发达国家农业应急管理体系分析探讨.docx

发达国家农业应急管理体系分析探讨 一、美国的农业应急管理体 当前美国的农业应急反应完完善而具体。经过多年的 改进和加强，美国已基础建立起一个比较完善的应急管理 组织机构，形成了联邦、州、县、市、社区 5 个层次的管 理机构。比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。通过 “国家 州 地方” 三级涉农部门的纵向协调和相 关政府职能部门的横向协作，建立了一个全方位、立体化、 多层次的综合性农业应急管理网络。当事故发生后，应急 行动的指挥权属于当地政府，仅在地方政府提出援助请求 时。上级政府才调用相应资源予以增援，并不接替当地政 府对这些资源的处置和指挥权限，但是，上一级政府有权 在灾后对这些资源所涉及的资金使用情况进行审计。 美国农业应急管理是国家应急管理机制的组成部分之 一。主要以联邦应急计划为依托。联邦应急计划的范围适 用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处 理的政策和程序、运行的定义、联邦与卅 I 的协调机制以 及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的 一系列活动。联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需 要联邦援助的突发事件时实施。联邦应急计划可作为对需 要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也 可以在某一受影响州的州长向总统提出联邦援助请求时实 施。或因发生某一重大灾害或总统发布紧急宣告时实施。 该计划将农业与自然资源作为 15 个联邦资源救助领域之一， 农业和自然资源危机主要由于农来部负责协调，其他相关 机构协助工作，共同行使紧急事件支持职能 ESF (Emergence Support Function)。美国重要的农业危机反 应机构，主要是联邦应急管理局。该局成立于 1979 年 4 月， 主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后 恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为 基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失，确保 国家重要基础设施免遭破坏 XX 年 3 月，该局随同其他 22 个联邦机构一起并人 XX 年成立的国土安全部，成为国土安 全部 4 个主要分支机构之一，但仍是一个可直接向总统报 告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构，由美国总 统任命局长。 美国农业应急管理的基本特点是统一管理、属地为主、 分级响应、标准运行。“统一管理”是指自然灾害、技术 事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级 政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相 关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也 归口到政府的应急管理部门负责。“属地为主” 的基本原 则是指，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广。应急 专题综述响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦 与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥。分 级响应是指事件应对主要由当地政府组织，只有在灾害超 出地方能力并向上级政府求助后，联邦才会进行管理。 美国的农业应急反应体系还通过一些具体项目来实现 应急准备与反应活动。主要包括： (1)完善应急预案和应急能力评估(Preparedrless Planning and Readiness Assessment) 加强突发农业事件 的战略领导、指挥、评估和协作能力，提高和维持国家、 州和地方部门应对突发农业事件的能力，保证各方面的协 调运作。 (2)实验室反应网络(Laboratory ResponseNetwort，LRN)。旨在建立全国性的实验室网络， 向成员实验室提供相应的检验技术指导、标准化试剂、培 训和技术转让， (3)疫情信息交流(Kpidemic InformationExchangeEPIX) 是一个基于网页浏览的交 流系统，可向公众提供有关突发事件的最新信息，帮助流 行病学家、实验室人员和公共卫生界的成员进行快速的信 息交流。 (4)教育和培训(Education and Training)。开展突发 农业事件的相关 lT 作人员培训并通过多种渠道对公众进 行有关知识的宣传和教育。美国的农作物保险制度覆盖范 围广，保障水平高，是应对农业突发事件的重要途径之一。 