初析县级审计机关“三农”资金审计路数.docx

初析县级审计机关“三农”资金审计路数 在社会主义新农村建设进程中，国家及地方政府投入 到农村、农业、农民的资金、物资数额大，项目多，情况 复杂。由于主客观因素所致，这些“三农”资金在为新农 村建设发挥作用的同时，其运作过程中，是否存在被挤占、 挪用，甚至贪污等问题，其效益如何？审计机关应如何以 科学发展理念为指导，进行监督成为了各级审计机关，尤 其是县级审计机关直接面临的一个重要问题。应如何解决？ 笔者拟结合工作实践，对县级审计机关“三农”资金审计 路数作以初浅探析。 一县级“三农”资金的管理和分布“点多、面广” 一是“三农”资金管理部门多。在现行政府部门职能 的分工下，一般情况下，县级涉及对“三农”资金进行分 配、管理和使用的部门单位多达数十个，主要有：县扶贫 办，县林业局，县财政局及乡镇财政所、县水利局及相关 单位，县教育局及所属农村中小学、县交通局，县畜牧局， 县卫生局及农村合作医疗定点医院，县财政局及乡镇财政 所、县级农村信用合作社及乡镇农村信用合作社，县农电 局，县广播电视局，县农机局、县民政局等。在这些部门 里，直接涉及“三农”的如农业局、林业局、水利局、水 资源办、土地局、扶贫办等，他们承担着组织分配财政拔 付的大量的新农村建设资金的重要职能。因此，在对其审 计时，要在把握政策和突出重点上下工夫，关注全局性问 题，促进这些部门提高预算管理水平，提高财政资金使用 效益。 二是“三农”资金分布广。“三农”资金的结构、数 量和分布因各个地区农业的发展程度、农民的生活水平的 高低而不同。以吉林省通榆县为例，全县总人口 36.25 万， 其中农村人口占 68.5%。大致与国家总比例水平持平，是一 个以农业为主的国家级贫困县，其新农村建设任务十分繁 重。目前接受国家投入和通过本地筹措涉及“三农”的惠 农专项资金主要有：退耕还林补助资金、小流域综合治理 补助资金、“村村通”道路工程建设资金、农村中小学 “两免一补”资金、农村新型合作医疗补贴资金、中低产 田改造资金、农村安全饮水资金、农村泥草房改造安居工 程补助资金、森林草原防火资金、畜禽防疫资金、良种保 种改良资金、农业综合开发资金、农村公路建设资金、粮 食直补资金、农机具购置补贴、土地补偿款、农网改造资 金，农村有线电视安装资金、农村低保资金等几十项。这 些“三农”资金具有“投入点多、使用面广”的特点，使 用管理主要在县、乡、村，如果管理不到位，很容易发生 违法违规问题，且短时间内难以完全纠正。县级审计机关 处在新农村建设的第一线，监督好”三农”资金资金，当 属责无旁贷，且首当其冲。在审计中应坚持把真实性、合 法性审计作为现阶段“三农”资金审计的基础。另一方面， ”三农”资金政策性强，党和国家惠农政策是否真正落到 实处最终要从政策目标的实现程度上反映出来。所以， “三农”资金审计要在做好真实性、合法性审计的前提下， 以惠农政策执行情况为切入点，从提高政策执行效果入手， 发现和反映问题，提出完善政策的意见和建议。应结合县 级”三农”资金管理和分布“点多、面广”的特点，在流 动中对其进行审计监督，促使其管理规范、使用有序并产 生最佳效益。 二县级“三农”资金审计方式、方法的设定 在“三农”资金的运行过程中，审计机关承担着对这 些资金筹措、归集、管理、发放和使用是否公开、公平、 公正及其社会效益进行监督的职责。“三农”资金审计的 方式、方法有别于其他资金审计。应该因资金性质、因事 而设定。 一是工作思路“六清一兼顾”。从审计实践看，审计 人员在实施“三农”资金审计时，应做到“六清一兼顾”， 即专项资金使用政策心里清、资金总量头脑清、资金管理 使用情况调查清、存在问题理顺清、产生问题分析清、审 计建议路数清。同时，兼顾做好资金使用效益的审计评价。 二是应因时、因事确定工作重点。注意在“三农”资 金分布和运行路线中找寻资金的滞留点、受益点，并将其 作为审计关注的重点和关键点。