2017年事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难

2017 年事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难  新形式下，建立健全行政事业单位建立内部控制，是顺应现代管理发展的需要，加强财务管理的重要措施，也是贯彻落实中央关于党风廉政建设和反腐败工作新部署、新要求、扎紧制度笼子的需要，但是笔者在审计中发现，部分行政事业单位内部控制工作存在诸多问题，为此，本文试通过对相关问题进行梳理，提出加强健全内控防范机制的建议，为进一步加强行政事业单位内控制度建设提供参考。  一、行政事业单位内部控制建设的重要性  行政事业单位的内部控制是内部管理制度的重要组成部分，是指单位为了 保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度及单位经营管理方针政策的贯彻执行，避免或降低风险，提高经营管理效率，实现经营管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。  由于行政事业单位的性质，资金多为财政拨款，如何管好用好财政资金，减少或防止个人贪污、非法侵占国有资产，必须建立和有效实施内部控制制度，使得行政事业单位的经济活动按照制度有章可循，规范各类收支行为，确保收入及时入账，未设账外账，合理支出。避免财务工作的随意性，造成国有资产不正当流失，从 源头上保障财政资金的安全完整。  真实可靠的财务信息是反映一个单位在一定时期的财务状况，同时也是国家制订各种财政政策的依据。有效的内部控制制度，可以规范单位的工作流程，不相容岗位分离，相互牵制，杜绝单位内部人员做假账、弄虚作假，串通舞弊，进而保证财务信息的真实可靠。  高公共服务效率  在经济发展中，行政事业单位是社会公共服务的提供者和社会事务的监管者，能否有效地履行职责，关键在于是否具备较高的内部管理水平。而加强内部控制建设，是提高内部管理水平的重要保证。同时 ，科学的内部控制体系，可以降低经营活动风险，有效防范腐败现象的滋生和蔓延，从而提升公共服务的效能。  二、行政事业单位内部控制建设存在的问题  较好的内控环境是内部控制制度得以实现的重要保证，一些单位认为已经建立了各项规章制度，财政部门逐年推行一系列的财务制度改革，每年编制部门预算，实施国库集中支付制度，根本不需要建立内部控制制度。还有一些单位认为建立内部控制制度跟自己工作没有任何关系，对于建立内部控制意愿不强，认为这样是把权力关进制度的笼子里。  很少有 行政事业单位结合自身业务特点设计一套系统、完整的内部控制体系，内部控制体系不健全致使行政事业单位自身的内部控制制度也失去了根本性指导。一些单位虽然能够制定一些内部控制制度，但内控制度涉及的范围缺乏全面性，未能包含所有人员和业务环节，仅局限于财务管理制定、会计核算管理制定，对内部控制的设计、运行和监督等问题缺乏全面性和深层次的思考，内控发挥不出应有效果 ;有的单位甚至没有统一的财务管理内控制度，认为已设置的机构职能和岗位职责，便视为内控制度 ;有的单位将其他部门的内控制度照搬到本单位，存在与实际工作性质、职能职责 不相符 ;有的单位内部监管机构未设置或形同虚设，未能发挥其实效，设立的规章制度只为应付相关部门检查。  内外监督机制是内部控制一个不可或缺的重要组成部分，也是关系到是否能实现内部控制目标的重要手段。内外监督机制包括内部审计和外部监督。如一些行政事业单位，由于工作任务重、事务繁杂，人员少，往往一人兼任多个岗位，财务人员更少，出纳会计双肩挑，没有独立的财务机构，财务机构挂靠在办公室，更谈不上内部审计部门的建立。