国有商业银行内部控制的现状及完善对策.docx

国有商业银行内部控制的现状及完善对策 -声明：()原创文章!对于其他网站的抄袭行为我们将 联合作者追究其法律责任！-内容提要：随着市场经济体 制和法制建设的日益完善，人们越来越感到强化管理的重 要，尤其是内部控制已引起了金融界的极大关注。近年来 国际银行业的实践证明，正视日益增长的风险，改善和加 强银行内部控制，已经成为银行生存发展的首要的、基础 的条件。我国是世界贸易组织成员，金融业是首批开放的 行业，面临着巨大的竞争。为维护银行经营的安全，防范 可能发生的各类金融风险，一套完善的内控制度体系对于 金融机构的生存发展有着非同寻常的意义。本文试图运用 系统论的思想和方法，来分析和研究商业银行内部控制中 的问题，并提出相应的对策。 关键词：商业银行；内部控制；现状；制约因素；对 策 国有商业银行作为我国金融业的主体构成部分，其防 范风险的能力直接关系到我国银行体系运行的安全。强化 国有商业银行风险抗御能力，除加强其外部监督管理外， 国有商业银行自身建立有效的内部控制机制则显得更为重 要。 一、我国商业银行内部控制的现状 我国国有独资商业银行改革的目标是，按现代企业制 度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力、 信誉良好的现代商业银行。用这个要求来衡量，当前的国 有独资商业银行还存在一些不足之处。就内控而言，主要 有以下几个方面的欠缺： 外部竞争激烈导致经营风险增大 随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面 临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层 商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一 些内控制度落实不到位。具体表现在：一方面，以扩大资 产规模为战略重点的商业银行为获取较高的资产收益和资 产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金 营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，商 业银行为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务 在银行资产负债表外迅速滋生，使得银行在不知不觉中承 担了各种潜在风险。 技术性风险错误或事故尚难以根绝 技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时， 因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出 现在内部控制环节上的错误或事故。诸如储蓄单折跳号使 用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改口令，部 分手工登记簿记录不全等，一般就属于技术性风险错误。 按理说，在防范技术性风险错误上，各家银行都采取了很 多措施，但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误。 这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝，是 当前银行内部控制中的新问题。 内部控制制度建设难以适应业务发展的需要 当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要 表现在五个方面，一是制度空缺风险。商业银行正常经营 所必须具备的若干基本规章制度，在某些地方还存在盲点。 没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二是制 度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理 有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计 和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制 以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务 发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、 储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。 三是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如 对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上 明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。 再如大额现金支付的审批制度规定，5 万元以上的现金支付 需办事处分管领导审批，基层网点遇到此类问题处理起来 费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。四是部 分制度针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服 药的现象时有发生。如由于某个行在异地通兑业务上出了 问题，上级行就定了个预约取款查证制度，规定要求每个 行遵照执行，而实际上只要按原有的规定认真执行就不会 出风险。由于该规定针对性较差，没有考虑每个行的具体 情况，在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等 待的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层网 点机构往往又回到以前的做法上去了。五是制度贯彻不力。 许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问 题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以 变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度 视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、 最根本的原因。 人力资源配置方式不能适应内部控制的要求 银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制 点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要 求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部 分银行的分理处只配置 5 名左右工作人员，而新的业务品 种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、 业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时， 也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银 行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定 做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在 主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源 配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了 业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加 的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作， 一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不 可避免了。 业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移 随着银行电子化进程的日新月异，银行的服务从柜面 延伸到了客户的单位或家庭，使客户足不出户便能享受到 在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务 流程变为由客户自己控制，致使部分内部控制环节向客户 端发生了转移。