我国行政主体理论的缺陷和重构

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国行政主体理论的缺陷和重构 【摘 要】自从行政主体理论在上 世纪 80 年代末提出以来，经过不断发 展和完善，形成了现在比较完整的理论 体系，对促进和推动行政法治的发展起 到了重要作用。但是，随着我国社会结 构的变迁，社会主体多元化，行政主体 理论中主体范围过窄、不利于相对人诉 讼等弊端不断显现，已经落后于甚至阻 碍了司法实践的发展。针对行政理论日 益凸显的弊端，提出一些重构的建议。 中国论文网 /5/view-4165031.htm 【关键词】行政主体理论；行政 主体理论缺陷；行政主体理论重构 一、行政主体的发展 新中国成立后的 30 多年间，前 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 苏联的行政法学提领着我国的行政组织 研究，其中对前苏联国家管理组织的白 描式论述，强烈影响了我国的同类研究。 此后十几年间，此类观点成了主流的 “国家行政机关 ”说。例如， 1983 年出版 的行政法概要只简单提及国家行政 机关的概念，并把其界定为宪法和法律 规定的中央行政机关和地方各级行政机 关。这种学说就行政机关论行政机关， 无法解释以下三个问题：一是在行政法 上具有管理者地位的并不限于行政机关； 二是笼统地提及行政机关而难以区分其 行政主体与民事主体的双重地位；三是 即使行政机关也并非全都具有法律意义。 尽管如此，行政机关或行政组织的提法 还是被延续下来。 自从行政主体理论在上世纪 80 年代末提出以来，经过不断发展和完善， 形成了现在比较完整的理论体系，对促 进和推动行政法治的发展起到了重要作 用。行政主体理论的引入，有助于解决 用“行政机关 ”来表述行政法律关系中的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 管理主体所造成的外延范围狭窄，以及 行政机关法律身份不确定的问题。但是， 随着我国社会结构的变迁，社会主体多 元化，行政主体理论中主体范围过窄、 不利于相对人诉讼等弊端不断显现，已 经落后于甚至阻碍了司法实践的发展。 二、行政主体理论的概念与特征 关于行政主体的概念，学者们的 表述虽然各不相同，但是大同小异，基 本一致。有的学者认为行政主体特指能 以自己的名义实施国家行政权（表现为 行政管理活动） ，并对行为效果承担责 任的组织。有的学者认为行政主体是享 有实施行政活动的权力，能以自己的名 义从事行政活动，并因此而承担实施行 政活动所产生责任的组织。由以上定义， 可以看出我国行政主体具有以下特征： 第一，行政主体只能是组织，而 不是个人。尽管行政主体的各种行政管 理活动都是由公务员做出的，但公务员 是以行政主体的名义行使职权，公务员 本身并不是行政主体。第二，行政主体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 是实施国家行政权的组织。不是社会中 的所有组织都可以成为行政主体，只有 那些享有行政职权的组织才能成为行政 主体。第三，行政主体是能够以自己的 名义行使行政职权的组织。 “以自己的名 义”的外在表现形式就是能够在做出行 政决定的法律文书上署名。行政机关的 某些内设机构、派出机构和临时机构以 及受委托的组织虽然也能做出具体行政 行为，但他们不能以自己的名义进行， 不是行政主体。第四，行政主体必须是 能独立承担责任的组织。因此，行政主 体必须是能够独立承担自己所作行政行 为的组织。 三、现行行政主体理论的缺陷 也许是一种宿命的原因吧，当初 行政主体理论为确认行政诉讼的被告资 格产生，如今行政诉讼实践中有关被告 资格的各种新问题对现行的行政主体理 论提出了强大的挑战。改革背景下，随 着社会结构的不断变迁和主体多元化的 趋势，行政主体理论这个缺少深厚理论 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 基础的学说的弊端不断显现。总体说来， 行政主体理论的缺陷主要有以下几个方 面： （一）行政主体的概念与我国实 际的行政主体制度不一致 正如前面所述，行政主体理论不 是我国自创的，而是从西方移植过来的 理论。但是由于我们仅引进了行政主体 的概念，而对于作为行政主体理论赖以 建立的和与之相对应的行政主体制度则 没有移植过来，所以造成了现在行政主 体概念与行政主体制度的脱节和背离。 理论上行政主体概念是一回事，而现实 中的行政主体制度又是另一回事，这一 缺陷所造成的一个直接后果就是，我们 无法依据或者说完全依据行政主体的概 念对现实中的各种组织是否具有行政主 体资格做出准确地判断。 （二）行政主体的范围失之过窄 根据现在行政主体的定义，我国 的行政主体主要是指行政机关和法律法 规授权的组织。然而现实生活中，除了 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 行政机关和法律法规授权的组织外，还 存在大量的机构或组织行使一定行政权， 进行特定范围内的行政管理活动。另外， “法律法规授权的组织 ”这一表述不科学。 首先， “法律法规授权的组织” 这一术语 长达九个字，显然过于冗繁。其次， “法 律法规授权的组织” 容易造成歧义。我 们可能明白它的意思是“ 得到法律法规 授权的组织” ，但对于法律素质普遍较 低的我国广大公众则很可能就理解成 “从事或实施法律法规授权的组织” 。 （三）行政主体资格与行政诉讼 被告资格联系过于紧密 前面已经说过，我国行政主体理 论的主要功能之一就是确认行政诉讼被 告，二者联系的纽带就是责任承担。因 为根据现在的行政主体理论，必须是能 够对自己的行政行为独立承担责任的组 织才能成为行政主体，而“独立承担责 任”的表现就是可以成为行政诉讼的被 告，也就是说行政主体承担的形式上的 责任。二者联系太过紧密又直接造成弊 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 病：不便于相对人诉讼。我国的行政组 织系统庞杂甚至连专业人士也往往理不 清头绪，普通的相对人很难或者根本不 可能辨清谁具有行政主体资格，因此当 自身合法权益受到侵害时，连应当起诉 谁都无从知道。 四、行政主体理论的重构 为解决现行行政主体理论的种种 缺陷，笔者认为，行政主体理论重构的 关键在于剥离行政主体资格和行政诉讼 被告之间的关系，行政主体可以成为行 政诉讼被告，但行政诉讼的被告则不一 定是行政主体。由于篇幅所限，行政诉 讼也不是本文研究的主要内容，因此在 这对其就不详加论述。但总的思路应该 是：只要行为具有可诉性，没有超过诉 讼期限，行政行为的相对人就可以直接 行为主体为被告提起行政诉讼，至于其 是否具有行政主体资格则在所不问。笔 者认为，一直以来，我们对行政主体理 论应有的功能价值定位存在偏差，认为 它的主要功能仅在于确认行政诉讼被告 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 实是舍本逐末。因为“ 行政法的任务， 旨在对行政权之行使从法治国的角度加 以规制、指引。 ”所以行政主体制度作为 一项重要的行政法制度，它的主要价值 亦在规制、指引行政主体行使行政权。 “行政主体概念的关键在于权利能力。 要使行政接