对城市规划中 “控规”的作用与相关问题的探讨

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 对城市规划中 “控规” 的作用与相关 问题的探讨 摘要：本文结合作者近年来的工 作经验，主要对“ 控规” 在城市规划控制 中的作用与问题进行分析探讨，并提出 一些看法和建议，以供参考。 中国论文网 /2/view-12911646.htm 关键词：城市规划；规划编制； 问题；公共利益 1 对控制性详细规划的反思 1.1 对“ 控规” 认识方面的反思 1.1.1“ 控规” 的特征和作用 在现代城市规划编制中， “控规” 将抽象的规划原则和复杂的规划要素进 行简化和图解化，再从中提炼出控制和 引导城市土地功能的最基本要素，形成 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 了一套较为完善的规划编制方法，最大 程度实现了规划的“ 可操作性 ”，使规划 实施的稳定性与政府任期政绩的显化性 之间的矛盾有所缓解，初步适应了投资 主体多元化带来的利益主体的多元化和 城市建设思路的多元化对城市规划的冲 击，较好地适应了市场经济体制下城市 规划管理的需要，面对城市的快速发展， 实现了规划编制的速成和规划管理的最 简化操作，缩短了决策、规划、土地批 租和项目建设的周期，提高了城市建设 和房地产开发的效率(王富海，2000)。 1.1.2 认识方面存在的问题 （1）规划控制和引导的构成要 素未加以明确界定，与“ 区划原理 ”出现 偏差。美国的地方政府有三种规划控制 和引导手段，即区划法、土地细分法和 设计指导原则。其中，只有区划法和土 地细分法是真正的法规，具有严格的立 法、执法(审批) 和监督程序；而设计指 导原则只是一种引导性的控制手段，并 不是法规，不具备法律的强制性。有比 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 较才有鉴别，对比我国城市规划编制 办法中的规定， “控规” 主要内容包含 控制城市建设用地性质、使用强度和空 间环境等三个方面， “控规 ”既要控制土 地的用途和开发强度，又要控制地段及 场地设计，还要控制城市设计，实际上 是相当于把美国地方政府的三种规划控 制和引导手段合为一体，这反映出我们 在规划控制与引导问题上的认识不足和 概念模糊。 （孙晖，2000） 。 （2）对法规管理原则的忽视。 实施法规管理的基础应是社会整 体和个体的公正、公平，既要保证城市 整体利益实现，又不能以牺牲一部分人 的利益来换取城市或另一部分人的发展。 那么在“控规 ”中如何体现？美国的做法 值得借鉴，他们采用开发权转让的方法 达到了这一目的。开发权转让主要用于 城市中需要保护的重要地段，如标志性 建筑、历史建筑、农业保护区、独特的 自然生态区等。为了使这些资源免遭新 的开发活动的威胁，将这些资源上未被 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 开发的空间权，转让到其它基地中，得 到开发权的开发商将被允许在容积率控 制之外增加一定的建筑面积。通过这样 的转让和补偿，不但保护了城市宝贵的 资源，也减轻了政府的财政负担。反观 我们的规划，忽视了城市整体利益的公 正、公平，仅有技术层面上的一些措施， 实际上并未加以贯彻落实，也就失去了 规划法理存在的根本性基础。 1.2 对“ 控规” 技术方面的反思 1.2.1 地块划分缺失产权地块的理 念 目前的地块划分主要是以景观和 环境（以道路分割为主）作为划分依据， 产权地块(严格地讲，在我国应当称为 使用权)的划分缺少标准化的概念。城 市开发建设行为往往和产权地块密切相 关，产权地块可以说是开发活动在用地 上的最基本单元和城市形态肌理的重要 组成元素，从法规控制上来看其形态肌 理越是规整有序则越简便统一(梁江， 2000)。按照用地产权划分的地块能更 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 好地满足各自的用地规划、建设控制、 审批管理等要求，并建立完整的与产权 边界相关联的信息化管理地籍资料。即 便是相同用地性质的相邻接壤的不同地 块，可能由于土地使用权的不同而在开 发中面临不同的意向。 (李江云，2000)。 所以产权地块划分的标准化问题非常值 得作深入研究。今后应考虑将产权地块 作为基本单元划分的重要依据，增强对 产权地块的经济效益的认识。 1.2.2 规划控制方法的科学依据不 足 规划控制方法包括控制内容和确 定控制指标，两者互为联系、互为影响。 其中的关键技术是对土地使用强度的控 制即开发容量的指标控制。 1.2.3 重视物质环境层面的技术性 工作，缺乏理性的土地开发建设的经济 分析 （1）规划着重物质环境，追求 所谓形式美观。 充分考虑城市的风格和传统风貌， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 创造出更优美、更富魅力的城市环境， 本是规划的要义所在。但需要强调的是， 优美的城市环境绝不是空洞的平面构图 就能创造的。