城乡统筹下的城市救灾政策初探定稿.doc

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 城乡统筹下的城市救灾政策初探定 稿.doc 城乡统筹下的城市救灾政策初探 黄光炎 本文侧重从民政角度对城乡统筹 下的城市救灾政策进行分析，主要回顾 了民政救灾政策在城市救灾方面的实践， 从灾后重建、细化补助政策、保险制度 等方面进行分析并提出建议。 民政救灾政策在城市救灾方面的 实践与突破 民政救灾工作的传统做法可以通 俗地归纳为“ 三救三不救”，即救农村不 救城市、救生活不救生产、救个人不救 集体。1997 年民政部灾情统计、核定、 报告暂行办法第三条规定：本办法所 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 称受灾范围，是指因灾农村群众生命财 产遭受损失和正常生活秩序遭到破坏、 农牧业受到损失的地、县、乡、村的数 量。该条所明确的灾情统计的范围即为 农村，也就是说当时民政部门统计灾情 只统计农村，因此，根据灾情下拨的救 灾款也只针对农村。但随着经济社会的 快速发展，城市化进程不断提速，以及 一些重特大自然灾害对城市生活造成重 大影响，城市救灾问题日益突显，民政 救灾政策也相应做了很多调整，在城市 救灾方面取得了许多突破。 1、在救灾实践上的突破。2008 年春节期间，我国南方发生严重低温冷 冻和冰雪灾害，我国首次将公路、铁路 滞留旅客纳入灾民生活临时救助范围， 由各级民政部门向滞留旅客提供食品、 饮用水和御寒毛毯、衣被等生活物资， 确保他们的基本生活。2008 年汶川地震 发生后，我国又首次对因灾遇难人员家 庭按每位遇难者 5000 元的标准发放抚 慰金，并制定了过渡期救助项目，2010 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 年 8 月，经国务院批准，过渡性生活救 助项目正式在全国范围内设立。过渡性 安置的对象是“ 因自然灾害造成房屋倒 塌或严重损坏，无房可住、无生活来源、 无自救能力” 的受灾人员，对于这部分 城乡居民，政府在应急救助阶段结束、 恢复重建完成之前要帮助解决其基本生 活困难，救助政策到期后，对于生活困 难仍需救助的灾区群众，分别纳入城乡 低保、农村五保供养和冬春灾民临时生 活困难救助。 2、在职能设置上的突破。1978 年 3 月，五届全国人大一次会议决定设 立民政部，在内设机构设置上，民政部 设立农村社会救济司，主管全国农村的 救灾工作。此后，根据业务工作的发展， 民政部农村社会救济司相继更名为救灾 救济司、救灾司。根据 2008 年国务 院办公厅关于印发民政部主要职责内设 机构和人员编制规定的通知 ，民政部 在减灾救灾工作方面的主要职责有：拟 订救灾工作政策，负责组织、协调救灾 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 工作，组织自然灾害救助应急体系建设， 负责组织核查并统一发布灾情，管 理、分配中央救灾款物并监督使 用，组织、指导救灾捐赠，承担国家减 灾委员会具体工作。从职能设置上看， 民政部门不再局限于农村救灾工作，而 是扩大到负责组织、协调城乡救灾工作。 3、在立法方面的突破。按照依 法行政的要求，民政部起草了新中国成 立以来第一部系统规范灾害救助工作的 行政法规自然灾害救助条例 ， 经 2010 年 6 月 30 日国务院第 117 次常 务会议通过，自 2010 年 9 月 1 日起施 行。 自然灾害救助条例第一条规定 “为了规范自然灾害救助工作，保障受 灾人员基本生活，制定本条例”，根据 自然灾害救助条例释义 ，文中所称 的受灾人员是指在中华人民共和国境内， 因自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、 财产损失，生产生活受到影响的人员。 