邻避冲突的政府决策诱因及对策

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 邻避冲突的政府决策诱因及对策 摘要：随着城市化的快速推进和 公众民主意识的提升，我国邻避冲突日 益凸显。邻避冲突发生的原因十分复杂， 但是政府在邻避项目中决策不当是引发 冲突的关键因素。政府在邻避项目的决 策过程中存在决策价值标准偏离、决策 程序不完善和决策方案不科学三大问题， 因此应针对这些问题提出优化政府决策 的若干对策，以减少邻避冲突的发生。 中国论文网 /4/view-12733056.htm 关键词：邻避冲突；邻避项目； 政府决策；公共性 中图分类号：D630.8；D035.29 文献标识码： ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02. -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 004 近年来，随着我国城市化的快速 推进和社会经济的迅猛发展，环境问题 日益突出，并与违法征地拆迁、劳资纠 纷一起，被称为中国当下引发群体事件 的“三驾马车 ”。在各类环境群体事件中， 邻避冲突因其容易发动，且更容易使议 题激化，正成为目前发生频率较高的一 类新兴环境群体性事件。邻避（Not In My Backyard，直译为“别在我家后院”） 冲突是因反对带有潜在风险的邻避项目 而导致的民众与建设方、政府之间的冲 突。邻避项目虽然能给公众带来某种程 度的利益，但是它们往往也会引致比较 严重的负外部效应1，从而遭到附近居 民的强烈反抗。从前些年北京和广州居 民反对建立垃圾焚烧厂、大连反对 PX 项目事件，到近两年的四川省什邡市民 众抵制钼铜项目和成都、昆明等地市民 抗议石化类项目，邻避冲突事件正在我 国不断发生。 国外学者对邻避冲突的原因进行 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 了深入的研究， Morell、Carnes、JenkinsSmith 等学者较 为系统地总结了邻避冲突的原因，即心 理因素、公平性问题、补偿因素、信任 问题、政府在环保配套方面的失职24。 国内学者则结合“ 中国式”邻避冲突的特 点对冲突的原因进行了分析，如郭巍青、 黄岩、胡象明等认为风险认知、公正性 因素、民众意识的觉醒和中国官方的传 统决策思维是我国邻避冲突发生的重要 原因57。从国内外的相关研究中可以 发现，学者们更加关注邻避冲突中的公 众心理和情感因素，很少从政府决策的 角度探讨邻避冲突的原因，即使有研究 涉及到政府决策的某方面不足，也缺乏 对政府决策问题的系统和深入的分析。 而实际上政府决策已成为引发邻避冲突 的关键因素，原因在于两方面：一方面， 基于邻避项目具有一定的公益性特征， 政府往往是邻避项目的重要推动者，对 邻避项目承担主要的决策职能；另一方 面，政府决策是否公正、合理在较大程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 度上影响着公众的心理和情感因素，从 而对冲突的发生起主导性作用。此外， 目前我国正处于社会经济转型期，政府 决策能力还存在不足，决策的民主化和 科学化程度尚待提高，这进一步凸显了 政府决策的完善对于我国邻避冲突治理 的至关重要性。因此，本文以政府决策 问题为重点，对邻避冲突的政府决策诱 因进行深入的分析，为冲突的化解寻找 有效的突破口。 一、政府决策的特征 政府在邻避项目中将对相关问题 进行一系列决策，决策内容涉及邻避项 目是否要建，建在哪里以及如何建设等 问题。邻避项目自身的特殊性决定了政 府决策具有以下三个主要特征。 第一，政府决策具有成本利益分 配不对称特征。邻避项目为人们的生产、 生活提供了重要的条件，使大多数人从 中受益，但却给附近居民的身体状况、 小区环境，甚至房产价值等方面带来较 大的负面影响，从而导致成本利益分配 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 不对称问题。尽管许多地方政府并不承 认邻避项目会使周边居民利益受损，即 强调邻避项目的“ 非邻避性 ”，但是大量 的现实案例显示，即便邻避项目没有给 周边居民带来实质性、可察觉的负面影 响，但给他们造成的心理负担却是客观 存在的，并且长期的担忧也将影响居民 的身心健康。