出嫁女土地补偿费分配纠纷调研报告.docx

出嫁女土地补偿费分配纠纷调研报告 近年来，随着一系列支农、惠农政策的出台和新区土 地征收进程的加快，土地补偿费的大幅提升，我区征地补 偿费分配纠纷呈大幅上升趋势，其中范围广、矛盾深、影 响大的当属“出嫁女”纠纷。 一、“出嫁女”的概念 在中国，“出嫁女”通俗的说法是指农村已婚嫁出的 妇女，又称“农嫁女”、“外嫁女”，具体是指与村外人 结婚户口仍留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女。 广义的“出嫁女”还包括嫁入本村、户口也迁入的“嫁入 女”，离婚或丧偶的出嫁女，入赘女婿，以及上述人员的 子女等。 本文所指的“出嫁女”是广义上的概念。具体包括： 1、嫁外村或城市居民但不迁出户口的妇女；2、外村嫁入 本村且户口也迁入的妇女；3、嫁出去后为分红又迁回原籍 的妇女；4、嫁出后没有生活来源又迁回原籍的妇女；5、 嫁出去后没有迁出户口就离婚的妇女；6、迁回原籍的离婚 妇女；7、再婚“嫁入女”；8、离婚后迁回娘家的妇女； 9、与“出嫁女”相关的人员：嫁入本村的妇女所带与前夫 所生的子女，“出嫁女”的计划内、计划外生育的子女， “出嫁女”的丈夫等。 二、我区“出嫁女”土地补偿费分配的基本情况 通过走访调查本区栗雨办事处、马家河镇、群丰镇， 共有户口在本村的“出嫁女”802 人及其子女 548 人共 1350 人，其中未予土地补偿费分配的有 77 人，给与部分土 地补偿费分配的有 34 人。法院于 XX 年以前共处理了“出 嫁女”纠纷案件 11 件，其中包括每分配一次土地补偿款 “出嫁女”就来法院起诉一次的情况；XX 年以来，“出嫁 女”纠纷有 10 户 19 人到法院要求立案，法院对这类纠纷 与当地政府协调一起处理，没有受理。法院受理的案件只 是极少数，大量的纠纷还是潜伏在民间，许多当事人还在 观望之中。 三、“出嫁女”纠纷的主要成因 1、传统观念的影响。在当前中国农村，从夫居的习俗 以及男尊女卑的观念还相当普遍，所谓“嫁出去的女泼出 去的水”，一些传统的婚嫁观念还牢牢占据着许多农民的 头脑，这也是现实中有损“出嫁女”平等权益的村规民约 得以通过的思想基础。而且大多数村民认为“法不责众”， 很难将法律和政策落实到位。 2、利益驱使。一方面，村民认为“出嫁女”不迁户口， 其子女也随母入户而留在本地，影响了其他村民的利益， 所以大多数村民都反对“出嫁女”享受村民的同等待遇。 另一方面，“出嫁女”只要男方户口地比本地偏远条件差 也不愿意迁户口，而选择将户口留在本村，以分享集体经 济权益；一些村组甚至还出现了想方设法“非转农”的现 象。这些因素导致富裕村人口不断膨胀，人地关系日趋紧 张。 3、村规民约与法律法规相抵触。主要表现在：一是个 别村以村民委员会组织法为由，片面强调村民自治， 却忽视了乡规民约与宪法及其他法律法规的关系；二是注 重维护本村大多数人的个人利益，忽视了少数人的合法权 益，出现合情理不合法的现象。主要原因是：有些村、组 干部和村民对国家的法律法规和政策了解不够，甚至认为 经大多数村民讨论通过的决议就是合法；三是由于村委会 成员是村民直选产生，村组干部有的想纠正与法律法规相 抵触的村规民约，但担心得罪大多数村民而影响任职或出 现闹事，只好牺牲少数农村妇女的利益。 4、法律法规及政策宣传力度不够。如法制宣传教育、 基层组织对侵害妇女权益的村规民约审查监督不力，对解 决“出嫁女”纠纷缺乏系统全面、操作性强、切实可行的 方案及措施。 四、对“出嫁女”纠纷及其解决机制的思考 1、确定集体经济组织成员资格。 “出嫁女”如果具有集体经济组织成员资格，她就应 当获得集体经济组织成员应当享有的利益。解决纠纷的关 键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员身份。但农 村集体经济组织成员资格问题涉及广大农民基本民事权利， 目前法律对此无明确规定，属于立法空白。根据立法法第 四十三条规定，最高人民法院审判委员会第 1346 会议通过 决议，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大 常委会作出立法解释或相关规定。在相关立法出台前，我 们试图对此问题作初步探讨。 集体经济组织成员资格的取得。农村集体经济组织成 员资格的取得，应当以该成员是否在集体经济组织所在地 生产、生活并依法登记常住户口为基本判断依据。在农村 集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口的人， 应当认定具有该集体经济组织成员身份。农村集体经济组 织成员资格的取得包括原始取得和加入取得。原始取得主 要是基于出生，加入取得基于婚姻、收养以及国防建设或 者政策性原因通过移民迁入。 农村集体经济组织成员资格的丧失。包括四种情形： 死亡；已经取得其他集体经济组织成员资格；取得设区市 非农业户口；取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家 公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。 特殊情形的处理。外出经商、务工人员在符合成员资 格丧失条件之前，应当认定为具有成员资格；因婚姻、收 养等原因，已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活， 但常住户口尚保留在原集体经济组织所在地的人，应当认 定具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织 的农户实际生产、生活时起，原集体经济组织成员资格丧 失；外出学习、服兵役等人员，一般要将其户口迁出原户 籍所在地，这些人员往往还是以原集体经济组织农村土地 为基本生活保障，并不丧失原集体经济组织的成员资格； 两劳服刑人员，其虽因违法犯罪行为丧失人身自由，但其 集体经济组织成员资格并不因此丧失；超生的人口，不应 因其父母违反计划生育而剥夺其集体经济组织成员资格， 应当认定其基于出生而取得该集体经济组织成员资格；空 挂户，仅迁入户口，并不依赖该集体经济组织的土地生产、 生活，因此他们不具有本集体经济组织成员资格。 