完善我国财政转移支付制度的构想 毕业论文.doc

完善我国财政转移支付制度的构想一、财政转移支付制度存在的必要性(一) 完善我国财政转移支付制度的背景“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他人，逐步达到共同富裕。”这是邓小平同志对中国特色社会主义经济建设提出的大胆设想。改革开放以来，我国坚持实施这一经济发展战略，国家综合实力得到提高，人民物质文化生活得到改善。但是由于我国缺乏有效的财政转移支付制度，造成了区域之间、城乡之间经济发展的严重不平衡，各级政府财政能力和区域居民之间享受的基本公共服务水平差异明显，已影响到国家和社会的稳定，财政转移支付制度改革被提上日程。自1994年实行分税制财政管理体制改革后，为解决地区收支的均衡问题，国家开始试行转移支付制度。财政转移支付制度是一种财政资金或财政平衡制度。通过转移支付，将富裕地区的财政收入转移一部分给相对贫困地区，以此平衡各级政府间的财政水平，使百姓享受均等的基本公共服务机会，在最大程度上实现社会公平。完善的财政转移支付制度可以增强中央财政宏观调控能力，缩小地区差距，合理调节和引导地方财政活动，促进区域经济和社会事业协调平衡发展。“十一五”期间，我国经济和社会中“城乡、区域发展差距和部分社会成员之间收入差距继续扩大”的问题突出，要解决发展不平衡的矛盾，调节各方面利益关系，就要在实践中不断建立和完善财政转移支付制度体系，将其改革到促进社会协调发展的方向上来，逐步实现“共同富裕”，促进和谐社会建设。（二）财政转移支付制度存在原因的理论分析原因之一：政府间的纵向财政不平衡。在多极财政体制下，各级政府收入划分所遵循的原则是公平、效率、方便征管等等，为了国家的整体经济的稳定及其发展，通常将税基流动性强的、需跨地区征收的税种如增值税等，税负比较容易转嫁的税种如消费税、关税，都划为中央税和共享税；而从方便征管、提高效率等角度考虑，则将财产税营业税等一些小税种划归为地方税。这样划分的结果是，中央政府集中了大量收入，而地方政府的自有收入只占较小的份额。与此同时，在各级政府的支出责任划分当中，通常将提供全国性公共物品，如涉及国家主权、安全，及与全国大部分地区经济有关的事务等划归中央政府；而地方政府由于最了解当地居民的需求，所以大量具体的地方公共设施和基础设施等地方性公共物品的提供由地方政府承担。这样支出责任与收入责任划分的结果，形成了中央政府的收入在抵偿了相应的支出责任后还出现不少赢余，而地方政府的自有收入却难以满足其事权要求所需的大量支出责任的局面，这种情况就是政府间纵向的财政不平衡。通常为了弥补这种纵向的政府间的资金缺口，中央需设立政府间转移支付制度这一工具，给地方政府补助金来保证其行使职责。我国在实施分税制改革之初的主要目标之一就是要将中央财政收入占全国财政收入的比重由原来的38%逐步提高到60%，而支出格局将维持在40%的比例。这样，中央政府可以将20%的收入盈余用于对地方财政的转移支付。正是为了使各地方政府都能达到基本的公共服务供给水平，从而奠定了中央政府应实施转移支付的第一个基本理由。原因之二：政府间的横向财政不平衡。地区间由于自然地理环境、历史、社会经济结构等诸多方面的原因，造成了区域经济的差异，于是地区间所提供的社会公共服务等便会不一致；另一方面地区间的人口自由流动会受到多种因素的制约（如搬迁承包、文化语言的约束、劳动技能和信息的缺乏等），贫困地区的人口还会受到富裕地区人口的排斥等而难以流动，如果这种情况任其发展下去的话，就会出现富者越富、穷者越穷的“马太效应”。最后某些贫困地区的政府在尽其所能的税收努力后，仍不能使当地居民享受最低标准的公共服务。因此出于社会稳定、经济协调发展和公平等方面的考虑，一国政府应该通过政府间转移支付制度来缓解地区间公共服务水平的差异，使区域间经济差距保持在合理限度之内。转移支付的目标并非要达到地区经济发展的均等，也并不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等，而主要是使各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡。因此，在我国转移支付制度的改革中应将确保各地方政府拥有均衡的最低公共服务水准作为转移支付的最终目的。对于一个像中国这样地域辽阔、人口众多的发展中大国来说，其地区间经济发展是极不平衡的，解决政府间的横向财政失衡问题应是我国转移支付制度的重要任务。