浅议公众环境行政参与的困境及出路

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 浅议公众环境行政参与的困境及出 路 【摘 要】公众环境行政参与是 指公众基于环境公共利益或者环境私人 利益之维护，在获知相关环境信息的前 提下，通过多种方式表达自己的环境利 益诉求，参与到环境行政过程中，并由 此影响环境行政决策的活动。近年来， 我国公众参与环境保护的实践也取得了 长足的进步。但是，由于公众参与环境 行政决策的活动受到法律、社会等多重 因素的影响，实践中也暴露出诸多的问 题。本文主要就公众环境行政参与的几 个问题结合法律与实践进行讨论，并针 对性的提出了一些完善建议。 中国论文网 /5/view-5665278.htm -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 【关键词】环境行政；公众参与； 法律救济；完善 一、我国公众环境行政参与的现 实困境 （一）信息供给不足影响公众参 与能力 公众参与到环境行政决策的过程， 其本质是不同的利益主体为了追求各自 的目标而进行交涉、协商，并在此基础 上采取相应行动策略的过程。如果缺乏 必要的环境信息，公众就难以获得认知 环境利益所必需的知识，也难以对这些 被认知的环境利益维护所需要采取的有 效手段进行分析并采取相应行动策略。 i 从公众参与环境影响评价的实践过程 看，公众对环境影响评价机构以及环保 部门的方案和审批意见的反应，取决于 其所拥有的环境信息的数量和质量。在 环境信息匮乏或者严重不对称的情形下， 公众对于环境影响评价方案可能完全失 去评价的能力，公众参与也往往只是具 有形式意义。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 （二）公众个体环境行政参与的 局限性 从中国公众参与环境行政决策的 情况看，通常情况下都是公众个体以自 然人的身份实施参与行为的，从实际参 与的有效性来看，其弊端是客观存在的。 ii 近几年来，公众参与环境行政决策过 程中，公众往往是以非法聚众、游行、 示威等方式表达其利益诉求，这些参与 方式扰乱了社会公共秩序，妨碍了社会 管理。由于社会组织的缺失，公众的利 益表达没有组织化代表的支持。公众或 分散的个体在面对某一环境行政决策时 可能存在共同的利益，但这并不意味着 他们会提出步调一致的利益主张和诉求 iii。而对于环境行政决策部门来说，分 散的、相互冲突的利益主张往往很难得 到它们有效的分析和处理。因为单个人 对事物认知能力有限，所反映的问题常 常具有片面性，不具有代表性，而且单 个公众即使提出了建设性的建议和思路 也不大可能受到政府部门的重视。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 （三）公众环境行政参与的保障 机制缺失 公众参与是实现各种利益充分表 达、进行富有意义的交流以及协商妥协 的制度过程，其合法性机制的核心是平 等而理性的协商 iv。这种协商机制为各 种利益代表参与环境行政过程提供公开、 公平和公正的程序。假如各种利益代表 和公众参与了行政过程，但并没有一种 体制性的结构使他们的利益诉求得到考 虑或者回应，那么在理论上和现实中， 这样的参与都可能被符号化 v。作为公 共权力，它的运用只有对公共利益负责， 并及时回应公众的要求，才能得到公众 的理解和支持。在我国公众参与环境行 政决策过程中，现行法律并没有明确规 定对于公众参与的政府回应机制。尽管 在我国环境影响评价的典型个案中实际 上也存在对于公众参与的回应实例，但 是这些缺乏法律制度支持的行为随意性 很大，也没有一定的法定程序可循。 二、公众环境行政参与的出路 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 （一）确立环境信息公开制度并 制定环境信息公开规范 我国应该在有关环境法律的制定 过程中强化环境信息公开制度的确立与 落实。这种环境信息公开，既要涉及环 境行政过程中的信息公开，也要体现环 境行政决策结果有关信息的公开。