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国家审计是经济社会运行的“免疫系统” 摘要：审计免疫系统论是在新的经济社会形势下，在 和谐社会构建和科学发展重大时期指导审计工作的理论， 是国家审计监督制度的经验总结。本文结合审计的成长和 发展经历，分析免疫系统论产生的时代背景、理论基础及 政策含义，对在新的历史时期审计如何把握方向，切实发 挥免疫功能的作用进行了探讨。 关键词：审计 免疫系统 监督 发展 一、审计免疫系统论产生的时代背景 社会主义中国审计制度创建于改革开放后。1982 年， 第四部宪法载入了国家审计监督制度。1983 年，全国最高 审计机关国家审计署成立，此后，地方各级审计机关陆续 建立。审计作为政府的重要职能，多年来在全面监督财政 财务收支的真实、合法和效益，推进中国特色社会主义经 济、政治、文化和社会建设，促进发展等方面发挥了重要 作用。 近年来，经济社会处于转型期，中央提出要构建社会 主义和谐社会，在各项工作中贯彻落实科学发展观。国民 经济保持了增长较快、结构优化、民生改善的良好态势。 伴随着经济形势的变化，财税体制进行了重大改革，中央 提出要建立公共财政体制，要加快以改善民生为重点的社 会建设。顺应公共财政和民生财政观的要求，财政支出向 公共支出、民生支出倾斜，XX 年，三农支出 3917 亿元，增 长 15.3%，教育支出 859 亿元，增长 41.7%，医疗卫生支出 313 亿元，增长 86.8%，社保和就业支出 2019 亿元，增长 13.9%。 随着经济、财税体制的变化，审计工作呈现出了新的 阶段性特征，各级审计机关也将公共支出、民生支出作为 审计重点。审计实践推动着审计理论的发展，在社会发展 的今天，审计该发挥怎样的作用，审计的本质究竟是什么？ 成为审计人面临的新课题。面对新形势，国家审计署审计 长刘家义在总结我国审计工作经验的基础上，提出审计的 本质就是国家经济社会运行的“免疫系统”的重要理论观 点，准确提出了审计的本质是“免疫”，指明了审计新的 发展方向。这是中国特色社会主义制度下国家审计的一次 重新定位。“免疫”论的提出意味着国家审计将在保证国 家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任, 发 挥更大的功能。 二、审计免疫系统论产生的理论基础 医学免疫学的研究进展为生命科学的持续发展不断注 入新的活力。如同人体一样，一个国家，也必须有一个免 疫系统来保护它健康、稳定、安全运行。在我国整个经济 监督体系中，国家审计从其行政职能、法律地位上，发挥 免疫功能的作用责无旁贷。国家审计历史性地肩负了“免 疫系统”这一角色，这是由现行的国家审计体制所决定的。 (一)、审计是国家政治制度的重要组成部分 我国设有中央、省、市、县、乡等五级政府，在县级 以上各级政府均设有审计部门，部分乡、镇、街道也设置 了审计部门，从审计机关在国家机构中的地位来看，我国 审计已经成为国家政治制度的重要组成部分。刘家义审计 长也将审计免疫系统明确地界定为“国家政治制度的一个 组成部分”，国家审计可通过发挥其独立的监督职能和作 用，将政府权利置于一个有效制约的机制下，防止腐败和 滥用职权，更好地服务于国家政权建设。 (二)、审计是弥补政府失灵的重要机制 犹如市场失灵一样，政府也存在失灵。美国经济学家、 诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯?M ?布坎南提出了政府失灵 理论。政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代化议制 民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品 时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效 率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说 的那样“有效”。 