其具体方式是， 由国家财政直接投资成立保险公司逐步 过渡到国家委托商业保险公司开展业务对其给予一定的 财税补贴 这一做法有效地解决了农作物保险风险大、赔付 多，一般商业保险公司无力单独承担的问题促进了农业 保险向纵深发展 据统计，美国日前农作物可保品种已达 100 余个。在全美 200 万农户中有近 150 万户投保了农业 险，参与率高达 75。1997 年美国农作物保险的承保面积 为 7 375 万 hm ，XX 年已经超过 8 946 万 hm ，8 年增加了 21 。在 1995-XX 年的 10 年中，美国农险赔付率平均为 95，基本做到了盈亏平衡。 在美国农业部的协助下，FAO 于 XX 年 7 月底在罗马总 部启动一个动物疾病危机管理中心以加强国际社会防控 危险动物疾病的能力。这个危机管理中心在世界卫生组织 和世界动物卫生组织的合作之下，将对动物疾病的动态进 行分析、向各国政府提供相关信息和建议、帮助各国加强 防控动物疾病的能力，并为防控危险的动物疾病部署国际 资源。美国农业部派 4 名专家到罗马，帮助这个管理中心 投入运作。此外，美国政府还为该中心提供了 180 万美元 的启动资金。管理中心开始运行之后，首要的任务是处理 H N。病毒导致的禽流感。 美国还采用信息可追踪系统来有效应对农业突发事件。 堪萨斯州是美国牛肉业的重要基地来自于美国东西海岸 的动物要经过 24h 的航运穿越堪萨斯。为了防止疯牛病、 结核病等来自于牛的疾病在运输的过程中流行，堪萨斯州 的动物防疫局启动了一个试验项目，即运用无线的网络移 动技术、射频定位和 GPS、GIS 等手段对于牛群进行近乎实 时的追踪。这个项目是由美国农业部提供的资金支持， 旨 在对于每头动物从它一出生起在 48h 之内就有对其追踪 的地理空间资料堪萨斯州现在所采用的追踪系统的独特之 处在于它可以用于运输 T 具上 堪萨斯所采用的系统是世界 上首次可以在卡车上使用的系统。该项目运用空间和时间 定位手段对牲畜进行全方位的追踪。包括母畜、幼畜的销 售地、饲养地等情况以及这 牲畜之间的接触或共同的食物 来源情况。 美国的危机处理体系和快速反应机制在人员救助、社 会稳定、防范新一轮袭击以及恢复正常社会和经济生活等 方面起到了重要作用。 二、欧盟的农业应急管理体系 欧盟的农业突发事件主要有 3 个机构负责协调管理： 欧盟食品安全管理局欧盟疾病预防和控制中心以及欧盟 委员会民防机构. XX 年 1 月欧盟理事会与欧洲议会通过有关决议，为 制定欧洲统一的食品法及完善欧盟的危机管理机制确立了 具体的规则(regulation 178XXEC)， 决议同意成立欧 盟食品安全管理局。在发生食品危机时，欧盟理事会将成 立一个危机处置小组，欧盟食品安全管理局负责为该小组 提供必要的科学和技术建议，危机处置小组将收集和鉴定 所有相关信息，确定有效和迅速防止、减缓、或者消除风 险的意见，并且确定向公众通报情况的措施。欧盟食品安 全管理局还是欧盟委员会所管理的快速报警体系的成员之 一。它负责提供科学意见 欧盟委员会经审查后决定是否采 取紧急措施。紧急措施可以暂停销售或使用该食品或饲料， 只有采用了特别条件或临时措施后才能解禁，执行期没有 时间限制。欧盟每一个成员国需提出本国详细的食品安全 控制计划， 实施自查，同时制定紧急预案。欧盟委员会的 作用是与各成员国的食品和兽医部门进行协调检查审计 其计划的执行。在公共健康遭遇威胁的情况下，欧盟委员 会有紧急处置权，可主动采取行动，或与成员国的权力机 构协作，以确保及时迅速地采取行动。食品和饲料的快速 警戒系统为有效地实施危机自动防范机制提供了保障，当 欧盟的任何一个部分出现问题时，信息可通过快速警戒系 统在几分钟内通报到欧盟的各成员国。成员国得到信息后， 就会迅速销毁或强制召回问题产品。 1999 年欧盟执委会根据欧盟理事会和欧洲议会的第 21 1998EC 决议，利用现有的研究合作基础，在执委会 下成立了传染疾病网络(Communicable Diseases Network)然而若要能够有效地控制传染病，这个网络 的功能却稍嫌薄弱。有鉴于此欧盟理事会和欧洲议会在 XX 年春立法通过成立欧盟疾病控制中心(European Centre for DiseasePrevention and Control，ECDC)。 这个新成立的 ECDC 总部设立在瑞典的首都斯德哥尔摩市， 此中心将系统地提供传染病控制方法和主动对抗其他威胁 欧洲公民健康的重要疾病。此外疾病传播与经济和自由 贸易均有密不可分的关系。XX 年 2 月，欧洲经济区域 (EuropeanEconomic Area，EEA)和欧洲自由贸易协会 (European Free Trade AssociationEFTA)联合委员会 议都已通过决议加入 ECDE 疾病防治活动。ECDC 的主要任务 包括：普及一般流行病调查和建立合作网络、早期警报与 反应系统、提供科学性的意见和技术性支持与交流。 XX 年欧盟委员会提出了民防一预防警戒状态以应 对可能的紧急事件的报告。文件指出为应付可能发生 的突发事件。要动员整个欧盟所有成员国的资源和力量。 将各类有关政府服务部门、网络和系统、专业人员统一在 欧盟机构的协调和指挥之下。全欧盟各个成员国组成最优 组合，利用其独特的结构、多国工作人员以及全方位的网 络联系，充分利用其资源和政治意愿，协调运作，共享合 作的成果。欧盟确立的民防运作机制主要从 5 个方面展 开工作： (1)在欧盟委员会内成立了一个监测和信息中心，全天 候 24h 常备，及时跟踪事件发展情况并提供信息。