发挥审计“免疫系统”功能要从基层做起从体制入手.docx

发挥审计“免疫系统”功能要从基层做起 从体制入手 免疫系统是指机体保护自身的防御性结构，免疫系统 是生物在长期进化中与各种致病因子的不断斗争中逐渐形 成的功能整体。审计免疫系统是指国家审计机关受人民的 委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题， 促进国家经济社会健康、安全运行。 发挥审计“免疫系统”功能是一项长期而复杂的系统 工程，将审计从国家财产的“看门狗”深化到国家的“免 疫系统”是一次认识上的飞跃，是审计工作发展的里程碑。 而发挥审计“免疫系统”功能则必须要从基层做起，从体 制入手。 我国现有 2862 个县及县级市、市辖区，有 333 个市。 基层审计辐射面广，与群众的切身利益密切相关，最为广 大民众所关注，基层审计机关免疫系统的建立，直接决定 着审计免疫系统能否顺利建立及有效发挥应有作用。只有 这 3205 个市、县成功建立了审计免疫系统，才谈得上国家 审计免疫系统的建立，才能有效发挥审计免疫系统的功能。 而要在基层发挥审计“免疫系统”功能，首先必须正视基 层审计机关存在的问题并切实加以解决。 一、基层审计机关及审计人员存在的问题 部分审计人员自身素质较差，不能适应现代审计工作 要求。随着审计法、审计法实施条例、领导干部 任期经济责任审计办法等一系列法律、法规的实行，对审 计人员提出了更高的要求。而基层审计机关大都存在人手 少、工作量大，审计人员的年龄结构和知识结构均不合理 的现象，特别是审计现场实施系统和审计办公系统的实施 运用，更让大部分审计人员无所适从。尽管审计署、审计 厅不断地组织培训和学习，但这些系统和各项法律、法规 的熟练运用和熟悉不是几次培训或短期学习就能达到目的， 需要的是大量的实践和学习时间作保证，由于工学矛盾突 出，不少审计人员仍采用老的审计方法。同时，现有审计 人员的年龄和知识结构也不能适应当前审计工作的需要。 由于种种原因基层审计人员年龄偏大，有的县 10 几年都没 有进过人，业务上除了几个 50 多岁快要退休的老同志外， 就是 30 来岁的年轻人，审计工作是具体的业务部门，要求 高、适应时间长，作为新手，没有三、五年是不可能成熟 起来的。而现在的审计工作要求既要有过硬的业务，还要 能熟练操作电脑，老同志业务精却不懂电脑，年轻人电脑 知识过关却业务不熟，如果短期内这种状况没有得到改善， 将严重影响基层审计工作的开展。 二、现有管理体制对审计工作的影响 审计系统除各特派办和派出机构由审计署直管外，其 余厅局均由地方政府管理。作为地方政府的监督部门这是 符合宪法规定的，但随着经济、社会的不断发展，对审计 工作也提出了更高的要求，现有的管理体制已经在一定程 度上影响了基层审计机关及审计人员认真履行职责，主要 表现在以下几方面： 、现有的人事管理方式束缚了审计工作开展 审计法第十五条规定“审计机关负责人依照法定 程序任免，审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合 任职条件的情况的，不得随意撤换，地方各级审计机关正 职负责人和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计 机关的意见”尽管这是法律规定，但在实际操作中，很多 地方政府都将之束之高阁，这一条规定形同虚设，有的区 县审计局长换了上级审计机关都不知道，更谈不上征求意 见。同时，基层审计机关负责人的任命和审计人员的调动 权都在地方。