从我国的实践来看，在经济社会转型期间，出现了政 府失灵。近年来，国家审计署审计工作报告中揭露出政府 各职能部门未能管好用好资金，导致资金损失浪费等问题， 就是政府失灵的表现，如 XX 年度中央预算执行和其他财政 收支的审计工作报告中，审计发现部门本级存在的问题 93.79 亿元。其中管理不规范问题占 98，违法违规问 题占 2,涉及到挪用、虚列、转移、损失、浪费资金等诸 多问题。对此，审计署已下达审计决定，国务院已责成各 部门采取有效措施认真整改，并制定相关预算管理制度。 审计通过依法履行职责，发挥了免疫作用，有效地弥补了 政府失灵，这体现了国家审计的监督功能，同时，通过审 计建议和审计决定，督促政府失灵问题得以解决，这又体 现了国家审计的服务功能。 (三)、审计是国家法治化的重要产物 国家审计作为政府工作的重要内容，是宪法赋予的重 要职责。审计法治化包含三点要义，即独立审计、规范审 计和落实审计。独立审计是国家法治化的重要产物，按照 国家宪法规定，我国审计体制采取的是行政型的管理体制， 政府审计部门直接向政府首脑负责，具有一定的独立性。 审计作为独立的综合性经济监督手段，有别于其他经 济监督，具有行政执法和法律监督的双重职能。随着审计 工作越来越受重视，近年来在依法落实审计的决定和意见 方面，审计的整改成效显著。审计机关作为一个免疫系统 部门，发挥了越来越突出的作用，审计是国家法治化的重 要产物，是健全完善监督体制的重要产物。 (四)、审计是推进民主法制的重要工具 审计的产生和发展的根本动因是受托责任关系，现代 国家审计的动因是民主政治的需要。民主政治是指民众的 大部分人享有管理国家的权利的政治制度，然而，在实际 生活中，多数人享有管理国家的权利只是一种政治原则， 国家的具体行政权利总是由少部分人掌握。因此，多数人 对少数掌握具体行政权利的人进行监督显得非常必要。审 计监督就是以审计的权利来监督其他的权利的工具，因而 是推进民主法制的重要工具,这也是审计监督与其他经济监 督的区别之一。 可见，审计受托、依法、独立、专门地开展审计监督， 实际上发挥着预防、揭示、和抵御经济社会运行中的障碍、 矛盾、风险的免疫功能。因此，可以说：现行的国家审计 体制赋予了审计本身在经济社会运行中具有的“免疫” 功 能，也为审计免疫论的产生奠定了坚实的理论基础。 三、审计免疫系统论的政策含义 (一)、免疫系统论的概念及其功能 审计免疫系统是指国家审计机关受人民的委托，依法、 独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进国家经 济社会健康、安全运行。这一重要观点，科学地回答了 “为什么要审计”、“由谁来审计”、“怎样审计”、 “审计为了谁”等问题，揭示了中国审计的根本性质，就 是保护和防御。“免疫系统论”运用科学发展观，借鉴了 医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能：即保 护、清除、修复、预警四大功能。保护功能是指承担经济 社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力。清除功能是指 具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力。修复功 能是指经济社会根据外部的变化和内部的需要，及时改革 完善和恢复的能力。预警功能是指对经济社会存在的共性 问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。 (二)、审计“免疫系统”的作用和方式 审计作为经济社会运行的一个免疫系统，能够最早地 感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害， 更快地运用法定职能去抵御、查处这些病害，及时建议政 府或相应的权力机关运用各种资源去消灭病害，从而健全 制度，保护国家安全。 在经济运行中选择带有普遍性、苗头性的现象进行重 点审计，发挥审计在财经领域的监督作用，在经济社会领 域的建设性作用，在民生领域的保障作用。