因此，只要存在邻避项目 的现实需求，政府推进邻避项目的决策 就会产生利益受损群体，而如何正视并 减少、弥补相关群体的利益是政府必须 面对的挑战。 第二，政府决策容易引发社会风 险。邻避项目使周边居民为了大部分人 的“集体利益 ”而付出了代价，利益受损 的群体因为不对称的收益成本结构产 生强烈的不公平感和相对剥夺感。根据 奥尔森的集体行动理论，小集团比大集 团的行动能力更强。受项目负面影响的 群体一般是局限于设施周边的居民，范 围相对集中，人数也较少，他们的行动 能力比因邻避项目而受益的群体更强。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 比如，他们因为居住在同一区域，彼此 间相互熟悉和了解，这既为他们有效地 组织抗议活动提供了便利，也对那些不 愿意参与抗议行动的人造成了压力，因 此他们更容易团结起来共同反对邻避项 目。 第三，政府决策涉及多元目标的 平衡和取舍。在邻避项目的决策过程中， 政府往往需要面对多种决策目标之间的 冲突，主要包括：其一，受邻避项目影 响的两类人群，即多数人利益和少数人 利益之间的冲突；其二，邻避项目所带 来的经济效益和社会效益之间的冲突； 其三，邻避项目中的地方政府利益与民 众利益之间的冲突；其四，邻避项目中 的效率目标和公平目标之间的冲突。这 些相互冲突的目标给政府决策带来了挑 战，政府很难同时兼顾并实现所有的决 策目标，因此需要对这些目标进行一定 的价值判断和权衡，在优先实现某些目 标的同时也意味着对其他目标的放弃。 二、邻避冲突的政府决策诱因 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 （一）政府决策价值偏离“公共 性” 任何决策都是以突出价值因素为 特征的，无论怎样强调决策的科学化， 都不可否认决策的价值考量和价值旨归。 政府的公共性决定了政府决策必须以 “公共性”为价值取向， “公共性”是为全体 公民谋幸福的一种使命8。在邻避项目 中，政府决策可能偏离“ 公共性 ”，从而 引发民众的质疑和不满。 首先，政府的自利性可能导致政 府决策偏离公共性。根据公共选择理论， 虽然维护公共利益是政府的基本职责， 但政府自身也是由具体的个人组成，而 不是一个抽象集合体，政治市场中的官 僚同样符合“ 经济人” 假设，即追求个人 利益最大化，并在政治决策过程中按照 成本-收益原则进行决策。公共选择理 论对我国地方政府的决策和行为过程具 有较强的说服力，特别是改革开放以来， 随着中央政府的放权让利和地方政府自 主性的增强，地方政府日益成为具有相 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 对独立地位的利益主体，各地方政府分 别在特定的约束条件下追求自身的利益 最大化。具体而言，邻避项目中的地方 政府利益可以划分为两类：一是政府组 织整体的利益。包括政府政绩的提升和 政府财政收入的提高。中央政府评判地 方政府及其官员政绩的标准通常以 GDP 等经济发展指标为核心，给地方政府留 下了取短期行为和机会主义行为的广 阔空间。基于组织整体利益的考虑，地 方政府必定积极引入能够创造经济效益 的邻避项目，尽管这些项目可能引发严 重的环境污染问题并危及当地居民的身 体健康。二是政府官员个人的利益。作 为理性经济人的政府官员也有自身的利 益需求，他们可能凭借掌握的行政许可 权谋求寻租的利益。特别是在一些负外 部性较强的项目审批过程中，地方政府 官员一旦被某些利益集团所“捕获” ，便 会在决策中对这些邻避项目的设置、选 址方面大开方便之门，降低许可标准， 使这些项目能顺利落户。 其次， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 政府的功利主义倾向也可能导致政府决 策偏离公共性。基于功利主义的观点， 政府决策的最高目标应该是最大多数人 的最大幸福，这种观点驱使政府在进行 决策时主要依据该决策是否能增加福利 总量，只要它能给多数人带来利益，即 使损害了一部分人的利益，该决策仍然 是可取的。政府在邻避项目的决策中， 重点考虑的是邻避项目给大多数人带来 的生产、生活方面的便利，而忽略了邻 避项目周边的少数居民因此而遭受的健 康、财产、心理等方面的损失，认为公 众的反抗行为是顾小家、舍大家的自私 行为。