而基层审计人员绝大部分都是本地人，审计 人员不仅工作压力大，涉及到具体人和事的时候精神压力 更大，如坚持原则则很可能位子不保，如一味让地方满意 则审计风险同样无法规避。审计人员均不同程度地存在神 经衰弱，失眠、早衰等症状，严重的不到 50 岁就申请退休。 更恶劣的是有的审计人员还受到各种各样的威胁和报复， 如某县审计局在进行任期经济责任审计的时候，查出重大 违法、违纪线索移交司法机关后，犯罪嫌疑人让他儿子给 他报仇的第一个对象就是我们的审计组组长，这样的现象 对开展审计工作来说极不利的。 、基层审计人员政治前途渺茫 由于审计工作的特殊性和审计对象的特定性。使审计 机关和审计人员经常处在领导不满意，审计对象不理解， 社会不明白的尴尬境地。而现有的干部管理体制根本不利 于审计干部的成长，审计干部获得提拔或提名的机会极少。 所以基层审计人员政治上没有奔头，能平安过渡，不被问 责，不被报复就相当满意了。 、审计工作领导不了解审计业务，存在外行管内行现 象 由于基层审计机关的人权是地方说了算，因此审计机 关领导班子的调整具有很强的随意性，而审计部门又是业 务部门，外行管内行的现象大量存在。如果是好学谦虚的 领导问题还不大，他会征求和尊重业务人员的意见，并主 动学习。相反哪些作风霸道，听不得不同声音的领导，则 只会绕乱审计工作，乱执法、滥用权，造就大量的审计风 险。 、基层审计机关工作经费不足 审计法规定审计经费由地方财政保证，但基层审 计机关均不同程度地存在经费不足的问题。一方面是地方 财力弱，有的县机关办公经费每人一年只有 XX 元，就这点 钱如何开展工作？另一方面，地方政府对审计工作不够重 视，认为审计无足轻重，可有可无，财政支出重点为保障 重要部门和重点工程，审计工作经费被勿略常事。在审计 “八不准”和行政执法“十禁止”规定出台之后，审计机 关经费来源更加单一，审计经费的严重不足和审计工作需 要之间的矛盾更加突出。 对审计工作来说人员和经费是审计工作的两只手，人 员和经费的问题决定着这两只手是否伸得直、打得开、打 得准；决定着基层审计机关和审计人员是否敢查问题、查 得出问题并大胆依法处理。 如果把审计机关和审计人员比喻成医院和医生的话， 那么所有被审计的对象就是我们病人。我们的审计过程就 是由体检找出病因对症下药病人治疗恢复健 康组成。而现在我们基层审计的作用更多地停留在体检上， 对找出病因，采取有效手段让病人接受治疗这方面则相对 不足。这既与审计系统的管理体制有关，也离不开审计人 员水平的高低。不解决这些问题，审计免疫系统的作用必 将大打折扣，为此建议： 一、加大对基层审计工作的重视和落实力度 上级审计机关应重视基层审计机关和审计人员的生存 现状，并进行必要的调研，制定相应措施，以解决基层审 计机关存在的问题。 由于审计工作的特殊性，审计机关要 纯粹靠自己解决工作中存在的问题或借助于外部力量难度 极大。李金华审计长曾说过“对不起广大基层审计人员”， 作为基层审计人员，不仅需要上级了解审计人员的现状， 更需要上级审计机关能为基层审计工作创造较为宽松的工 作环境，让基层审计机关和审计人员放开手脚，大胆工作。 二、积极推动审计系统垂直管理 垂直是包括审计系统在内的社会各界呼吁较强的事项 之一，在历次两会上都有代表和委员提出相应议案，但由 于涉及修宪及其它相关事项，一直未能实现。而实行垂直 管理又是解决以上问题的关键所在，这也是为什么审计署 的派出审计局和驻地方特派员办事处敢办案、能办案、办 得成大案的主要原因，只要有了经费保证和解决了人事上 的后顾之忧，放开经费和人员这两只手，基层审计工作必 将产生质的飞跃，审计免疫系统的作用才能得到更充分的 发挥。 三、加强审计系统自身建设和管理。 