例如：目前，在新农村建 设中，农村饮水改造工程、泥草房改造安居工程、道路村 村通工程、以大病统筹为主的农村新型合作医疗等四个方 面的“三农”资金及项目为政府、农村居民和社会所关注， 可以确定为现阶段“三农”资金审计的重点。 三是审计组织形式易统不易散。“三农”资金审计政 策性强，涉及面广，资金分散，社会关注度高，而且审计 对象主要在基层农村，应运用不同于其他专业审计的组织 方式和工作方法。在审计中宜采取“五统一”的审计方式， 即统一审计方案、统一取证模式、统一政策口径、统一审 计处理、统一报告格式等。 四是工作方式易详不易简。“三农”资金审计是一项 常审常新的工作，其审计手段、组织形式和工作方法要因 审计项目的特点而确定。有的“三农”审计项目宜采取 “一地一证”、“一井一证”、“一站一证”的审计取证 方法，做到审计证据内容详实统一、规范，以规避审计风 险。有的“三农”审计项目应与其他专业审计有机结合， 按照资金流向实施全程跟踪审计，从审计财政部门、主管 部门开始，一直延伸到乡镇、村社、农户和项目现场。有 的项目则适合采取审计与专项调查相结合的方法，通过全 面审计调查揭示问题，增强审计的宏观性，既保证审计深 度，又扩大审计覆盖面。有的项目有必要与信访、纪检、 监察等部门相配合，参与处理热点、难点问题，维护农村 和谐稳定，保护农民群众利益。 三析清制约因素，在探索中不断完善“三农”资金 审计 当前县级审计机关在“三农”资金审计中仍受到诸多 因素的制约，需要在后续实践中不断完善和解决： 一是由于审计权限的制约，“三农”资金审计的围绕 还比较狭窄，主要是围绕财政投入的资金实施审计，而对 于大量的村级集体、农民个人及其他社会资金，实施有效 的监督与服务需要进行深入思考。 二是由于法制环境的制约，“三农”资金审计的法规 政策依据明显不足，而对于新农村建设中出现的新情况、 新问题，进行审计评价、实施审计处理面临很大的难题。 三是由于审计手段的制约，“三农”资金审计的方式 还比较单一，主要是对资金收支账目进行审计，而对于内 控制度不太完善、会计核算不太规范的村级集体单位，审 计执法规范还缺少必要手段。 四是由于审计人员不足的制约，安排的“三农”资金 审计项目还比较少，而各级党委、政府及社会各界对“三 农”资金审计的期望越来越高，增加审计任务的压力明显 加大，需认真研究解决，以充分发挥现有审计资源的潜能。 五是“三农”资金审计存在着取证难的问题。例如： 就受益方来说，尤其是农村居民，有的是了解情况不愿意 提供，有的是了解情况不知道向谁提供，有的是了解情况 不敢提供。 六是“三农”资金审计的组织方式应不断完善。“三 农”资金和项目，最终执行或运用的结果，无不落实到基 层农村乃至农户，运行和流转的链条很长，各方面的情况 也非常复杂。在审计中应坚持县级“三农”资金审计一盘 棋的工作思路，基于现行审计行政体制，县级审计机关要 与同级政府、上级审计机关、同级涉及“三农”资金部门 之间以及政府其他相关管理和监督部门之间建立必要的工 作联系机制。搞好协调配合，保证审计项目顺利实施，切 实达到预期效果。审计机关在组织实施“三农”审计项目 时，要坚持重点审计与专项审计调查相结合，不断加大专 项审计调查力度；坚持真实、合法性审计与效益审计相结 合，不断加大效益审计力度；坚持财政财务收支审计与政 策执行情况审计相结合，不断加大政策执行情况审计力度。 七是实事求是分析和处理审计发现的问题。在“三农” 资金审计过程中，尤其是在处理有关问题时，可能经常会 遇到一些新情况、新问题，如果处理不好，不仅有损审计 机关的声誉，更重要的是会给新农村建设带来损害。实践 中，应注意把握好四个重点方面：第一对于挤占、挪用、 贪污、私分“三农”建设资金、侵害国家和农民利益等违 法违纪问题，以及因工作失误造成严重损失浪费现象，要 坚决依法严肃查处，按规定程序追究有关人员的责任；第 二对于有关部门和单位严重违反国家法律法规，执行相关 政策不准确、不到位，或者利用农村改革之机牟取个人和 小团体利益的问题，坚决予以反映和披露；第三对于有关 部门和