随着形 势的变化，欧盟委员会又与各欧盟成员国民防官员，一致 达成了以应对核武器、生物和化学武器攻击为主要目标的 行动计划，该行动计划的核心内容就是将监测和信息中心 的功能进一步放大：一是建立监测和通信中心，使欧盟委 员会能够与各成员国的控制中心保持永久的联系并使各 成员国之间可以分享信息。二是搜集各成员国有关核、生 物和化学方面专家的信息。三是搜集有关血清、疫苗方面 的信息。通信中心将上述信息系统整理形成各方面的专 家库和共用信息，一旦需要可随时启动救助工作。 (2)在欧盟所有成员国中进行初查，从民防系统及其他 紧急服务系统中确定紧急救援队人员组成。 (3)对急救队员开展培训，以增强其应对突发事件的能 力，改善各急救队间的合作关系并使之相互交流经验。 (4)组建评估和协调人员队伍以便能够在第一时间内派 往所需地点，同时建立各欧盟成员国与欧盟委员会相关部 门之间的共用在非常情况下启用的紧急事件通讯系统。欧 盟民防的链环式工作机制与立体式网络信息通道，为他们 应对任何突发事件和威胁奠定了坚实的基础和条件。欧盟 民防机制的优势在于，一旦灾难来临，受灾国不必再花费 宝贵的时间来寻求帮助来源，只需通过网络便可获得“一 站式” 服务寻求专业人员和其他资源，面对印度洋大海啸， 欧盟民防机制快速反应和应对就是印证。事件 日本建立起了以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房 负责总体协调、联络，并通过安全保障会议、阁僚会议或 内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警 察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据 具体情况予以配合的高度严密、科学高效的组织体系。在 日本的危机管理体制中，内阁官房发挥着十分重要的作用。 内阁官房是首相的辅佐机构，在危机管理体制中的主要职 能是尽早获取情报并将之向有关部门传达；召集各省厅建 立相应的应对机制；对各省厅制定的政策进行综合调整； 实施可行的宣传措施以消除国民的恐惧和不安。日本在内 阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监。专门负责 处理内阁官房中有关危机管理(除国防外)的事务并在总 监下设负责安全保障、危机管理的副内阁官房长官助理。 直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。 日本 1961 年出台了防灾应急体系根本大法的灾害基 本对策法。该法自实施以来，经过多次大的调整以 后在提高政府应急管理能力方面发挥着重要的作用。其 主要内容包括：各个行政部门的救灾责任、救灾体制、救 灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复重建、财政 金融措施、灾害应急状态等。按照该法规定。Et 本从中央 到地方都必须制定相应层次的防灾计划。各级政府制定的 防灾计划是应对各种突发灾害事件的重要法宝一旦灾害 “如约而至”，即可有备无患地加以应对。此外，为了配 合防灾救灾法律的组织实施Et 本要求各级政府针对本身 的业务权责制订防灾计划、防灾基本计划、防灾业务计划 和地域防灾计划。计划的内容，虽因机构层级的不同，详 细程度有差别，但均包括灾害预防、灾害应急以及灾后重 建等不同阶段所应实施的防灾救灾工作及内容。 日本负责食品安全的监管部门主要有厚生劳动省和农 林水产省及 Et 本食品安全委员会。Et 本法律明确规定食品 安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。农林水产省 成立了消费安全局，下设消费安全政策、农产安全管理、 卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等 6 个课， 以及 1 名消费者信息官该局的责任是： 国内生鲜农产品及其粗 加工产品在生产环节的质量安全管理；农药、兽药、化肥、 饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管：进口 动植物检疫：国产和进口粮食的质量安全性检查；国内农 产品品质、认证和标识的监管；农产品加工环节中推广 “危害分析与关键控制点” (HACCP)方法：流通环节中批 发市场、屠宰场的设施建设：农产品质量安全信息的搜集、 沟通等。厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局下辖 的食品保健部改组为食品安全部该部的主要责任是：食 品在加工和流通环节的质量安全监管：制定食品中农药、 兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全标准：对进口 农产品和食品的安全检查：核准食品加工企业的经营许可： 食物中毒事件的调查处理以及发布食品安全信息等。Et 本 食品安全委员会是在 XX 年 7 月设立是主要承担食品安全 风险评估和协调职能的直属内阁的机构主要职能是实施 食品安全风险评估、对风险管理部门(厚生劳动省、农林水 产省等)进行政策指