举个例子：有一位客户分别在储蓄所和网 上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务，在储蓄 所，客户首先要向储蓄员讲明业务意愿，然后填写有关业 务凭条，最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单， 业务完成；在网上银行服务系统中，客户首先要利用有关 电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统， 然后选择相关的转帐业务品种，最后按屏幕提示依次输入 有关转帐信息并确认，业务完成。前者，银行柜员进入系 统，综合柜员对有关业务进行授权，柜员输机及复核，交 易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控 制约束；后者，原先受到银行内部控制制度控制的上述环 节交给了客户，需由客户自己约束和控制，否则客户极易 受到风险的威胁。当然，客户对上述环节的约束控制和银 行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上 不会相同，但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题 形成的风险后果是一样的，比如：网上银行服务系统没有 地点，时间等的限制，客户如果对进入网上银行服务系统 第一关的密码和口令控制不严，造成的风险将是无法估量。 目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面 说明起风险在不断放大。 二、内部控制的制约因素分析 从商业银行内部来说，由于以下几个方面的因素影响， 导致内部控制制度落实不到位： 1、内控观念存在偏差。在实际工作中，一些人总是认 为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章 建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过 程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映 在商业银行经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后 补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风 险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制 度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度 保障，风险隐患较大。 2、内控机制尚不健全。突出表现在：一是内部控制制 度牵制乏力。一些银行内部控制制度在部门与部门之间不 仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不 能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是 图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背 离。二是制度建设滞后。金融电子化的发展，使银行业务 和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后 和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完 善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。另一 方面，国内多数商业银行在内部控制建设上更多着眼于完 善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执 行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。三是缺乏一个 赏罚有度的激励约束机制。目前有的银行不仅对违规违纪 人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如对信 贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定， 致使有关人员的责、权、利脱节，贷款风险无法得到控制。 3、内控运行机制失范。商业银行业务主管部门既是业 务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，这种 对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠，何况 在实际操作中往往只注重抓业务拓展，而忽视抓业务监督。 同时，银行内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不 明确，政出多门，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协 调和制约机制。 4、权力制约失衡。表现在业务人员、管理人员的业务 行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制 约，导致少数业务人员自批自贷、挪用库款、违规经营。 一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的 提高，但由于权力没有受到约束，缺乏规范有效的监督机 制，权责失衡，导致个别负责人越权行事、滥用职权、欺 上瞒下、行贿受贿等不良现象发生，严重影响商业银行的 稳健发展。 5、稽核监督职能弱化。目前，各商业银行都实行了系 统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作 为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职 能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损 失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领 导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督 检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用， 加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了 稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作 用。 从国家的宏观层面上来分析，影响商业银行内部控制 的主要因素有以下四个方面： 1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司 治理结构。国有商业银行作为国家独资的银行，其所有者 是国家，国家作为监督人既不拥有剩余索取权，也不承担 资本损失的风险，这必然导致监督人监督目标的扭曲。同 时，我国还未形成企业家阶层，国有商业银行的经理人通 常是行政指派，而不是通过经理人市场竞争产生，经理人 市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大 弱化。 2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范。国 有独资实质上是对国有资产的“委托代理”。而委托 代理关系的建立，是以两权分离为前提的，即所有权与经 营权的分离。在国有产权的委托代理机制下，政府与银 行的关系存在着三个难以解决的难题：其一是政府很难协 调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对 银行的监管到何种程度，才能即使监督作用充分发挥，又 不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的 所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托 代理关系。 3、不合理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提 高受到严重制约。我国国有商业银行实施一级法人、多级 经营，分支机构层次众多。商业银行庞大、重叠的机构设 置，内设机构的多头管理，使商业银行职能和效率的提高 受到严重影响，管理的广度和深度受到严重制约。 