具体而言，受灾人员不分城乡，不论国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 籍和户籍，只要在中华人民共和国境内， 自然灾害造成或者可能造成人身伤亡、 财产损失，生产生活受到影响，政府都 应给予救助。 自然灾害救助条例第 三条还规定了“ 国务院民政部门负责全 国的自然灾害救助工作” ， “县级以上地 方人民政府民政部门负责本行政区域的 自然灾害救助工作” ，这就为民政部门 制定各项城乡救灾补助政策提供了法律 依据。 当前救灾政策在城市救灾方面存 在的主要问题 1、城市居民住房灾后重建补助 政策不明确。 自然灾害救助条例第 十九条规定“ 受灾地区人民政府民政等 部门应当向经审核确认的居民住房恢复 重建补助对象发放补助资金和物资”， 自然灾害救助条例释义对该条的解 释是：“民政等部门负责审核城乡居民 住房恢复重建补助对象，并发放补助资 金和物资”。但目前民政部救灾司的职 责设置是“会同有关方面组织协调紧急 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 转移安置灾民、农村灾民毁损房屋恢复 重建补助和灾民生活救助”。该条文只 提农村灾民毁损房屋恢复重建补助，未 提及城市灾民毁损房屋恢复重建补助。 因此， 自然灾害救助条例虽赋予民 政部门给予城市居民住房灾后重建补助 的职能，但在实践中无法落实，民政部 门还主要是对农村住房灾后重建进行补 助，而对城市灾民毁损房屋恢复重建补 助问题，还存在法律衔接上的空缺。 2、救灾补助政策还需进一步细 化。近 10 年来，中央级救灾补助标准 不断细化，具体补助项目情况见下表： 救助项目 中央补助标准 城乡区别 补助项目与标准调整年份 农户倒损住房恢复重建补助 一般受灾地区：对因灾倒房户户 均补助 1 万元，损房户户均补助 1000 元。高寒寒冷地区：对因灾倒房户户均 补助 1.4 万元，损房户户均补助 1400 元。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 只补助农村 2002 年、2006 年、2007 年、 2009 年、2010 年 过渡性生活救助 国家启动三级或四级自然灾害救 助应急响应：向“ 因灾房屋倒塌或严重 损坏无房可住、无生活来源、无自救能 力”的受灾群众，按照每人每天补助 10 元钱、救助期限 3 个月的标准实施过渡 性生活救助。国家启动一级或二级自然 灾害救助应急响应：按照每人每天补助 10 元钱和 1 斤粮、救助期限 3 个月的标 准实施过渡性生活救助。 城乡一致 2010 年确立 紧急转移安置 台风灾害：按照人均 90 元的标 准帮助紧急转移安置群众解决基本生活 困难。其他灾害：按照人均 230 元的标 准帮助紧急转移安置群众解决基本生活 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 困难。 城乡一致 2002 年、2006 年、2011 年 旱灾救助 对因旱灾造成生活困难的群众， 按照人均 60 元标准安排补助资金。 城乡一致 2011 年确立 冬春生活困难补助 对冬令、春荒期间存在口粮、衣 被、取暖等困难的受灾人员，按照人均 90 元标准安排口粮补助资金，衣被取暖 等补助视灾情酌情考虑。 城乡一致 2002 年、2006 年、2007 年、 2011 年 遇难人员家属抚慰 对因灾遇难人员的家属，按照每 位因灾遇难人员 5000 元的标准给予补 助。 城乡一致 2009 年确立 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 从表中可看出，目前中央救灾补 助标准较 10 年前已细化了很多。但我 国幅员辽阔，城乡差别巨大，统一按此 标准还很难满足实际需求。另外，不同 种类灾害对经济社会产生的影响不同， 灾害救助的内容和重点存在差异，救灾 补助政策还需根据不同灾种的特点，在 救助内容和补助标准上进行细化和区分。 