 数、超收分成、短收自补或短收分担”的体制；三是实行 “定收定支、收支挂钩、递增包干上交”的体制。 案例 3：随州市曾都区对乡镇财政收入划分体制 根据税费改革及上级财政体制变化后的实际，XX 年， 曾都区调整对乡镇财政收入划分体制，实行“按税种划分 收入范围、核定收入基数、超基数全额返还”的新财政收 入划分体制，将乡镇收入划分为中央收入、省级收入、区 级收入、镇级收入，其中区、镇级收入范围分别为： 1、区级收入：耕地占用税、土地有偿使用收入、社会 保险基金收入、国有资产经营收益。 2、镇级收入：增值税 17，企业所得税 25，个人 所得税 25，一般营业税 70，资源税、城市维护建设税、 房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、城镇教 育费附加、契税等 8 项收入的 100及罚没收入、行政事业 性收费收入、其他收入等非税收入。 3、收入基数确定：按上述税种和比例将 XXXX 年实 际完成数进行加权平均作为收入基数。 (三)省以下政府间财政转移支付的实际运转 实行分税制财政体制改革和进一步完善分税制财政体 制改革以后，省以下政府间财政转移支付制度的实际运行 情况有所变化。我省现行省对市(县)转移支付，按转移支 付的目的不同，可以分为一般性转移支付、专项性转移支 付两类。一般性转移支付是无条件的，或者叫均等化转移 支付，根据均等化目标设计，专项转移支付也叫专项拨款， 是有附加条件的转移支付，主要按照规定的用途使用资金。 一般性转移支付由均衡性转移支付、激励性转移支付 和政策性转移支付构成。均衡性转移支付额主要参照各地 标准财政收入和标准财政支出差额以及均衡性转移支付系 数计算确定。用公式表示为：某地区均衡性转移支付额 =(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)均衡性转 移支付系数。标准财政收入和标准财政支出,采用 XX 年统 计资料中的国内生产总值、总人口、乡镇数量等数据分别 建立线形回归模型计算确定。激励性转移支付由地方一般 预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、 市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与 管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付、 发挥财政职能支持新型工业化和县域经济发展试点激励性 转移支付组成。具体支付数额分别设立公式计算确定。政 策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、 农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付 等。分别按公式计算确定支付数额。省对下一般性转移支 付从 1995 年的 1.75 亿元，经过十年的发展，到 XX 年已达 到 23.5 亿元，增长 12 倍，其中，均衡性转移支付 9.20 亿 元，占 39%；激励性转移支付 3 亿元，占 13%政策性转移支 付 11.3 亿元，占 48%。 除一般性转移支付外，针对特定的政策目标，省还设 计了一些补助下级财政专门的转移支付，称为专项转移支 付。目前省对下的专项转移支付主要有农村税费改革转移 支付、取消农业特产税降低农业税率转移支付、调整工资 转移支付、社会保障转移支付、粮食直补转移支付等。专 项性转移支付数额根据各种款项的性质考虑相关因素综合 确定。 案例 4：省对潜江市财政转移支付情况 XX 年至 XX 年湖北省对潜江市转移支付额分别为 3925 万元、3607 万元、6418 万元、5694 万元、15227 万元、 31895 万元，分别占潜江市可用财力的 12.36、9.7、14.82、12.35、26.48、42.65 ，其中：一般性转移支付 XX 年至 XX 年为零，XX 年 50 万元， XX 年 1800 万元，XX 年 6599 万元；专项性转移支付 XX 年 至 XX 年分别为 3446 万元，2470 万元，2840 万元，2360 万 元，4073 万元，6792 万元；其他转移支付分别为 479 万元， 1137 万元，3542 万元，3284 万元，9354 万元，18504 万元。 从上面数据可以看到省对潜江市转移支付资金增加较快， 但专项性转移支付增量不大，一般性转移支付增量很大。 二、当前政府间财政收入划分体制存在的主要问题 (一)中央、省财力集中度较高，过分强调集中收入， 忽略了事权的调整，制约了科学规范分税制财政体制的有 效构建 1、实施分税制财政体制十多年以来，中央、省收入占 比大幅度提高，地方收入逐年下滑 分税制财政体制实施以来，中央、省级财政收入的比 重不断提高，增强中央和省级财政宏观调控能力的意图得 到充分体现，与此同时，地方财政收入比重不断下降。如 随州市 XX 年中央、省级收入的比重分别为 23.3、1.7，到 XX 年上升为 44.9、9.5，分别提 高 21.6、7.8 个百分点；而地方收入的比重下降了 29.4 个 百分点。加上垂直管理部门(如工商、药监局、交通)收取 的专项收入，中央、省级收入所占比重将更大。 