另外，内部审计仅限于对财务控制的监督，缺乏对内部控制的设计和运行的有效性分析， 以及做出客观公正的评价。而主管部门、财政、审计部门、会计师事务所等作为第三方外部监督机构，其监督机制不完善，只是对一般经济事项进行监督。在一定程度上影响了内部控制建设的健全和完善。  三、完善行政事业单位内部控制建设的对策建议  成良好的内控环境  一个单位的主要领导在内部控制体系中起主导作用。因此，作为财政资金的管理部门应加大教育宣传力度，强调各行政事业单位必须建立内部控制制度，并且明确单位主要领导是建立内部控制的第一责任人。各单位也要把建立内部控制的理念传达到每位员工，调动大家积极性，使其 了解内部控制的真正涵义，认识到内部控制是每位员工都需参与的事情，逐渐形成良好的内部控制氛围。  单位应根据会计法、内部控制规范及相关部门对健全和完善内部控制的要求，结合自身的业务特点和管理需要建立合适的内部控制制度。行政主管部门可以组织系统内的单位进行内部控制方面的培训，针对建立和完善内部控制中普遍存在的问题交流经验，并且定期检查各单位内部控制建设情况，从而推动各单位内部控制建设的开展。  挥外部监督机制  内外监督是内部控制规范 (试行 )的要素之一，也是内 部控制得以贯彻执行的保障机制。在行政事业单位建立一个相对独立的内部审计机构，对内部控制的建立和实施情况进行内部监督检查和自我评价。财政、审计、主管部门等外部监督机构应与内部审计机构相互结合，采取专项监督的形式，至少每年开展一次内部控制的专项检查，针对发现的问题提出建议，并督促单位进行整改。另外，行政事业单位可以外聘会计师事务所对单位的内部控制设计和运行的有效性进行评价。  2017 年事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难  内部控制制度，作为单位信息质量真实可靠的保证，切实保护了单位经营管理资产的安全，同 时在法律法规的要求下，对单位的管理人员及工作人员进行监督，内部控制作为一种经营管理手段，直接影响着行政事业单位内部经营效率 1。虽然单位的内部控制对单位来说是至关重要的，但是对于现在的行政事业单位来说，许多的内部控制制度仍然存在很大的漏洞，这些漏洞的存在严重的影响了单位财务的真实性及国家财产的安全性，所以行政事业单位内部控制存在的问题亟待解决。  一、行政事业单位内部控制中存在的问题  (一 )人员专业技能有待提升  随着我国社会主义社会的快速发展，我国的经济模式逐渐实现世界化，随着国家对新会计法的颁布，这意 味着国家对会计的专业技能及专业素养要求越来越高，但是有些行政事业单位内部的会计个人基本技能比较差，对于财务知识的了解极少甚至不了解，专业素质低下，对于在工作过程中违法乱纪的行为缺乏最基本的辨别能力，这些问题都极大的影响了行政事业单位的内部控制 2。  (二 )缺乏内部控制意识  内部控制环境是实施内部控制的基础，通过内部控制环境反映出组织内部人员或者说管理人员对内部控制的态度，对事业单位来说，良好的内部控制意识保证了单位内部环境控制的顺利实施，就目前而言，我国的许多事业单位管理人员对于内部控制的并不重视，甚至有的认为只要按照编制的预算进行资金的取得与使用即可，对于资金的安排主要来自于财政预算，这些现象给事业单位内部的财政经费管理带来很大的危机，极有可能发生资金管理失控的现象 3。  (三 )缺乏完善的内部控制制度  有这么一句话叫做 “无规矩不以成方圆 ”，要想保证顺利发展，建立符合发展需求的内部控制制度非常重要，但就事业单位当前的发展情况来看，对于内部控制制度的建立还存在随意性，而且旧制度更新较慢，很难满足事业单位发展需求，机制落后，使得事业单位运营缺乏制度依据，由此也就难以加强内部控制，难以提升内部控制水平。  (四 )缺乏监督机制  事业单位的发展运营，需要建立专门的监督部门，以保证内部控制水平的提升，但由于各种因素的影响，大多数监督部门都难以很好的发挥自身效能，对于事业单位的内部控制情况基本上是得过且过，从而导致很多内部控制问题囤积，一旦爆发，会对事业单位运营产生严重制约。  二、加强行政事业单位内部控制的对策  (一 )提高内部人员的专业素质  内部人员作为整个事业单位的重要组成部分，其专业素质直接影响着单位的内部控制，所以提高内部人员的专业素质对单位来说是及其重要的，事业单位可以定期开展提高内部人员的专业素质的相关课程，并对 所学课程进行考核，使得内部人员不断学习不断进步才能更好地承担起内部控制的责任。个人专业素质是推动事业单位发展的关键，因此，要想保证内部控制水平的提升，首先应当加强专业素质培训，除了理论课程外，还要加强人员的技能实践培训，可以通过举办技能大赛的方式来激发职工的学习积极性，不断提升自身的专业素质，也更加符合事业单位内部控制的要求。  (二 )提高内部控制意识  内部控制意识是内部控制成功实施的关键，只有单位管理人员真正意识到内部控制的重要性才能更好地实施单位的内部控制，单位可以通过举行讲座或者进行相关的培训，让工作人 员对内部控制的重要性有一个全新的认识，只有提高对内部控制的认识，才能更好地在单位实施内部控制 4。此外，事业单位还可以定期开展内部控制认知考核，确保每一位人员都能够熟悉并掌握内部控制的重点，在工作过程中严格遵守内部控制制度，避免违规行为的发生。 (三 )完善内部控制制度  通过建立健全内部控制制度，能够对事业单位人员形成一种约束，从而保证内部控制水平的提升，对于内部控制制度的建立，应当保证其符合事业单位现状及未来发展需求，并在发展过程中不断根据实际情况进行修订和补充，以确保内部控制制度的适应性，从而始终保持对内 部人员的约束力，提升内部控制水平，减少违规现象的发生。对于出现违规的情况，要给予工作人员适当的惩罚，对其起到警戒作用，以免再次发生违规。  (四 )建立明确的监督制度  除了控制制度之外，单位也应该建立一个必要的监督及审计职位，对财政部门的财务处理等工作进行监督检查，及时发现并改正资金支出中出现的问题，改善内部控制环境、加强员工意识、完善事业单位内部控制中存在的问题。对于监督部门的建立，应当保持独立性，不能出现部门混合的情况，以实现监督的公平性和公正性，通过建立监督制度，实现工作人员的互相监督，以强化内部控制效果 ，满足发展需求。  三、结束语  要想行政事业单位的内部控制得以切实实施，相关的工作人员应该重视起来，制定一套完整的控制制度并努力实施，才能真正改善单位内部控制中存在的问题，才能促进行政事业单位更好更快的发展，使其更加符合国家社会主义经济社会的发展。  2017 年事业单位内部控制工作中存在的问题与遇到的困难  内部控制是现代管理理论的重要组成部分 ,是在管理实践中逐步产生、发展起来的。内部控制是有效防范内部风险、提升内部管理水平的保证，是保护单位财产完全完整、提高会计信息质量的重要支撑。对单位内部控制情况进行审计，就 是一个组织的内部审计部门的审计人员运用文字描述、调查图表及流程图等手段与方法对内部控制系统实施的健全性评价，检查和评价单位内部控制系统是否健全，内部控制制度是否被遵循及内部控制机制运行是否有效，以保证组织内部管理规章制度得以落实、保证组织资产的安全完整、促进组织工作效率的提高并达到预期目的。内部控制审计是对内部控制执行情况的进一步监督，室对内部控制的 “再控制 ”，内部监督的 “再监督 ”，内部约束的 “再约束 ”。  一、基层单位内部控制审计中存在的问题  随着我国市场经济的逐步完善和成熟，内部控制的重要性日益突出。近年 来许多基层单位因内部控制制度实施不到位而造成干部犯罪、经济损失的案例频频出现，究其原因主要还是内部控制审计组织的作用发挥不够，对单位内部高层决策者、管理者、财务部门的监控不够，没有对单位存在的隐性问题在第一时间做出灵敏反应，单位风险管理的预警系统失灵。