因而中央政府必须通过转移支付来寻求扩大这部分公共物品供给的途径。原因之三：矫正“外部性”问题。在政府所承担的各种社会公共事务中，有些从其收益空间来说具有外部性，即某个地方政府提供的一些公共服务的利益经常会溢出到不必为此承担成本的其他地区。如某些环保项目可能会使邻近地区的居民受益，跨地区的公路、铁路的使用者不是本地居民等，地方政府难以保证这些社会公共服务的利益不外溢。因此，如果没有中央政府通过政府间财政转移支付来支持这些项目，地方政府一般是不情愿“替他人做嫁”的。原因之四：政府间财权、事权不统一。1994年分税制改革后，中央财权大幅度提高，地方财权大幅度降低。我国的现实情况是：中央政府与地方政府存在着严重的纵向不平衡，其收支比例呈倒四六的局面。即中央组织的收入占全部财政收入的60%以上，而中央财政负担的支出只占全部财政支出的40%左右，地方政府则刚刚相反。分税制不是单纯的强调集权和分权，而是把事权和财权在政府间进行合理地配置从而实现不同级次政府间事权和财权的统一和匹配。为了弥补地方政府和中央政府事权与财权的不统一，有必要通过转移支付这一制度来进行调节，不但确保了中央政府的宏观调控能力得以发挥，也能稳定社会发展缓解社会矛盾；对于地方政府来说，中央政府提供的转移支付资金可以帮助地方政府为当地居民提供必需的公共物品，促进地区经济发展。原因之五：地方各政府在财政支出和投资中有其优先和侧重，而这与全国范围内通盘考虑的投资侧重，以及投资项目的筛选标准可能会有所矛盾。不过，中央政府可以通过转移支付体系来保证当二者存在矛盾时，能以国家整体的利益为重。此外，一个正确有效的一政府间转移支付体系还有助于地方政府去尽力增加本级收入（这是在地方政府拥有一定的收入增长自主权的情况下）。（三）我国财政转移支付存在的现实意义在我国社会主义初级阶段条件下，实行财政转移支付有助于调动各个地方和部门发展经济、增加财力的积极性；帮助不发达地区加快发展，缩小区域之间的差距；繁荣民族经济，促进各个民族之间的大团结；发展教育、科技、文化、卫生事业，减少经济与社会一条腿长一条腿短的现象，促进社会的全面进步；调节国民收入的分配和个人收入的分配，抑制贫富差距的扩大，逐步实现各尽其能、各得其所；加大公共产品的供给力度，解决贫困人口和不发达地区公共资源的短缺问题，实现公共服务的均衡化。因此，财政转移支付既是宏观调控的重要手段，也是贯彻落实科学发展观的有效措施。构建和谐社会，要在最大程度上实现社会公平。财政转移支付作为实现社会公平的重要手段，直接关系到人民生活的稳定，关系到和谐社会建设的进程。为此，要加快财政转移支付制度改革的步伐，缩小收入差距，促进城乡、区域协调发展，为构建和谐社会提供保障。二、目前我国财政转移支付制度存在的问题这些年来，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，中央财政转移支付的力度逐渐加大，也逐渐调整了转移支付结构，我国建设有中国特色社会主义市场经济体制，一切都处于起步和摸索阶段，就财政转移支付资金的管理和使用仍存在不少漏洞和问题。“中央转移支付，就像一道水渠，很长很长，从中央到地方再到村子，这中间是渗水的。有的时候水流到地方就没有了。”（李金华，2005）我国财政转移支付存在的主要问题是：（一）财政转移支付资金支出范围过宽，多头管理，支出透明度低目前，我国对财政拨款的管理存在较多问题。一是专项拨款范围宽泛，补助对象涉及各行各业，几乎涵盖了所有的预算支出科目，专项拨款的行业界限、科目界限划分不严格，无法体现专项拨款的特殊作用。二是中央转移支付多头管理现象严重，如灾后补偿和重建转移支付资金的管理，就涉及民政部的、发改委、水利部、交通部、教育部等若干部委，对财政拨款管理权限的划分不明确。三是转移支付资金透明度低，我国财政部门的预算较粗，很多项目不列、少列，对有哪些财政拨款，拨到哪里去，没有承担起责任，缺少必要的监督。转移支付制度这种多头管理以及预决算不公开、不透明的状况，降低了官员的违规风险，诱使部分官员滥用职权、以权谋私，造成国有资产的流失。（二）缺乏必要的激励机制，治标不治本在我国，享受财政转移支付和地方财政增收是不挂钩的，即无论地方政府在发展经济中是否取得成效，财政转移资金照例发放，这就容易导致地方政府养成“等、靠、要”的习惯。在服务责任下放的同时，中央政府将大量的财政资源通过转移支付（包括税收返还）转移给地方政府。