政府的功利主义倾向违反了公益 性原则，正如我国台湾地区的张震东教 授在其著作正义及相关问题中认为 的，现代民主制度国家在形式上赋予了 自由平等权，并奉行“ 少数服从多数 ”的 原则，但在此社会原则之下却容易形成 “多数总是对的 ”的道德权威，甚至以多 数为名而滥用权力来压制少数，造成所 谓的“多数暴虐 ”9。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 （二）政府决策程序不完善 政府决策程序是由一定方法、步 骤、时间与顺序所构成的政府行为准则， 是决策主体进行民主、科学决策的前提 和保障。基于邻避项目自身的特点， “邻 避”行动者的抗争切入点往往是相关程 序的某些漏洞和不科学的瑕疵，而这些 针对瑕疵和漏洞的理性分析足以激起公 众的“邻避”抗争的参与热情 10。 首先，政府决策缺乏公民参与程 序。近年来发生的邻避冲突都显示出同 样的政府决策模式，即“ 决定 -宣布- 辩护” 的关门模式，将公众排斥于决策之外。 政府采取这种决策程序的原因主要有以 下几方面：一是受计划年“大政府” 行为 模式的影响，政府往往对社会事务大包 大揽，并习惯于用权威的方式处理社会 事务，将其他治理主体排除于政策制定 之外。二是基于邻避项目本身的特点， 政府一方面认为邻避项目因能给大多数 人带来利益而具有较强的合法性，另一 方面也预料到利益受损群体的参与必将 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 影响到项目的顺利推进，因此排斥公众 参与项目决策。三是受精英决策模式的 影响。精英模式往往低估普通公民的参 与能力，认为决策参与对于那些整天忙 于日常生活的普通人而言是一个“虚无 的世界”，普通公民缺乏理性，无法作 出正确、合理的决策判断。因此决策权 应该交给政治精英和技术精英，他们能 够凭借专业的政策知识和技术知识对决 策作出科学的判断。 其次，政府决策缺乏完善的环境 评估程序和社会风险评估程序。根据有 关法律，具有较大环境风险的工程项目 在决策前必须进行环境评估。但是在实 际的邻避项目决策中，由于对环境问题 的一贯漠视以及对政绩和经济利益的偏 好，政府并不能严格执行环评程序，使 环评存在形式化操作、环评结果不客观、 环评执行不彻底等问题，引致了公众的 不信任。以垃圾焚烧项目为例，广东省 省情调研中心的调查发现，98.5%的受 访居民表示对环评程序不信任11。此 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 外，相对于环评程序而言，政府对邻避 项目的社会稳定风险问题关注更少，相 关的评估工作也更容易缺位。即使有些 地方政府提出重大工程项目在决策前必 须进行社会风险评估，但却很少规定对 非重大项目也进行社会风险评估。邻避 项目自身的特征决定了此类项目不仅存 在环境污染问题，而且由环境问题引发 社会风险的几率非常高，陈宝胜对 2009 年全年中国环境报上报道的邻避冲 突案例进行了统计，平均每月邻避冲突 案例为 5.5 起，邻避抗争活动涉及的地 域几乎遍及全国各地12 。 （三）政府决策方案不合理 决策方案是决策者基于一定的价 值标准，经过一定的决策程序后最终形 成的有关邻避项目是否建、如何建等方 面的方案和措施。由于政府决策在前述 的决策价值和决策程序上存在不足，必 然导致决策方案的不合理。 首先，邻避项目的选址方案不合 理。具体表现在：第一，选址方案不科 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 学。由于城市用地紧张，有关部门对邻 避项目并未严格按照国家规定的法定距 离标准进行安排，而是将项目设置于人 群密集的闹市区或者紧邻居民小区，使 众多城市出现了邻避项目全面包围商住 用地的局面，给周边的环境和居民生活 带来了负面影响。同时，相关部门在城 市规划上也缺乏长远的考虑和安排，对 邻避项目缺乏科学的预测，引发城市建 设用地的矛盾，并造成官民之间的冲突。 第二，选址方案不公正。基于一般的认 知，在经济或文化落后的偏远地区资源 相对匮乏，公众对环境问题缺乏了解， 且反抗邻避项目的能力较弱，因而对补 偿的期望值也更低13 。因此，政府通 常采用“最小抵抗路径 ”原则确定邻避项 目的空间布局，将邻避项目设置于弱势 群体聚居的区域。但是，令邻避项目决 策者们吃惊的是，越是这样的社会边缘 群体、社区越是“ 熟人社会 ”，社区成员 更珍视家庭关系和邻里情感，其社会团 结的潜在力量也更强，因而被动员起来 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 参与环保抗争的可能性也就更大。 