不断提高审计 质量，从体制、机制和管理上有针对性地提出审计意见和 建议，探索建立有效的审计预警和防范机制，为领导作出 科学决策提供可靠的依据。 审计机关通过和被审计单位建立联系制度，将审计监 督的“关口”前移，利用专业技术优势对被审计单位存在 的管理漏洞和潜在的风险主动进行修复和抵御，对可能发 生的违规违纪问题早发现、早预防，真正做到“未雨绸缪， 防患于未然”。 (三)、发挥审计成果作用是“免疫系统”机制的重要 保障 审计项目的实施，可以产生一系列的审计成果，综合 利用这些成果，可以综合发挥审计“免疫系统“的抵御、 削灭、修复功能。 一是通过审计报告、决定、责令被审计单位整改审计 问题，完善内部管理，提高经济效益，发挥审计免疫系统 对侵入被审计单位”病毒“的抵御、消灭和制度修复功能， 促进微观经济实体健康运行。 二是通过审计专报、移送，将重大违法违规问题及其 相关人员，移送司法等职能部门处理，增强对违法犯罪行 为的威慑作用，进一步延伸并强化审计免疫系统的消灭病 毒的功能，从而推进廉政建设，促进政权的巩固和政府机 关的高效廉洁运行。 三是通过审计信息，将涉及宏观经济管理、体制机制、 政策措施等问题及时向党委、政府反映，提出审计建议， 完善体制、机制存在的缺陷，促进改善宏观调控。 (四)、突出审计重点是“免疫系统”良好运行的必然 要求 免疫功能并不能抵御所有疾病，但要做到良好运行， 就需要最大作用发挥抵御和防范重大疾病的作用，保障身 体组织的基本健康安全。 当前，地方经济社会发展面临的新情况、新问题、新 矛盾较多，社会公众期望值也较高，需要审计的项目较多。 另一方面，审计力量和资源十分有限，解决这一矛盾，就 必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，把当前群众反映的 热点、难点和焦点问题纳入审计对象，特别是要紧紧围绕 实施就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫 生、百姓安居等涉及到人民群众切身利益的资金和项目开 展审计，在不同的审计领域中握大局、把方向、抓重点。 1、在财政审计方面，一是关注民生支出，加强对教育、 医疗卫生、社会保障等支出的审计，切实维护广大人民群 众利益；二是促进完善财政管理体制，及时对财政体制改 革过程中产生的新矛盾、新问题提出对策建议；三是加强 对政府隐形负债的审计，合理评估财政风险。 2、金融审计方面，一是揭示和查处金融违法犯罪行为, 为维护金融市场的稳定发挥保护性作用；二是根据金融发 展形势不断拓展审计对象和范围, 为防范系统性金融风险 发挥预警性作用；三是针对宏观金融问题开展专项审计调 查, 为促进我国金融业健康发展发挥建设性作用。 3、企业审计方面，一是关注国有资产流失问题，保障 国有资产保值、增值；二是重点检查企业内控制度和成本 管理情况，促进企业提高管理水平、节省资源；三是全面 评价企业效益，关注经济效益、社会效益和环境效益。 4、经济责任审计方面，一是探索实现任前、任中经济 责任审计；二是探索实现对农村集体经济组织负责人实行 经济责任审计；三是对不同单位的领导干部，对根据其单 位性质和实际情况，进行科学评价。 5、环境审计方面，一是侧重对环境的绩效评价，二是 侧重执行环境法规和环境标准，三是对环境成本、费用、 资产等要素的真实性、合法性进行审计。 6、涉外审计方面，一是通过对财政税收的审计延伸审 计跨国公司的税收，查处偷漏税，加大反避税力度；二是 对国际金融组织和外国政府的贷款使用情况进行审计；三 是对我国政府的外债项目进行审计，如国家外汇管理局的 外汇投资业务、我国在非洲各国的工程项目等。 7、社保审计方面，一是全面关注国家社保制度，为建 立中国特色的、全覆盖面的社保制度提出审计建议；二是 加强对社保基金内部控制制度的审计，查看内控制度是否 健全有效；三是对社保基金的征缴、管理和使用各环节进 行全面监督。 四、审计“免疫系统”良好运行需具备的条件 现代免疫学将“免疫”定义为：机体对“自己”和 “异己”识别和应答过程中所产生的生物学效应的总和， 是维持内环境稳定的一种生理功能，同时，机体识别非己 抗原，对其产生免疫应答并清除之。