因此，就地方支出占全部公共支出的比重而言，中国比绝大多数国家都要高的多。由于中国地方政府高水准支出在很大程度上通过中央转移支付支撑的，地方政府对中央政府的财政依赖比许多国家高的多。2005年中国地方政府总收入中的43%依赖中央的转移支付，而在美国这个比例约为22%，比中国低整整21个百分点。许多地方转移支付的力度每年都在加大，但反映财政困难的呼声却越来越高。因此，我国的财政转移支付缺乏必要的激励机制，没有有效的调动地方政府发展经济、壮大财源的积极性，反而增加了地方政府的惰性。（三）转移支付的目标不够明确财政转移支付运行的目标应该是兼顾横向平衡和纵向平衡，为各地区提供基本的公共产品和公共服务，为构建和谐社会打下坚实基础，但近几年的实践效果并不理想。从横向看，与1993年包干体制下的地区财政差异系数相比，近年来地区间财政能力差距出现了日益扩大的趋势，人均财政收入相对变异系数在1993年为115.02，2005年上升至145.36。引人注目的事，虽然政府间的转移支付相对规模十分庞大，但证据显示中国各地区间的财政差距和公共服务差距正在迅速扩大并远远超过备受关注的地区间经济（人均收入）差距。由于存在巨大的公共服务不平等，贫困地区居民获得教育和卫生保健的机会显著低于发达地区。中国卫生资源（医疗、护士、医疗设施与设备等）的大约80%分布在占全国人口35%的城市，其余20%分布在占全国65%的农村。据此换算，城乡居民人均享受的医疗卫生资源之比为（80%/35%）：（20%/65%）=7.4：1。与教育和卫生保健相比，养老保障方面的城乡差距更为明显。虽然政府正在采取措施扩大社会保障体系的覆盖面，但目前绝大多数农民几乎没有保障可言，城市人口享受养老保障的人口比率比农村高的多。另外，在基础设施、干净饮用水和能源供应和互联网普及率等方面，农村和城市也完全不在一个档次上。从纵向看，由于我国转移支付制度只明确了中央与省一级规则，省以下统一规则缺失，而且分税制后客观上财政集权趋势被下级政府层层强化，呈现出财政风险向中央财政集中、基层财政困难与负债允许矛盾并存的现象。（四）一般性转移支付规模小相对于其他类型的转移支付，尤其是税收返还和体制性补助，一般性转移支付的规模过小，以至于对各地财政不均衡问题的缓解效果并不明显。我国目前的税收返还还是以中央政府1993年从地方净上解收入，作为中央对地方税收返还基数；1994年以后，中央对地方按增值税和喜爱消费税增长比例1：0.3的系数作为新的增量税收返还基数。这样税收返还按收入来源正相关递增，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，不仅使基期的不合理因素合法化，而且使经济发达地区得到大量税收返还；同时，均衡财力的一般转移支付规模相对过小，这与实现地区公共服务均衡的和谐社会目标相悖。（五）转移支付形式繁杂，结构不合理由于我国现行的政府间转移支付制度带有明显的过渡性，因而在改革中形成了税收返还、原体制补助、年终结算补助、专项补助和公式化补助等多种形式。转移支付形式种类繁多、重复交叉，且各形式之间缺乏协调，甚至作用相互抵消。如税收返还按收入来源正相关递增，体现了对收入能力强的地区倾斜原则，而原体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能，但体制上解地区恰恰又能获得大量税收返还，从而使两者的财政功能相互抵消。现行的多种转移支付形式里，只有公式化转移支付具有比较全面的纵向和横向均衡功能，但在全部政府间转移支付资金总额中所占比重较小，虽然每年有所增长，但仍然是杯水车薪，很难缩小地区间公共服务水平和经济发展水平的差异。（六）转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大科学的转移支付数额，应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额所占比重较大。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，大都是双方讨价还价的结果，随意性很大。二是专项补助种类过多，覆盖面几乎遍及所有的预算科目，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束，分配随意性较大，透明度较差。