因此，研究和剖析基层单位内部控制审计工作，对于单位发展壮大、提高自身价值将会发挥更加积极的作用。为得到相对客观真实的第一手资料，笔者对自己所在县的 106 家基层单位 (包括 38 家行政单位， 42 家事业单位， 26 家中小企业 )的内部控制审计情况进行了摸底调研，经过分类归 纳梳理汇总，发现这 106 家基层单位在内部控制审计方面存在的问题主要有以下四个方面。  一是单位领导认识不明确，内部控制审计难以适应审计监督的新常态。大多数基层单位的主要领导对内控审计工作在认识上存在误区，对内部控制制度的理解不够准确，内部控制审计在基层单位面临比较尴尬的境地。就基层行政事业单位而言，受官本位思想影响，主要领导和班子成员内心深处始终有一种监督别人、控制别人的官僚情结，始终想把自身从制度约束的笼子里跳出来，把别人装进去。对于基层企业单位的管理层而言，不少管理者与被管理者之间有着亲属或朋友关系，在管 理方式上往往以情为主，这种方式在企业初期能够取得一定的效果，但随着企业规模的扩大，其弊端也越来越显著。但不少企业主对此认识还不到位，往往出于情感原因，影响内控制度管理的落实。由于领导个人对内控制度认识的偏差，内心深处必然产生相应的抵触情绪，因此在管理过程中阴奉阳违的问题时有发生。无论是企业还是行政事业单位，由于不能正确处理好内控与管理、内控与发展、内控与监督三者之间的关系，往往存在重业务核算、轻内部管理监督的问题。由于这一认识误区，直接导致内控 审计在不少单位得不到有效实行，要么空喊口号，要么流于形式，要么虚晃一枪，触及不到问题的实质。  二是内部控制审计的法规体系及管理制度不健全，内控审计监督管理的新机制尚未建立。从国家法律层面看，国家审计和社会审计分别有审计法和注册会计师法作为法律依据，而关于内部审计的只有审计署颁发的审计署关于内部审计工作的规定，并未上升到法律的层面，导致内部审计与国家审计、社会审计地位上的差异，使得内部审计机构和人员得不到应有的重视。对于企业而言，公司法和证券法没有明确要求公司建立有效的内部控制及其鉴证制度 。对于行政事业单位而言，国家审计机关没有针对行政事业单位内部审计制定详细的具体审计准则和实施细则，行政事业单位内部审计人员在实施具体的审计工作时无章可循，出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性，难以切实落到实处。从基层的行政事业单位内部看，绝大多数单位对内控审计监督制度理解成各种制度的制定、汇总，认为建章立制即可 ;有的工作人员自以为本单位、本部门没有发生重大差错事故、案件，存在自我感觉良好的状态，对内控审计监督管理建设停留在口头上，落实不到行动中 ;有的单位虽然有内控审计监督制度，但制度不完善、相互衔接不紧 密、操作性不强，个别单位甚至完全套用上级单位的操作规程，没有根据本单位的实际情况进行修订，没有形成一套独具特色的内控制度体系，内控审计监督的针对性不强。  三是内部控制审计机构设置和人员配备不到位，难以达到内控审计监督管理的新要求。内部控制审计监督管理的关键在人。当前，基层单位在内部控制审计机构设置和人员配备上主要存在四种模式：第一种模式是无岗无人型，即既没有设置内部控制审计机构和岗位，也没有相应的从事内部控制审计的人员，内部控制审计工作处于停滞和空白状态 ;第二种模式是有岗无人型，即虽然设立了内部控制审计的机 构和岗位，但没有配备相应的工作人员，内部审计监督工作主要由单位主要负责人或者受其委托的人员从事，主观性和随意性很强，内部控制审计工作无章可循 ;第三种模式是有人无责型。