2、与经济增长密切相关的主体税种的增量大部分集中 到了中央、省，影响了地方发展经济的积极性 增值税、消费税、所得税、营业税是与经济增长最密 切相关的主体税种，其增长幅度一直高于经济增长速度， 占财政收入的比重也较大。如随州市 XX 年这四项税收占财 政收入比重为 41.4，XX 年达到 68.6，提高了 27.5 个 百分点。增值税、所得税、营业税中央、省与地方共享， 且中央、省分享比例相对过高，消费税全部归中央，税收 增量大头都集中到中央、省。如随州市，XX 年中央、省分 享了这四项税收的 61.8，XX 年达到 72.1，增长 10.3 个百分点，绝对额增长 130。尽管中央对增值税、消费税 的增量实行 1：0.3 系数返还，省对集中的增量给予返还， 但由于中央计算增量返还实行环比计算法，省实行增量返 还只给予 3 年优惠期，地方分享的收入比重仍然持续下降， 严重影响了地方发展经济的积极性。 3、主体税种过多采用共享税模式，有复归“比例分成” 老体制的倾向，失去分税制改革的本来意义 XX 年中央、省进一步调整和完善分税制财政体制，对 主体税种所得税，中央分享 60、省分享 15；对增值税、 营业税，省分享 8、30；随后调整了出口退税政策，对 超基数部分实行中央与地方共担，进一步扩大了主体税种 的分成范围。由于主体税种构成了财政收入的主体且比重 不断提高，对主体税种过多采用共享模式，有复归“比例 分成”老体制的倾向，有违分税制改革的本来意义。 4、税权过分集中中央，地方税收立法权有名无实 当前开征的税种绝大多数由中央立法开征，省级只对 少数税种的税率有调整权，而且这少数税种的税率有调整 权也很难实现，使得地方税收立法权有名无实。税收立法 权、政策的制定权的高度集中，保证了上级收入、实现宏 观调控，但对地方利益考虑不够。 (二)地方财力留成偏低，难以保障地方社会经济协调 发展 1、地方财权与事权不对称，基层财政日趋困难 分税制改革后，中央、省不断集中财力。如随州 XX 年 以来，上划收入年均递增 19.4 ，从 XX 的 20763 万元， 增长到 XX 年的 50476 万元(参见表 2)。财力上移的同时， 事权呈现不断下移的态势。如民兵训练、预备役部队经费、 武警部队营房建设等。目前，地方政府担负的事权很大， 包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保 护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠帐 多、所需支出基数大，无法压缩，财权上收、事权下放的 结果是地方财政困难与日俱增。根据 XX 年省财政厅开展的 基本保障能力调查分析，随州市按标准财政供养人员测算， 财力缺口近亿元，按实际财政供养人员测算财力缺口达 2 亿元。人均财力仅为 1.7 万元，仅仅只够维持工资的发放。 2、地方财政的自给能力薄弱，缺乏基本稳定的自主财 力 地方财政自给能力不断下降，地方支出需要过多依赖 上级政府转移支付，对上级财政依赖程度日益加深。随着 中央及省不断加大集中财力力度，地方财政自给能力越来 越差，收支缺口逐渐拉大，对上级财政的依赖度也逐年增 大。以随州为例，XX 年，随州市完成一般预算收入 34333 万元，财政自给系数为 0.47；到 XX 年，随州市完成一般预 算收入 42460 万元，财政自给系数为 0.3，比 XX 年下降 0.17(参见表 1)。由于地方财政自给能力越来越弱，只能依 靠中央及少量转移支付来勉强维持地方运转。加之目前中 央及省转移支付制度仍然带有浓厚的过渡色彩，基数法痕 迹过重，专项资金比例过大，一般财力性转移支付的比重 过低等，使得基层财政处在“等米下锅”的艰难境地，从 而严重影响了地方社会经济的发展。 表 1 XXXX 年随州市财政自给系数 v (单位：万 元) 年份 一般预算收入 一般预算支出 地方财政自给系数 XX 34333 73369 0.47 XX 36021 88099 0.41 XX 44110 103279 0.43 XX 44816 114520 0.39 XX 42460 142426 0.30 表 2 XXXX 年随州市上划收入变化情况表vi 年份 划收入(万元) 递增幅度() 年均增幅() XX 20763 10.2 19.4 XX 30755 48.1 XX 29680 -3.5 XX 44859 51.1 XX 50476 12.5 3、地方财政支出结构刚性强，财政平衡难度大。 由于地方财政财力规模小，事权范围大，形成支出结 构刚性强，调整难度大，从地方本级支出结构看，基本上 为行政事业单位人员经费，农业、科学、教育等法定支出， 粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等政策性支出各 占 1/3。人员经费是必须确保的项目，农业、教育、科学等 支出项目，相关法律规定其必须按照高于经常性收入的增 幅安排。粮食风险金、下岗职工生活费、社会保障等都是 近两年中央出台的重要支出政策，必须落实到位。所以， 从目前的地方支出结构上看，没有调整的余地。 