其次，邻避项目的技术方案不合 理。大量邻避项目的负外部性都是由于 技术问题导致的，落后的技术设计增加 了邻避项目的风险程度，也降低了公众 对邻避项目的接受度。基于技术成本的 考虑，我国大量的邻避项目仍采用几十 年前的技术标准，无法达到国家规定的 最新标准，使邻避项目的安全性受到公 众的广泛质疑。以垃圾焚烧项目为例， 中科院选择国内 19 家垃圾焚烧厂调研 二恶英排放发现，16%的厂家达不到中 国标准，几乎 70%的厂家达不到欧洲标 准14。 此外，邻避项目缺乏相应的利益 补偿方案。根据对众多邻避冲突案例的 调查，政府在决策中很少考虑对公众遭 受的经济、环境、心理损失进行补偿。 这一方面是受地方政府的强权理念影响， 忽略了处于草根阶层的民众利益，认为 个人为实现“ 公共利益” 而作出牺牲是理 所当然的；另一方面也源于政府的非邻 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 避性认知，即政府认为邻避项目不存在 环境污染和安全问题，公众的担心是非 理性的，公众反抗实质上是一种以私利 反抗公利的行为倾向。 三、政府决策优化的对策 （一）回归政府决策的“公共性” 价值 回归政府决策的公共性价值，必 须摒弃政府的自利倾向。政府决策的 “公共性”价值应体现为政府决策以公共 利益的实现为最终目标。公共利益不是 空洞的集体利益，更不是政府组织和政 府官员的私利。为了实现政府决策的 “公共性”价值，一方面应促进政府意识 的转变，地方政府应树立以人为本的发 展观，在邻避项目决策中不仅要注重经 济发展，更要注重社会发展、人民生活 和资源环境的和谐共存，将公众的满意 度放在第一位；另一方面也要通过制度 来规范政府的决策行为，如改进中央政 府对地方政府的绩效评估标准，增加社 会发展、环境保护、公众评价等指标的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 权重，激励地方政府由发展型政府向服 务型政府转变，从而自觉实现公共利益。 回归政府决策的公共性价值， 也必须摒弃政府的功利主义倾向。实现 政府决策的公共性价值并不是以牺牲少 数人的利益换取大多数人的利益。每位 公民都有权获得尊严，并在自由、平等 和福利的生活环境中生活，这是一项基 本人权，任何人都无权剥夺。政府应为 公民实现自身的基本人权提供保障，避 免他们的环境权、生命权、财产权受到 侵害。因此，当项目周边居民的损失能 够用市场的方式进行补偿时，可以考虑 对居民给予高于损失的经济补偿；但是 如果邻避项目严重危及到周边居民的生 命健康，且通过经济补偿方式也不能弥 补该项目对周边居民所造成的损失，则 该项目即使能使大多数人受益也不能被 批准上马。 （二）完善政府决策的相关程序 在邻避项目决策过程中应引入公 众全程参与，通过信息公开、问卷调查、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 召开听证会等形式充分听取公众意见。 公众参与的价值具体体现在：第一，公 众参与增加了多元利益主体之间的信任 和合作，使他们尽可能多地考虑公共利 益，并减少因负外部性影响和技术风险 模糊性而造成的恐慌和抵触情绪。第二， 随着公众整体素质的不断提高，公众有 能力对邻避项目进行理性思考和判断， 公众参与有助于促进政府决策的科学化 和合理化，第三，邻避项目不仅仅是技 术层面的问题，也涉及到居民的风险认 知，公众参与能为专家和公众提供相互 了解和沟通的平台，从而有效地化解冲 突。 基于邻避设施的负外部性特征， 在邻避项目决策前必须实施严格的环评 程序和社会风险评估程序。环境影响评 价是邻避项目实施的重要依据，为保证 环评的公正、可信和透明，应该由独立 于政府的第三方组织具体实施邻避项目 的环评程序，且环评结果不仅要在政府 网站上公开，还要通过公众容易接触的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 媒介让邻避项目周边的居民知晓。除了 实施严格的环评程序，政府在决策过程 中也应建立和健全社会风险评估程序。 社会风险评估可以采取问卷调查、访谈 等多种形式，全面掌握影响社会稳定风 险的各种信息，并依据这些信息对邻避 项目的合法性、可行性等内容进行全面 评估，尤其要重视该项目能否被利益相 关人群所接受。 （三