以美感和视觉效果为出发 点所划分的地块以及确定的建设开发强 度，常常是违背土地市场经济规律的。 在同一城市区位，具有同等可达性的地 块，其土地开发的成本与机会应是相同 的。 但是，规划师们为了满足建筑群 体轴线视廊和体量变化的要求，把地块 划分得大小不一，把建筑规定得高高低 低；对相邻的地块，人为地规定了不同 的建设密度，有时沿街用地的密度反而 定得低，制造出不合理的地价差(孙晖， 2000)。这样不仅丧失了统一的标准和 公平的原则，而且也违背了地价运作的 经济规律。于是，在批租土地时就会遇 到很多问题，或者有的地块没人要，或 者有的地块要了以后就要改，开发商想 要违反规定是必然结果。 （2）应加强土地开发建设的经 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 济分析。 城市规划实际上不可能决定经济 发展，恰恰相反，是经济发展从根本上 推动城市规划(罗宾汤普森，2004)。 在市场经济条件下，由于城市开发的要 素（土地、建筑等）的空间分布不均衡， 城市土地存在级差地租，城市各地段的 征地成本、动迁成本、基础设施的成本 差异较大，加之城市规划对土地用途和 强度的控制，导致城市各地段的收益相 差较大，如果城市政府不对这种利益进 行调控，开发商必将寻求利润最大化的 开发，给城市的进一步建设留下隐患。 为此应加强“ 控规”中有关土地开 发建设的经济分析并作为规划内容的重 要组成部分，在规划设计方案的基础上， 遵循土地利用最优、估计最不利的原则， 针对城市开发这一经济活动进行经济效 益分析，估算典型地块的投入产出，在 满足城市规划基本原则的基础上，按照 该地块的市场投资导向，调整规划方案 所涉及的控制指标，提高规划的经济性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 和可操作性，保证规划的顺利实施。 2 对控制性详细规划的展望 通过对“ 控规” 三个方面的反思， 增强和提升其应有的公正性、经济性、 科学性和可实施性是摆在我们面前的关 键问题。 “控规 ”在保证城市整体公共利 益的实现为核心的前提下，采取以市场 需求为导向的产权地块项目开发规划不 失为一条新路，它能有效地解决规划与 市场的背离或脱节。另一方面，为避免 随意修改、调整规划对“ 控规 ”控制和引 导手段的科学性和严肃性造成的破坏， 急需对其规划方法加以完善。 2.1 由关注空间规划为核心的规 划走向以公共利益为核心的规划 2.1.1 规划的目标应实现公共利益 的最大化 “控规 ”应着重强调保证城市功能 的公共、公用和公益设施的空间落实， 保障公共利益不受侵犯，包括公共环境、 政府的土地收益等，研究市场经济中什 么情况下严格控制什么内容，哪些内容 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 可以由市场主体自由发挥；合理确定相 关设施的规模和用地，并体现分类指导 的原则。对于公益性公共设施用地，即 政府作为投资和经营主体的教育、医疗 卫生、文化、体育、社区服务、行政管 理、社会福利等设施应加强对土地使用 性质的控制力度，但对于其开发强度可 不作“刚性”规定；对于经营性公共设施 用地在开发强度方面要严格控制，但对 于土地使用性质应留有较大的兼容性。 市政公用设施标准的选取和容量预测应 结合具体城市和地块用地性质特点，在 综合平衡与协调的基础上提出各项设施 布局的综合优化方案，并在土地利用规 划中加以具体落实。 2.1.2 科学合理地控制城市“六线” “控规 ”编制和管理的重点应从确 定建设项目，转向各类脆弱资源的有效 保护和关键基础设施的合理布局（仇保 兴，2004） ，保护城市难以再生的“六线” 资源：(1)绿线：绿地系统规定了城市的 空间形态，基本确定了城市发展的未来， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 应保护控制城市各类园林绿地用地范围； （2）紫线：控制保护历史文化资源点、 历史文化保护区、城市整体格局风貌保 护范围等，保护一个城市的片区，就是 要保护片区所包含的全部历史信息和历 史风貌；（3）蓝线：城市水系是城市 活的灵魂，应控制城市较大面积的湖泊 水面、水系等水域岸线范围；（4）橙 线：铁路和轨道交通用地范围，政府应 预先通过规划把周边的土地全部控制好， 随着工程项目的建设，这些土地开始增 值，政府再通过土地拍卖转让将投资及 时收回；（5）红线：城市道路、广场 及交通设施用地范围；（6）黑线：高 压线用地的范围。这些控制线是城市建 设中最重要的系统控制要素，每动一条 线，必然会影响整个系统的有效运转。 因此，在实际工作中决不能轻易改变， 如果确实要变，也必须经过充分的论证。 3 结语 当今快速城市化背景下城市发展 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 迫切需要探索新的“ 控规”的应对方法， 要从实际出发，抓住主要矛盾来解决当 前规划管理的主要问题，以问题为导向， 针对问题产生的主要原因加以研究、调 整与突破，再进行创新性的探索与建设， 从而走向更有效的规划控