4、地方政府债务负担沉重，维持正常运转和社会稳定 的压力较大 由于地方财力严重不足，为了发展本地经济和各项事 业，不少地方政府直接借入大量资金或出面担保贷款，形 成了巨额债务负担。截止到 XX 年末，湖北省各级政府债务 余额 836 亿元，为当年地方财政收入的 2.7 倍。其中县乡 政府债务余额 453 亿元，占债务总额的 54，为当年县乡 地方财政收入的 5.3 倍。全省逾期债务余额 387 亿元，占 债务总额的 46，为当年地方财政收入的 1.25 倍vii。 日益膨胀的政府债务已成为地方财政的沉重负担。更为严 重的是，地方财政并未将债务收支列入预算。因此债务负 担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运 转的地方财力在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、 保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位， 严重侵蚀财政的根基。 (三)转移支付体系不健全，稳定、规范、科学的转移 支付缺乏制度保障 1、财政转移支付形式不规范 现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制 补助、专项补助、一般性转移支付补助、各项结算补助和 其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多 年沿袭的财政体制利益交错，得不到很好的解决。转移支 付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密 的制度，资金分配的标准或依据尚不够具体和科学，造成 专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资 金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使 各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级 政府所承担的公共事务与其财力不匹配。 2、财政转移支付中的各项专款过多，且缺乏程序化、 公式化的分配办法，随意性较大 目前，省对下的财力性转移支付相对而言较规范，大 多设立了公式，透明度和科学性均有所提高。但专项拨款 范围过宽，几乎覆盖所有的支出科目；专项资金的分配使 用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束随意性大， 客观性差，容易发生“寻租行为”。同时，不稳定的专项 转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准 确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影 响了预算的全面性和完整性，不利于接受人大监督。 3、转移支付资金拨付不及时，影响了拨付进度和政策 落实到位 如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收 不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支 付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时 到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行 补组助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上 了沉重的债务包袱和利息负担，加重了本级财政的困难。 4、财政转移支付力度不够，调节功能微弱 中央、省对下的转移支付大部分是按分税制以前的基 数返还的税款，不仅起不到调节地区间财力差距的作用， 而且因体制中包含了过去体制中不合理的因素，在逐年滚 动的过程中，不合理因素还呈逐渐扩大趋势。目前，转移 支付办法对一些地区的特殊因素考虑不周、考虑不足，使 得省级财政向市(县)级财政的均等化转移支付额偏小，同 时市(县)政府基本上处于简单的收入接收者地位，对市(县)政 府供应公共产品和服务缺乏激励机制，无法有效地促进地 方公共产品和服务的供应，不能充分调动和发挥市(县)政 府的积极性，财政均衡作用未能得到充分有效地发挥，即 使在同一省份或城市，不同地区间的人均支出水平相差悬 殊。 (四)财政收入征管关系有待进一步理顺，体系有待进 一步完善 1、国税、地税、财政机构分设，征管协调困难大，成 本高 一是国税、地税分设，税务人员分散，征管力量不足 的矛盾依然没得到有效缓解。受财政体制(即“一级政府， 一级财政”)的影响，现行国税、地税基层征管机构基本上 是按照行政区划设置，相对有限的税务人员随着大量征管 机构的设置，造成征管力量更加分散化。有的基层税务所 甚至只有 23 人，根本上形不成征管合力。二是国税、地 税并行运行，税收成本增高。除了税务部门固定运行费用 的增加外，为保持各级税务机构正常运转，征管成本也呈 现出逐年上升的势头。相当比例的边远地区税务所一年所 征收的税收收入还不及保持税务所正常运转的税务支出。 