从而违背了转移支付的初衷，也造成了地方政府依赖补助和推卸责任的心理增强以及财政资金使用效率的低下。三是税收返还还是采用基数法来确定，税收额额多的返还数就多，税收额少的返还数就少。这样，一方面形成了一省一额不规范的转移支付制度，从而拉大地区间财力分配不均和公共服务水平的差距；另一方面由于这一部分占的比重较大，也不利于中央政府通过转移支付这一手段控制和调节地方的支出，以实现中央政府的宏观政策目标。（七）缺乏规范转移支付的法律法规监督发达国家对转移支付资金的管理有一套完整的法律法规体系，如日本的地方财政法德国的基本法等。我国目前对上万亿元转移支付资金的管理只有1995年财政部制定的规章过渡期财政转移支付办法，在法律上还没有强制性的规定。有时更多的甚至是个人的威信和内部的协调，且转移支付金额缺乏科学确定，随意性、自由性很大。主要表现在：1、相关的法律法规体系建设仍然比较滞后。我国现行的政府间转移支付制度主要依据的是政府规章，缺乏法律权威性和统一性。2、目前尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系。3、在资金的使用方面，还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面的掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。例如，在财政部提交全国人大代表讨论的2003年8000多亿元中央转移支付资金中，就有2300多亿元专项支付没有说明具体去向。因此，对于财政转移资金必须利用法律手段作为保障。三、构建和谐、高效的财政转移支付制度的建议目前，我国财政转移支付制度离体系化规范化还存在较大的差距，没有发挥其应有的作用。近年来随着经济发展，我国人员、区域层次结构多样化，社会和经济环境更趋复杂，存在较多不平衡因素。因此，要建立体系化、规范化的转移支付制度决不是一蹴而就的，必须有针对性的结合实际问题，经过长期探索，克服多重困难。只有通过财政转移支付制度的不断改革，增强中央财政宏观调控能力，才能遏制转移支付中不良行为的发生，更好的解决各种问题。（一）完善分税制财政体制，划清事权和财权从我国现实情况来看，中央和地方事权划分的关键是合理确定经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展，地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。按照各级政府承担的实权，根据财权和事权相统一的原则，合理确定各级政府的支出。对于那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，该由市场机制解决的问题，应当从财政的供给范围中剥离出去；而政府财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标。据国外市场经济发达实践表明，有效的转移支付制度都以合理划分中央与地方事权为基础，并以中央政府拥有一定财力为前提。而我国中央财政收入占财政收入的比重不仅低于发达国家，还低于许多发展中国家。因此，要深化税制改革，合理划分事权与财权，以因数分析法取代基数法，科学确定转移支付金额，提高中央政府实际可支配的财力，为规范转移支付制度创造条件。对于维护国家利益、实施宏观调控所需税种划归中央，对于社会地方证管税种划归地方，与经济发展直接相关的税种归中央和地方共享。（二）进一步优化财政转移支付结构从我国近中期的实际情况看，应该加大一般性转移支付力度，提高一般性转移支付的比重，以解决地区间提供基本公共服务之间差距较大的问题；规范专项转移支付，归并种类。在转移支付模式的选择方面，需要结合我国实际情况，借鉴发达国家经验，在仔细分析比较纵向转移支付和横向转移支付的效率基础上明确我国转移支付的目标模式。逐步提高一般性转移支付比重，加大对贫困地区一般性转移支付规模，只要该地区财政发展能够维持上年水平，就要稳定增长转移支付金额，确保该地区财力稳步增长。严格控制专项转移支付规模，明确划分专项转移支付的行业范围、科目范围，整合现有专项转移支付项目，减少重复设置、交叉设置，杜绝被挤占和挪用现象的发生，逐步建立规范的专项补助制度。为提高专项补助的科学性、公正性和效益性，应从以下几方面入手：一是优化结构。可以将专项补助进行合理分类，简化和归并目前过多的专项补助种类。