近几年审计系统内部不断出现的违规、违纪行为，暴 露出了审计系统内部管理的缺失和自身建设的不足，而要 建立审计免疫系统，首先要正视自身存在的问题并加以解 决。作为监督机构审计机关必须加强自身业务建设、政治 思想建设和人员建设，完善系统内的监督管理机制。 、加强业务建设。作为业务部门，审计人员的素质决 定着审计报告的质量。随着审计理念的更新、审计方法的 改进和相关法律、法规的不断出台，对审计人员提出了更 高的要求，学习、实践、总结、交流贯穿在整个审计工作 中。审计机关要不断完善工作机构、补充工作人员、提供 学习机会、保障学习时间和经费，审计人员要解决好工学 矛盾，变要我学为我要学，更新审计理念，创新审计方法。 、加强思想政治建设。基层审计工作现状，要求审计 人员必须讲政治、讲奉献。面对审计工作繁重、工作压力 大和工作待遇及工作环境差、各种诱惑多的现状。审计人 员必须服从工作需要，经得起诱惑、受得住考验，不和别 的部门攀比、不泄露工作秘密、切实履行好国家经济卫士 的神圣职责。 、加强制度建设。这几年审计系统的内部管理不断加 强，各种各样的审计工作制度、审计问责制、审计内部监 督机制等制度的建立进一步约束和规范了审计机关和审计 人员的行为，减少和避免了审计违法、违规行为的发生， 产生了很好的效果和影响。在此基础上审计系统还应加大 审计学习制度、审计评价制度、审计人员保障制度等制度 的建设，形成审计系统内部科学规范的管理体制，多开展 一些交流、学习和系统运动会等有益的活动，形成审计系 统特有的审计文化。 四、转变审计理念，更新审计观念 审计是手段，目的是规范财经纪律、从源头上预防和 减少违规、违纪和犯罪行为的发生。对违规、违纪的人员 和单位进行处罚只是一个过程，而不是最终目的，经审计 处罚的金额和处理的人员并不是审计工作成绩的最终体现。 所以，审计机关和审计人员一定要正确认识审计目的和手 段之间的关系，树立科学的审计观，才能得到被审对象的 理解和支持，只有这样才能使审计工作得到更好发展。 五、加强上级审计机关同地方政府的联系和沟通，取 得地方政府的理解和支持 不论审计垂直与否，当好经济卫士，服务地方经济都 是审计机关的重要职责，而要做好这些工作，离开地方政 府的支持是不可能的。上级审计机关在履行对下级审计机 关进行监督和业务领导职责的同时，也要加强和地方政府 的沟通，及时掌握下级审计机关的情况，就下级审计机关 的发展和人员任命等问题提出自己的意见和建议，变被动 为主动。要积极主张审计法和审计法实施条例等 法规赋予审计机关的权力，如果说现有的权力都不去主张， 那维护基层审计机关及审计人员权益又从何谈起？下级审 计机关也要处理好上极审计机关和地方政府的关系、处理 好业务要求和地方要求之间的矛盾，在坚持原则的同时也 要考虑地方实际，做到原则性和灵活性的有机统一。 六、加强审计执行力 审计执行力是建立审计免疫系统的关键，审计建议和 意见就是审计机关对审计对象开出的药方，但根除问题的 关键是病人必须按药方进行治疗。如果审计对象对审计建 议不予理采，应付了事，那么审计机关查出的问题仍然存 在，并会多次出现，审计目的并没有实现。这也是审计工 作目前最缺失的地方，是建立国家审计免疫系统的关键和 难点所在。所以，必须要加强审计执行力，并制定相关规 定，以制裁和约束审计对象执行审计建议和意见，增强审 计机关作为国家经济卫士的权力。 七、加强部门联动和协作，建立基层单位免疫系统。 建立国家审计免疫系统不仅是审计部门的事，也是全 社会的共同责任。在所有的免疫系统中，只有机体自身的 免疫才是最强大的，所以要建立审计免疫系统一定要重视 同部门的联系和协作。审计部门要积极争取上级和地方政 府的支持