2、加强对村规民约合法性的审查与监督。 村民委员会组织法第二十条规定：“村民会议可 以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、 镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会 议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规 和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主 权利和合法财产权利的内容。”这是对村规民约合法性审 查的现行直接法律依据。我们认为，可以从以下方面构筑 对村规民约合法性审查法律体系： 事前审查制。在村规民约草案的制定阶段，由村委会 审核草案后，再报政府相关部门对草案内容把关，对违反 法律法规、国家政策的内容责令修改后方允许提交村民大 会或村民代表大会表决。 事后批准制。建议将来修改村民委员会组织法第 二十条为在村规民约经民主议定程序通过后，报乡镇一级 政府批准后生效，即改备案制为批准制。对有违反法律法 规、国家政策的内容予以发回或作出处理决定。建议在 村民委员会组织法第二十条后补充规定：“如有违反， 乡、民族乡、镇的人民政府有权将村民自治章程、村规民 约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项发回或责令 改正。经乡、民族乡、镇的人民政府发回的村民自治章程、 村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项立即 失效。” 政府责令纠正。政府发现村规民约有侵犯村民的人身 权利、民主权利和合法财产权利内容的，有权责令纠正。 从行政权的角度对村规民约进行监督。 司法审查制。在民事诉讼中，人民法院可以对违法的 村规民约不予适用并作出否定性判决。村民或集体经济组 织对政府的行政处理不服的，有权向人民法院提起行政诉 讼。法院对政府的行政处理决定进行审查，依法保障村民 自治权。 人大予以保障。村民委员会组织法第二十八条规 定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代 表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障 村民依法行使自治权利。” 建议“建立监督保障机制”。充分发挥人民群众、舆 论、媒体和社会各界的监督作用。 3、加大法律法规政策的宣传与普及力度。 中华人民共和国妇女权益保障法于 1992 年 4 月 3 日公布 1992 年 10 月 1 日起实施，中华人民共和国农村 土地承包法也于 XX 年 3 月 1 日起实行。保护“出嫁女” 权益的法律虽已实行多年，但大部分村民甚至个别村组干 部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施。因此 有必要加大法律法规政策的宣传与普及力度，对换届后的 村干部进行法律知识培训，进一步提高他们的法律意识及 素质，做到有法必依、执法必严。 4、建立多元纠纷调解机制，全力化解社会矛盾。 解决“出嫁女”纠纷，建议在党委领导下，建立多元 化的调解机制，畅通途径。首要一条是充分发挥农村基层 人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，在源 头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时 有效的解决，减少诉讼。在现行法律不是很健全的情况下， 法院在解决“出嫁女”问题上带有相当的局限性。相比之 下，从化解矛盾的角度讲，政府的手段更加灵活，加之政 策弹性较大，办法也更多，更能贴近百姓生活，效果会更 好些。 5、建立健全农村社会保障制度。 “出嫁女”纠纷所折射出来的最重要的问题是农民和 土地的关系问题。如何解决农民和土地的关系问题，有两 个方面可考虑：一是尝试进行农村股份制改造，在公平合 理的基础上将集体土地权利根据户口、土地承包、劳动义 务投入情况固化到人，避免土地权利边界不断波动带来的 矛盾；二是针对失地农民，政府应与办理与城镇居民相同 的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给与一次 性补助，使农民今后的就业、养老、医疗等福利待遇有长 远的制度、财产保障，摆脱现在的单一依靠征地补偿的机 制。 6、建议政府针对“出嫁女”问题出台指导性意见。 在城市化过程中出现的“出嫁女”纠纷，之所以演变 成范围广、人数多、时间长、矛盾深的社会问题，除纠纷 的解决机制反应滞后外，与整个社会对“出嫁女”问题的 误读不无关系。许多人只看到了男女不平等的一面，而忽 视了失地农民对于生存权的纷争。因此建议政府指令相关 部门尽快出台解决“出嫁女”问题的指导性意见，以统一 和规范全区的做法。 广东省于 XX 年 5 月 31 日修订通过的广东省实施 中华人民共和国妇女权益保障法办法有具体规定， 如“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原 农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男 方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承 包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或 者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村 集体经济组织其他成员平等的权益。”“符合生育规定且 户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行 集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。