国家审计机关要发挥 切实保障经济社会良好、健康运行的免疫功能，也需要具 备内部和外部环境和条件。 (一)、审计“免疫系统”良好运行，须具备的内在环 境 1、“免疫系统”良好运行需要健康的细胞。 审计人员是审计免疫系统的细胞，也是发挥审计免疫 系统功能的重要力量。要下大力加强审计队伍建设，培养 一批领军人才和骨干人才，尤其是高级审计师、计算机能 手、造价工程师。努力提升审计人员的思想品质、政治素 养和执法能力。要着力建立一支作风优良、业务过硬、品 行端正的审计队伍，重点要抓好以下四点工作：一是抓 “龙头”，建设高素质的领导班子。要大力加强审计机关 领导班子建设，不断提高领导干部分析形势、把握大局的 能力，依法从审、规范行政的，科学管理、带好队伍的， 协调各方关系、应对复杂局面，拒腐防变、经受考验的能 力，切实增强领导班子的整体水平。二是抓本领，造就一 批业务过硬的审计人才队伍。加大审计业务培训力度，不 断提高审计人员的法律意识和审计技能，不断加强审计业 务基础建设，真正做到有能力服务于地方经济社会发展。 抓好审计人员业务知识的更新和提高，抓好学历教育与业 务职称考试为主的继续教育，抓好岗位练兵，从实践中锻 炼提高审计人员的能力，确保审计报告的高质量、高品位。 三是抓廉政，打造一支群众信赖的廉洁队伍。进一步加强 思想教育，以防为先，筑牢拒腐保廉的思想防线；建立和 执行审计回访、复核、复审、质量检查、举报制度和奖惩 制度，加大对审计人员的内部监管力度。四是要抓管理， 营造良好的审计环境。要完善好审计机关内部制度建设， 建立审计质量责任制和执法过错责任追究制度，加大对执 法行为的监管力度，努力构建责任管理体系，以定责、问 责促进履责，增强制度效应。进一步强化依法审计意识， 牢固树立依法审计观念，严格落实各项审计法规，做到审 计程序合法、审计行为规范、审计问题定性准确、审计结 果客观公正。逐渐推行绩效审计，注重从体制、机制、制 度以及政策层面发现和分析问题，提出审计意见和建议， 促进政策、法律制度的落实，促进加强宏观经济管理。 2、“免疫系统”良好运行，需要发挥审计系统的作用。 免疫系统要良好运行，需要发挥审计系统的作用。根 据政府的层级划分，我国审计也相应划分为国家审计机关 和地方审计机关，审计体系则由政府审计、内部审计和社 会审计组成。首先要明确中央、省、地方各级审计机关的 职责，加强审计机关间的业务指导和相互沟通，既各司其 职又相互配合，其次，建立健全各单位内部审计机构并充 分发挥内审的作用。最后，要有效发挥社会审计的力量， 社会审计作为常规性的审计力量，可以有效利用起来。通 过审计机关的上下联动，审计力量的内外结合，形成一个 庞大而有序的“免疫系统”。 3、“免疫系统”良好运行，需创新管理机制。 必须坚持“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”， 完善在审计实践中形成的一些行之有效的工作制度，不断 推进制度创新。一是要推行建设项目必审制度。强化项目 建设单位的责任意识和绩效意识，统一将地方实施的建设 项目纳入审计监督范围，实行必审制度，在对资金使用情 况进行审计的同时，加强对项目效益的评估。二是要推行 全过程跟踪审计制度。实现事后审计向全过程跟踪审计的 转变，对建设项目的监督“关口”前移，重点关注建设项 目的全过程，及时发现和解决项目建设管理中存在的问题， 将事后监督与事前监督、事中监督相结合。三是要推行审 计资源整合制度。进一步加强与纪检、监察、检察院等执 法执纪部门的联系，在监督项目建设的过程中实现优势互 补、提高效益。充分发挥社会中介专业技术强和政府审计 监督力度大的优势，实现资源、资料、信息、力量、成果 的有机整合，提高审计质量，降低审计成本。四是要推行 审计结果公开制度。提高审计工作质量和透明度，扩大审 计成果公开范围，增强审计监督效果。有计划地对政府建 设项目审计结果依法进行审计公告，建立社会监督、舆论 监督机制，充分发挥审计监督作用。 4、“免疫系统”的良好运行，需要建立“免疫功能” 不断更新的长效机制