如低温冷冻、风雹灾害不易造成人员死 亡和倒房，较难启动中央的应急响应， 中央也未明确这两种灾害的补助标准， 基层政府对这两种灾害的补助难以规范。 3、住房保险主要倾向农村。目 前，住房方面的政策性保险能覆盖城乡 的还很少，多数地方实施的都是农村住 房保险。如福建省民政部门牵头实施的 农房保险，由政府出资为全省农村住房 保了险，农户一旦受灾，可以通过保险 理赔得到相应救助。但城市中一些棚户 区，低洼地带的房子及一些城市特困户 的房子未能纳入保险范围，在受灾时得 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 不到救助。 4、火灾救助政策需完善。目前， 城乡的一些火灾事故使群众遭受严重损 失，但火烧民房所造成的灾害绝大多数 不因自然现象引起，不属“自然灾害” 的 范畴，因此，火灾灾民无法纳入民政救 助的灾后重建，无法得到民政部门的灾 害救助资金，只能通过临时救济渠道得 到有限的救济。由于火灾发生的不可预 测和无征兆性，与因自然灾害造成毁损 资产的灾民相比，绝大多数火灾灾民的 损失大大超过自然灾害的受害灾民，有 的甚至是倾家荡产，但得到的补助却远 不如自然灾害受灾灾民 。 完善现行救灾政策的建议 1、城乡住房灾后重建工作统一 由住房与城乡建设部门牵头负责。目前， 有的地方的城市居民住房灾后重建工作 是由住房与城乡建设部门牵头负责，建 议城乡的住房灾后重建工作都改由住建 部门牵头负责。主要理由如下：一是在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 对重建对象的认定上，由民政部门负责， 执法主体不合格，不符合依法行政要求。 住建部门有专门技术人员，有资格对住 房是否需拆除重建，还是维修后可继续 使用作出鉴定，而基层民政工作人员不 具备这一资格条件。二是住房重建过程 中的规划设计，技术指导，证件办理， 以及一些优惠政策的落实主要都与住建 部门的职责有关。三是灾后重建对象有 相当一部分属于社会中的低收入群体， 靠自身能力在城市中买房比较困难，如 何将灾后重建政策与廉租房政策、经济 适用房政策衔接起来，住建部门在这方 面有优势。 2、细化救灾补助政策。随着精 准扶贫工作的推进，低收入群体的收入 认定会越来越准确，这也要求民政部门 的救灾补助标准越发细化。一是要区分 灾种，兼顾中小灾害。二是要考虑城乡 差别，城市生活成本一般要高于农村， 城市的灾后重建成本也比农村高，对城 市特困户的救灾补助应比农村高。三是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 要考虑基层的落实问题，目前中央和地 方各级的补助政策还未形成良好衔接， 当前政府救灾资金投入由中央和地方按 一定比例分担，但中央救灾补助资金只 在启动国家救助应急响应机制的前提下， 才向灾区予以投入，而地方救灾资金普 遍有限，特别是财政困难地区，遇到启 动不了上级响应的灾害，政府的救济就 存在随意性，影响了救灾工作的效果。 从实践中看，引入政策性财产保险是解 决这一问题的较好办法，保险理赔是以 保险协议中的赔偿条件和赔偿金额等合 同条款为标准的，无论大灾小灾都一样 要按标准理赔，损失的补偿可以确切预 知，并且与灾民的损失基本对等，便于 实现补助的精准化。 3、推进政策性保险的城乡一体 化。在城乡统筹的背景下，推进政策性 保险的城乡一体化，可为以后统一实施 巨灾保险打下基础。城市住房普遍建设 标准比农村高，抗风险能力比农村强， 所以目前政策性住房保险多针对农村住 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 房，但城市中也有部分住房条件很差， 住户也很贫困，若能将这些住房也纳入 保险范围，可减轻政府的压力，促进社 会的和谐。为此建议：在已实施农村住 房保险的地方，可考虑先将城市低保户、 城市重度残疾人的住房整合到农房保险 中，这部分特困户的保费由政府承担， 房屋受灾由保险公司予以