二是确保重点。在优化结构基础上，对优化专项补助支出结构节余下来的资金，要投入到国家重点支持和必保项目。三是规范管理。为提高资金使用效益，应建立严格的项目准入机制，以减少专项补助项目设立的随意性和盲目性。四是实行合理规范的分配办法。如有些专项补助额可以直接按照实际需要并考虑中央财政的承受能力予以确定，有些专项补助额则应逐步引入因素法进行核定，通过规范的程序和公式计算方法来确定对各地的补助额。（三）改变财政转移支付多头管理的状况，增加透明度剥离整合分散在各职能部门的权力，设置专门的管理机构对转移支付进行管理，提高工作效率，降低监管难度。进一步增加转移支付计算方法和计算过程的透明度，公开转移支付指标选用、指标修正、计算公式、计算程序和方法等方面的情况，改进财政供养人数的测算方法等。同时，应最大程度的减少中央与各级地方政府间经常性的讨价还价，增加转移支付制度的透明度，减少地方官员“跑部”的动力。（四）根据转移支付的不同目标确定相应的转移支付形式在注重转移支付调节收入分配作用的同时，加强对地方政府行为的引导，充分发挥中央政府资金导向功能，将财政转移支付和地方政府财政增收挂钩，激发地方政府发展经济的积极性，提高财政资金的使用效率。进一步明确转移支付制度的目标。转移支付制度的根本目标是确保各地的同级政府提供大体均等的公共服务水平，但根据我国财政经济发展的实际差距，我们有必要分阶段制定目标。短期内要把保证财政困难地区尤其是财政困难县乡的工资按时发放和机构的正常运转作为基本目标；中期要把基本实现教育、科技、农业、卫生和社会保障等涉及国计民生的公共服务均等化作为目标；长期要把进一步建立和健全纵向和横向的转移支付机制，把基本实现所有公共服务均等化作为目标。可根据不同地区经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的各种因素，核定各地区标准化收入混入标准化支出，确保转移支付规模。在转移方式上，将无条件转移支付与有条件转移支付相结合，适当减少税收返还等无条件转移支付，逐步扩大有条件转移支付。当前基层政府事权大与财权小的矛盾突出，地方财政困难，难以保证支出需要，应将部分公共支出责任适当上划。一是社会保障，应当取消经济不发达地区社会保障资金统筹，建议对社会保障资金有缺口的地区实行“三三制”原则，即上级政府、本级政府、职工自身各负担1/3；二是基础教育，基础教育特别是农村基础教育应由中央、省、县三级财政负担，强化省一级政府的责任，贫困县的义务教育由中央政府通过转移支付解决；三是公共医疗卫生不应过分市场化，政府应承担应有的责任。（五）整合各项转移支付资金一是规范的归并转移支付种类。要借鉴国际经验，结合我国的国情，把体制补助、税收返还和结算补助这三项归并到一般转移支付中，改变转移支付资金的双向无谓流动。二是合理划分一般性转移支付与专项转移支付实施范围。一般性转移支付主要是要调节各地的财力状况，达到各地财力的相对均衡。明确区分的标志是：一般性转移支付具有长期性和相对固定性，而专项转移支付为一次性或有限次数的暂时提供。如果专项转移支付项目被固定化并将在未来较长时期内一直实施下去，则应将其归并到一般转移支付中。（六）改进转移支付方式，加大公式化转移支付力度为减少转移支付形式过多的弊端，应逐步简化和归并转移支付形式，并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。第一，逐步缩小税收返还的规模并最终取消税收返还。因为税收返还是以维持地方既得利益的基数法进行的，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，与实现地区财力均衡相悖。第二，对一般性转移和体制补助或上解进行归并，以合理确定均衡性转移支付规模。一般性转移支付与体制补助或上解实质上都是为了实现均衡各地财力，但是两种形式的不衔接势必会带来各自规模的不合理。第三，加大公式化转移支付力度。公式化转移支付使目前中央政府调节地方财力差距、逐步实施横向均衡的重要调节手段，由于受资金规模约束，力度有限。为了保证公式化转移支付力度不断增长，应确定公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，逐步扩大均等化转移支付的作用。（七）建立和完善财政转移支付的法律、法规，加强立法工作执行各级政府间复杂的财力转移支付政策，特别是确定和调整中央