即从单位内部管理体制上看，设置了内部控制审计机构，配备了工作人员，一般由单位的财务人员兼任，内部审计监督工作由分管单位财务的领导兼管，造成内部控制审计人员工作的责任性和主动性不强，加之工作人员的审计业务相对欠缺，内部控制审计流于形式，存在自己监督自己的倾向。第四种模式是权威与风险并存型，主要存在于相对比较成熟的企业单位，其内部控制审计机构要么是 受董事会或监事会领导，要么受总经理领导。这种模式在一定程度上增强了内部控制审计机构的独立性和权威性，前者使内部控制审计以相对独立的身份受董事会或监事会之托对经营者的业绩进行监督，但会造成经营者对内部控制审计的误解，从而不同程度引发审计风险 ;后者作为总经理参谋和助手，为单位实现经营目标服务，但是在审计过程中，不可避免地受本单位利益的限制，涉足企业经营活动有关的风险，特别是当面对领导参与或法人违纪时，内部控制审计往往无能为力，从而引发审计风险。  四是内部控制审计的权威性不高，内部控制审计监督在促进单位管理科学化 发展上的作用不明显。大多数基层单位内部控制制度形同虚设，工作的权威性不高，内部控制审计工作对下不对上，内审人员在审计的过程中虽然发现这样或那样的问题，但是由于思想上的轻视、观念上的忽视不愿揭露问题，有的问题汇报到领导那里也就不见下文，无法追究相关责任人责任。有的内部审计人员不敢担当，隐瞒事实真相，在内部控制审计工作中无法做到客观、公正、完整，长此以往，不利于组织目标的实现，难以真正发挥内部控制审计对于促进单位健康发展的积极作用。  二、改进和完善基层单位内部控制审计的对策  法国启蒙思想家、法学家孟德鸠斯在论 法的精神一书中提出：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。 ”对于一个单位而言，对于拥有权力的岗位和人进行内部控制是必要的，同时，对内部控制情况进行审计则更加必要。针对基层单位在内部控制审计中存在的上述诸多问题，笔者认为可以通过构建 “1+4”模式的内部控制审计体系加以改进和完善。  “1”就是在一个单位中，上至单位主要负责人，下到一般工作人员，都要树立一个理念，即 “没有有效的内部控制审计，就没有单位的健康长足发展 ”的理念。要正确认识内部控制审计与单位日常工作的关系。内部控制审计工作于单位日 常工作二者是辨证统一的，打一个形象的比喻，单位的日常工作是河流，内部控制是河堤，而内部控制审计工作则是经常在河堤上巡逻的人。没有河堤，河水就会蔓延 ;没有河堤上巡逻的人，河堤上的漏洞就没人能够发现，久而久之，河水就会冲垮堤坝，一溃千里。美国著名内控专家麦克尔海默教授曾说 “内审机构应将自己视为公司的一种资源。在帮助管理当局更有效地达到预期控制目标的过程中发挥作用，内部审计师的使命将从简单地实施审计向帮助创建一些程序，以期达到组织成功所需要的内部控制水平的方向发展。 ”因此，要把单位内部控制和内部控制审计工作提升到决定单位能否长足发展的高度去认识，要把改进和加强内部控制审计工作提升到与保证干部安全、提高单位业绩、创造单位辉煌同等重要的层次，坚持一手抓工作业绩，一手抓自我免疫，发现小问题及时治理，防止养痈遗患。  “4”就是采取四项措施，强化内部控制审计工作。四项措施是：  一要灵活机动地设置内部控制审计机构或岗位。内部控制审计组织机构是内部审计工作的基础，科学、有效的内部审计组织机构，是内部审计发挥作用的关键。基层单位规模小、人员少、管理层级简单、内设机构相对单纯等特点决定了在内部控制审计机构或岗位的设置上要做到灵活机动 。要对内部审计机构进行合理设置与科学定位，坚持以适应单位管理实际为导向，建立合理高效的内部审计组织架构，营造良好的审计环境，进一步增强内部控制审计的独立性和权威性。可以建立由单位主要负责人直接领导的内部控制审计工作小组，定期对单位内部控制情况进行审计，审计工作小组直接对单位主要负责人负责并报告工作。