因此， 在环境影响评价办法等环境法律中 确立环境信息公开制度之前，当务之急 是环保部通过总结三年来的环境信息公 开的实践经验，通过修订环境影响评 价办法 ，将当前公众参与需求的热点 环境信息事项纳入公开之范围。近阶段 要突出环境影响评价文件编制以及对该 文件进行审查和审批过程中的信息公开， 以满足公众在知情的前提下有效地积极 地参与到环境行政决策活动 vi。环境信 息公开主体基于自身利益考虑，往往存 在提供信息时并不全面、不及时以及不 准确，尤其是内容不易于为公众所理解 vii。为此，法律往往要求环保部门或者 建设单位以及环评机构全面、准确及时 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 地公开环境影响评价相关信息。 （二）公众参与能力的提升，需 要组织化的表达 组织化可以使分散个体分担集体 行动的成本，分享行动的受益，并且可 以通过组织化的激励、制约机制，协调 个体的行动步骤、节奏和方向 viii。组 织化在获得行动能力的同时，又可以将 这种能力控制在理性的、有节制的范围 内，这就为理性协商提供了基础，避免 了聚众所带来的不可控制的破坏性力量。 经过组织化的方式对个体利益诉求进行 内部的过滤和协调，可以使得利益表达 更加集中、更加有力，因此也更有可能 对环境公共决策产生影响。政府所接受 的，是经过整理后的、通过组织化结构 整合的或者过滤后的信息。为了更好地 发挥公众参与的功效，避免公众参与流 于形式，环境行政程序过程中需要运用 代表人制度。代表人必须要具有广泛的 代表性，他们的参与资格必须要得到当 地所有受影响的居民的认可，并且能够 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 真正负责地为了委托人的利益参与到环 境行政决策程序之中。 （三）提高公众参与环境行政决 策的有效性 公众即便是在知情的情形下表达 了价值与理性方面的参与意见，如果缺 乏环境行政决策部门应有的回应和尊重， 并且不能获得相应的司法救济，那么任 何公众参与的制度设计在最终意义上都 属于空中楼阁。我们可以考虑在一些公 众参与特别重要的环境法律中将公众参 与的政府等主体的回应机制制度化。例 如，可以在今后修改环境影响评价法 时，针对有关公众参与环境影响评价的 条款，明确环境影响评价文件的编制单 位以及审批和审查环境影响评价文件的 行政机关，在向公众征求意见之后，有 法定的义务对公众进行回应 ix。当然， 在现阶段更现实的做法是，由环保部在 总结过去重大环境影响评价个案中的公 众参与回应经验的基础上，通过制定有 关的公众参与程序规章来确立公众参与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 的政府回应机制 x。如果环境行政机关 未遵循相应公众参与程序也不会导致环 境行政决策无效，其也不必承担相应的 法律责任的话，那么公众参与环境行政 决策的制度设计就形同虚设。因此，建 立公众参与的救济机制，强化公众参与 程序的法律效力非常具有现实意义。 注释： i 参见李挚萍：在公众维权事 件中受检视的公众参与环境影响评价制 度 ，载张梓太主编：环境纠纷处理 前沿问题研究一一中日韩学者谈 ，清 华大学出版社，2007 年版。 ii 参见汪劲：中外环境影响评 价制度比较研究环境与开发决策的 正当法律程序 ，北京大学出版社， 2006 年版。 iii 参见郑铭：环境影响评价 导论 ，化学工业出版社，2003 年版。 iv 参见张雪琴， 论我国环境保 护中的公众参与 ，载中国地质大学 学报2006 年第 3 期。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 v 参见王锡锌：公众参与和行 政过程一个理念和制度分析的框架 ，中国民主法制出版社，2007 年版。 vi 参见吴蜀红：我国政府信息 公开制度研究 ，载情报科学2005 年第 10 期。 vii 参见吴蜀红：我国政府信 息公开制度研究 ，载情报科学 2005 年第 10 期。 viii 参见王锡锌：行政过程中 公众参与的制度实践 ，中国法制出版 社，2008 年版。 ix 参见常纪文：国外综合性环 境法关于公众参与的立法经验及