而且，从纳税人角度讲，全国 90以上纳税人往往要同时 向国、地税办理涉税事项，给纳税人带来极大的不方便， 也增加了纳税人的纳税成本。 2、国税、地税征管权限相互交叉，地方政府难以合理 组织收入 国税、地税各自的税收征管范围不仅存在纳税人的大 量交叉重叠、税种的交叉，所征收的税种之间更是存在着 非常紧密的因果关系。两套税务机构围绕各自的税收征管 范围进行的征管活动，人为地割裂了各税种之间的有机联 系。国税、地税以组织收入为中心， “争”、“抢”税源， 税收流失严重。特别是集贸市场税收、个体零散税收，哪 一边征税少、税负轻，就“靠”向哪一边申报缴纳，而另 一边也不可能去督促纳税人重新按规定缴纳，形成税收流 失。而不易于征管地方(如边远地区、征管难度大的地方等)的 税收，国税、地税都不愿意去征管，形成税收征管“真空” ，造成税收流失。分头征收、多头管理、重复检查，使得 地方政府难以有效组织收入。 三、进一步完善政府间财政收入体制的基本思路与建 议 (一)基本思路 政府间财政收入划分体制的重要内容在于正确处理收 入的集中与分散的关系，适时选择合适的财政收入的集中 度和分散度。集中程度高一点比较好，还是分散程度高一 点比较好，不能一概而论，要视具体的政治、经济和社会 情况而定，其中，经济的发展程度和水平是要考虑的主要 方面。回顾我国财政体制演变的历程，政府间财政收入的 划分受经济发展形势影响进行了多次调整，都较好促进了 当时的经济社会发展。从国际经验来看，不同的国家，其 财政体制亦选择了不同的集权与分权关系，也都较好地促 进了其经济社会的发展。尽管不同时期和不同国家的财政 收入集中与分散选择各不相同，但还是有一些共同的选择 标准的。从原则上讲，财政收入划分上集权与分权的选择， 一是要保证中央有一定的宏观调控能力，二是要有利于调 动中央和地方两个方面的积极性，促使全社会经济协调发 展；从经济发展水平来看，经济发展较低阶段，政府需要 有一个财力集中的阶段来推动经济进入发展的快车道，当 经济发展到一定的水平和阶段后，政府应适当地放权来最 大限度地发挥市场机制作用，促进经济有效率地发展。发 展经济学理论也说明了这一点：发展中国家在经济发展的 启动阶段，需要动员大量的资源来进行基础设施等大规模 建设，但受经济发展水平限制，市场难以集中资源，必须 由政府通过计划手段集中大规模的社会资源，来引导经济 发展。当经济发展到一定水平，市场已有能力完成经济发 展所需的资源配置，此时政府就应将更多的权利交给市场， 财力应适当分散。 我国经济改革之前，财政体制虽几经变化，但受当时 经济发展水平的影响，总的来看是偏重于集权的，收入划 分自然是以中央集中为主。改期开放的初期，我国财政体 制经历了一个快速放权的过程，使得中央财政收入占全国 财政收入比重和财政收入占国民生产总值的比重(称“两个 比重”)迅速降低，并由此产生许多负面影响，影响了中央 宏观政策的有效实施。为此，我国于 1994 年进行了分税制 财政体制改革，目标是提高“两个比重”，增强中央的宏 观调控能力。预期调控目标是，中央预算收入占全国预算 收入比重提高到 60%，全国财政收入占国民生产总值比重提 高到 20%viii。分税制财政体制的建立以来，中央财力大 幅度提高，国家调控能力大为增强，中央财政收入占全国 财政收入的比重从 1993 年的 22%提高到了 XX 年的 55%。同 时，财政收入占国民经济的比重也从 1993 年的 12.6%，提 高到 XX 年的 19.3%ix，已基本上达到 20%与 60%的既定目 标。预期目标的基本实现，意味着两个比重在此后一个时 期应当保持“基本稳定”，而非“继续提高”。现行分税 制财政体制随着时间的推移，有着自动向上集中财力的效 应，如果维持现行体制不变，“两个比重”将持续不断提 高，形成财政收入大幅向上集中，地方特别是基层财政收 入比例逐年下降的局面。财力过度向上集中，既不利于地 方经济发展，也不利于地方有效履行行政职能，保证基层 正常运转和提供均等化的公共服务。鉴于目前“两个比重” 基本达到或即将超过调控目标，国家已具备了相当的宏观 调控能力。因此，增强地方自主财力，调动地方发展经济 的积极性，是新时期财政体制完善的主要任务。 作为财政体制重要组成部分的转移支付制度，其功能 是弥补体制在收入划分上的不足，协调各级政府的预算平 衡，在财政体制的收入划分功能中，只能起补充作用，而 不能替代。因此，增强地方政府财力，解决地方财政困难， 从根本上来看，只能靠体制的完善来解决，不能过多依靠 强化转移支付功能。同时，现行的转移支付在运行上也有 诸多不是：一是具有不稳定性。由于对地方来说，每年的 转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量， 无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。二是中央有些属 于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一 部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财 力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预 算的执行造成较大冲击。三是