在人员的组成上可以采取一次一授权的方式，工作小组人数不固定、人员不固定、审计对象不固定，根据每次审计工作需要随机确定。这样既避免了设置固定的内部审计机构而造成的人力资源浪费，又保证了内部控制审计工作的权威性和独立 性，对于在内部控制审计中能够揭示深层次问题，提出有价值建议的给予相应鼓励和奖励，充分调动审计工作人员的工作积极性，提高内部控制审计的质量和效益。  二要因地制宜地完善内部控制审计工作制度。要加强内控制度组织建设，细化财务部门分工和职责，选聘专业人员担负内控管理工作，避免出现职责交叉、权责不明的问题。要建立制约机制。细化单位内部各个部门的职责与分工，对内设机构根据内部控制工作需要进行调整，该撤并的撤并，该转型的转型，该强化的强化，对权力进行重新分配和调整，防止内控制度形同虚设。特别要明确各部门对于内控制度的责任 ，在数据搜集、上报过程中要靠实责任，构建完备的内部控制体系。要制定科学合理的内部控制审计管理制度，明确规范人员设置、岗位制约、监督检查等方面程序，建立一套系统性和可操作性的管理制度，加强对制度落实情况的督促、检查和考核，以规范化的制度机制约束从业人员行为。要加强信息平台建设，针对单位自身的实际特点，构建科学完备的信息平台，便于数据的共享和互联互通，特别在平台终端，要提高数据采集的实时性和准确性，提高内控制度管理的可行性。加大职工的专业能力培训，提高职业道德水平和专业技能，满足单位内部控制工作的需要。要结合单 位内部的监管部门和财务部门的审计功能，发挥整体效能，确保监管工作的系统性。单位要结合绩效考核实际特点，制定完备科学的方案和标准，建立科学有效的激励机制，量化考核办法，明确各岗位人员的职责权限和岗位责任，实行责、权、利挂钩，形成规范化的管理体制机制，对于能够较好完成内控管理工作的要给予职务、薪酬方面的鼓励，增强员工的能动性。  三要有的放矢地抓好内部控制审计重点工作。基层单位的内部控制审计重点工作主要体现在 “推动两个转变、做到三个促进、把好四个关口 ”上。  “推动两个转变 ”是：一是推动内部审计的重点要从内部检查和 监督向内部分析和评价转变。内审人员除了及时、准确地向组织管理当局报告有关差错防弊和资产保护信息外，更重要的任务是针对管理和控制的缺陷，提出建设性意见和改进措施，协助管理人员更有效地管理和控制各项活动，合理使用资源，保证企业经营的效率和效果不断提高，使内部审计的重点应从内部检查和监督向内部分析和评价转变。二是推动内部审计的重点要从事后审计向事前及事中审计转变。内部控制审计工作要调整工作思路，从单纯依靠内部审计人员的力量向内部审计与外部审计相结合的方向发展，将内部控制审计的工作重心逐渐向事前、事中监督转移，对单 位内部控制进行全过程、全方位的监督和评价。  “做到三个促进 ”：一要促进良好的内部控制审计工作氛围的形成。首先，要全面发挥好领导在内控审计监督管理中的带头作用。班子成员应高度重视内控审计监督管理工作，牢固树立 “内控优先 ”理念，身体立行，认真履行内控职责，不折不扣地执行各项规章制度。其次，要整体推进审计监督部门在内控管理中的主导作用。充分利用审计监督部门接触面广、情况比较熟悉、处事相对独立的特有优势，注重发挥其 “耳目 ”和 “谋士 ”作用。凡重大检查活动，审计监督部门应积极参与 ;凡涉及 “人、财、物 ”等重大决策，审计监 督部门要全程监督 ;凡重大创新项目实施，审计监督部门须提前介入。再次，要充分展现审计监督部门在内控管理中的信息共享作用。进一步明确工作职责，统筹审计监督力量、整合内审资源，实现内审监督计划同定、项目同立、资源同用、检查同行、信息同享。定期召开 “大监督 ”联席会议，加强内控情况沟通，形成各负其责、齐抓共管的内控格局，增强内控审计监督的整体合力。二要促进防范工作风险体系的