4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。 国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。 尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力， 但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识 和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况 下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失 去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、 高风险运行的可能性仍然存在。 三、完善国有商业银行内部控制的对策 针对我国商业银行内控机制存在的上述问题，结合 巴塞尔协议和银行业有效监管的核心原则规定的 内控机制的基本内容，建议我国商业银行内控机制的改进 和完善，应从以下几方面入手： 1. 商业银行要牢固树立稳健经营意识 我国金融业由于累积了新旧体制交替过程中的矛盾， 隐藏了国民经济运行中的深层次问题，特别是很多企业借 改制、转轨之机，逃避银行债务，将企业经营风险转嫁到 银行，使我国金融业的风险越聚越高。在这种形势下，为 保证金融业稳定、安全、高效地运行，一是要从战略高度 充分认识到完善的内控机制是金融机构安全、有序运作的 前提和基础，是防范金融风险的关键。转变观念，摒弃思 想上存在的内控太严、发展受制的偏颇认识。二是要全面 理解内控机制的含义、特点，纠正那种“内控机制就是规 章制度”的片面认识，建立起既规范可行又顺应金融发展 规律的现代商业银行内控机制。三是要正确处理好改革、 发展与管理三者之间的关系，实行集约化经营，优化资产 负债结构，积极发展中间业务，向管理要效益，在稳定中 求发展。 进一步加强商业银行内控制度建设 商业银行内部控制制度的建立，是有效防止商业银行 发生金融风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。 为此，商业银行一是要根据中国人民银行发布的加强金 融机构内部控制的指导原则，对现有的各种规章制度进 行认真研究整理，并借鉴国外商业银行内控制度建设的成 功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本 上解决制度过多而流于形式的问题。二是要坚持“内控制 度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确 各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制 度，并在实践中不断修改完善。当前，要着重加强计算机 系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、 调试、运行、维修等全部过程实施严格管理。另外，商业 银行在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调 “严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、 严密性、制约性和有效性。三是要狠抓内控制度的贯彻落 实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度 的监督机制。为此，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明， 不为私情，大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可 耻的良好氛围。 完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制 信贷风险是当前国有商业银行最大的风险，建立和完 善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为迫切和重 要。为此，国有商业银行必须再做好以下工作：一是要健 全信贷决策体系。纵向上由总行、一级分行、二级分行三 个级次组成，横向上由本级行信贷决策委员会、贷款审查 部门，贷款经营部门和贷款稽核部门组成；二是精心构筑 制度、舆论、法律“三道防线”。推行纵横制约的审贷分 离制度，积极推行三查分离制度，随时监测和反映企业的 生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况，对 贷款质量做出预警，依据预警，果断采取措施。并通过社 会监督，促使信贷人员照章办事，循规放款。对新发放的 各项贷款，必须保证借款合同、借款借据、担保意向、财 产抵押和有关凭证符合法律程序和规定，具有法律效力。 三是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，重点 抓存贷款比例管理、单个企业和项目比例控制、固定资产 贷款比例核定、三项不良贷款占比等方面的管理。四是工 作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发 生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。 完善权力使用制约机制 近几年，专项稽核时发现的许多重大问题不少都与行 长越权行事有关。针对权力制衡中存在的问题，要做好以 下几项工作：首先，要完善内部等级管理、分别授权的制 度，对同一级分支机构按照同一标准考核后，分成若干等 级，分别授予不同的经营管理权限，使每个商业银行的经 营权与经营水平相匹配。其次，完善集体议事制度。要坚 持分工负责制、民主制基础上的行长负责制，凡重大决策 必须提交行务会或职代会集体讨论通过，防止个人随意性 和非理性行为对全行重大决策的影响。这样，既能使领导 个人权力受到一定制约，也有利于增强决策的民主性和科 学性。第三，完善行长年审制度和离任审计制度。每年年 终由上级行的稽核监察部门对下级行行长本年度的经营管 理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价。任职期满 后，由上级行组织联合审计小组，对任期内目标完成情况、 合规合法经营情况、权力行使情况等进行全面稽核。第四， 提高业务主管部门对规章制度垂直管理的权威性。明确规 定其管理的基本原则，各级领导不得随意变通，不能越权 行使。规定各级业务主管部门对属于本职管辖范围的重大 原则问题必须坚持原则，如遇疑难问题应及时向上级业务 主管部门请示报告，否则要对不良后果负连带责任。最后， 要进一步完善诸如各级领导任职年限、干部交流、重要部 门领导定期轮换等内部管理制度，使之逐步实现制度化、 规范化。 强化商业银行的稽核监督作用 稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重 要环节。因此，商业银行要确立稽核工作的权威性地位， 尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核 监督体系。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行由总行 统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制， 采取按大区的派驻制和下查一级的办法。各级行的稽审部 门人员由总行稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中 在总行，割断现行的人员同所在行的利益关系。另外，要 推行外部审计部门再稽审制度，由总行选择技术力量强、 信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这 种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审 提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中 的控制作用。 完善人事控制机制 革新银行人力资源管理理论，要从加强银行内部控制、 促进业务发展来设计银行基层网点人力资源配置方案。在 选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人， 不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想 觉悟上，要在完善制度的同时