让土地物归原主

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 让土地物归原主 现行土地制度已成为束缚中国经 济发展的瓶颈 中国论文网 /5/view-4754385.htm 土地是重要的财产和基础性的市 场要素。中国土地制度具有高度的特殊 性。首先，土地完全属于公有，即“城 市土地属于国家所有（宪法第十条第一 款） ”，农村土地则属于农民集体所有 （除国营农场等） 。其次，土地资源的 配置由政府高度垄断，尽管中国政府早 在 1993 年即在宪法中明确宣示中国实 行“社会主义市场经济 ”。但现行土地制 度已成为制约和束缚中国经济发展的瓶 颈，造成了多方面的不利后果。 瓶颈与后果 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 首先，土地作为农民最为基本的 财产，却不能通过转让用于往往最能实 现土地价值的建设用途。而征地补偿是 按照农业用途的若干倍来计算的，且补 偿数额的裁量权也在当局手中。这就必 然导致地方当局为更多地获取征地和土 地出让之间的差价，而尽量压低征地补 偿标准。土地征收的补偿不仅不能使农 民分享到土地增值带来的收益，而且也 不能反映土地的农业价值。 吊诡的是，上述制度建立在保护 耕地这一理由之上，但是实际上在如此 巨大和直接的经济利益和高额利润的驱 使下，地方当局“ 以地生财 ”的冲动难以 得到遏制，从而诱发了圈地之风的盛行， 导致大量良田被无度被征。而由于承包 期的不确定性，农民仍然有强烈的“占 夺”公有土地的意识，导致农村大量土 地成为农民的宅基地。再者，由于耕地 总量动态平衡的目标难以实现，于是当 局退而坚持建设用地“ 占补平衡 ”政策 （建设占用多少耕地，必须补充数量与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 质量相当的耕地） ，这就难免导致为此 而开发耕地，进而开山毁林，破坏生态 环境的情况。 土地的初始取得完全取决于当局 及其官员，造成土地资源配置严重的结 构性错误。而对政府出让土地用途按照 住宅、工业和商用的分类管制，管制繁 琐，势必束缚城市成长。 其次，划拨获得的土地是以较低 价格甚至是无偿获得；同时各地政府为 了提升政绩的需要，对于工业用地也尽 量压低其价格。这就必然导致像党政机 关、高校、公路、广场等公共设施用地 以及工厂、工业园区用地往往是配置过 多，粗放利用，极为浪费。但对住宅和 商业用地，地方当局为谋取更高的出让 费而人为抬高土地出让价格，导致用地 成本过高，房价和租金高企，民众为获 得起码的居住权必须节衣缩食，在外需 相对萎缩的时候，消费性内需难以提升， 损害中国经济长期增长的潜力。而且， 由于土地承包处于不稳定状态，因此农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 民不会在土地上认真投入，农业经济效 率必然受到影响；这还导致土地的使用 权价格被严重扭曲，土地资源的合理配 置难以实现。 最后，为保证土地管制指令性规 划、计划的实施，现行法规定了一套高 度集权而又繁复的行政审批制度。这既 增大了管理成本，又降低了土地配置效 率。 农村集体土地即使符合土地规划， 也不能参与工业化、城市化建设。农民 进城后在村里留下大片闲置宅基地，却 不能将其变现用来作为农民工市民化的 资本，而城镇居民也不能在农村获得宅 基地使用权。这不仅极大地损害集体土 地权益，造成土地资产浪费，也使城市 土地价格和房屋价格飙升，阻碍了工业 化、城市化的顺利进程，阻碍城乡人口 双向流动和城乡一体化，也使城乡居民 收入差距进一步扩大。 由于能否获得土地、获得多少以 及获得土地的方式和价格等取决于当局 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 及官员，加之政府权力制约机制的不力， 导致土地领域成为腐败和寻租的重灾区， 并同时造成国有土地收益严重流失。困 境与出路 土地制度改革的基本方向无疑有 二个：第一，保障和强化农民的土地产 权；第二，让市场在土地资源配置中起 到基础性作用。具体而言，关键在于如 下几点： 首先，进一步保障农民的土地产 权。应当将土地承包权永久地固定给广 大农民，使农民的土地承包权成为一种 包含使用权、转让权、继承权和抵押权 的土地财产权。同时，承认集体土地设 定并处分建设用地使用权的权利，给予 宅基地使用权人处分宅基地的权利，使 符合土地规划的“ 小产权房 ”合法化。 其次，废除土地转让的政府垄断。 这需要修改或重新解释宪法第十条 “城市的土地属于国家所有” 的规定，城 市土地可以是国有土地，也可以是集体 土地，即允许集体土地用于城市建设。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 并且，允许集体土地在接受城乡规划的 情况下，集体土地的建设用地使用权自 主地进入市场，建立城乡统一的建设用 地市场。同时，要把征地范围缩小到公 共利益需要的范围之内，并且征地必须 按照市场价格予以公平补偿。当然，缩 小征地范围和按市价补偿，会减少地方 政府的土地出让金收益。因此，必需同 时进行税制改革，使地方政府具有与其 事权相匹配的、稳定的财税收入，征地 制度改革始能启动。 再次，废除用地指标的配额制， 代之以正当、规范的土地规划制度。在 废除用地指标配额制度的同时，还应进 一步完善土地规划制度，确保其民主正 当性和技术上的合理性，尊重农民的土 地开发权，并确保其确定性与拘束力。 最后，废除土地划拨制度，限定 和规范出让行为。首先应废除土地划拨 制度，即便是出于公共设施建设所需的 土地，也应由需用地方支付公平市场价 格。即使要保留划拨制度，划拨土地也 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 应当由代议机关即人大及其常委会来决 定，且仅限于政府既有的存量土地。对 于政府的土地出让行为，应在开放土地 一级市场的前提下，严格限定其范围。 从规范意义上讲，招拍挂出让的土地只 能适用于有限的情形之内。同时，也应 废除土地用途的分类管制制度。 阻力与信号 土地制度存在的问题，已成为中 国社会各界关注的焦点，改革的呼声和 压力日益强烈。但改革的困难与阻力仍 然是现实和巨大的，主要有：第一，公 有制的意识形态因素；第二，当局对于 放开土地流转所可能造成的粮食安全与 失地农民大量增加从而可能影响社会稳 定的担忧；第三，当局控制土地的利益 冲动，尤其是地方当局和官员为了便于 以地生财和进行大规模建设，反对改革 土地制度的动力非常强烈。 不过，随着现行土地制度对于中 国社会经济的损害日益凸显，当局也许 会迫于压力而不得不进行逐步和有限地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 改革，这也是中国几乎所有制度改进的 基本路径。 中共十八大之后，土地制度改革 的步伐似乎出现加快的趋势。首先是 11 月 28 日国务院通过了土地管理法修 正案（草案） ，据悉将大为提高征地补 偿标准。这也将为温家宝所力推农村 集体土地征收补偿条例的通过提供了 法律依据和基础。紧接着在 11 月 30 日， 国土部、住建部、农业部三部委商讨联 合酝酿制定土地供给条例 ，其中透 露出的“放开农村集体建设用地上市交 易，使农村集体建设用地与城市建设用 地真正实现同地、同权、同价”，可谓 切中肯綮，非常积极和关键。12 月份召 开的中共中央政治局会议和中央经济工 作会议，都提出要“ 积极稳妥推进城镇 化”并“有序推进农业转移人口市民化 ”。 而要实现这个目标，必然要涉及到对现 行土地制度的改革。 具体能够落实到何种程度，还有 待观察。值得乐观的因素是，