[人力资源] 中国就业问题的现状及就业增长战略

人力资源人力资源 中国就业问题的现状及就中国就业问题的现状及就 业增长战略业增长战略 一、伴随经济体制转型，我国开始进入高失业率阶段 自 20 世纪 90 年代以来，中国经济进入了大规模产业 结构调整期，与此伴生出高失业这一极难解决的负面现象。 在“九五”期间，我国城镇在职职工人数由亿人减少到亿 人，净减少 3135 万人，下降幅度为，其中国有单位净减 少 2689 万人，集体单位净减少 1435 万人，合计净减少 4124 万人。尽管同期全国城镇私人企业就业增长了，个 体经济就业人数增长了，三资企就业人数增长了（注： 胡鞍钢：实施就业优先战略，为人民提供更多的工作岗 位 ，载改革XX 年 1 期。 ） 。但大部分新增就业岗位吸纳 的是新生劳动力、大中专毕业生和农民工，城镇下岗职工 通过这一渠道实现再就业的数量十分有限，城镇失业人数 仍然居高不下，据国家劳动部信息中心的统计测算，1995 年仅国有企业的过剩就业便已达到相当大的数量，全国范 围内大约有 3000 多万人，占职工总数的 2030（注：赵 建国：国有企业过剩就业的释放及再就业转移 ，载经 济学动态XX 年 2 期。 ） 。 我国从 1993 年开始，非农产业部门的就业增长速度便 呈回落态势，到 1996 年已经低于 80 年代的平均水平。从 产业部门看，就业增长的回落首先在第二产业中出现，后 来扩大到第三产业，而且第三产业回落的幅度要更大一些。 从所有制部门看，我国国有企业和集体企业己成为劳动力 净流出部门，加上近年来乡镇企业整体效益下降，吸纳劳 动力的能力也在不断下降。同时，农业部门还在不断产生 新的剩余劳动力，加上机关事业单位等的精简不可避免， 这些都会加大我国的就业压力。有学者综合了理论界关于 我国劳动力总供求的预测和估计结果， “九五”期间每年新 增劳动力 1000 万人左右，农村剩余劳动力保守估计是亿人， 最高估计是 2 亿人，城镇目前企业富余人员有 3000 万人左 右， “八五”期间城镇结转的剩余劳动力有 500 万人。五项 相加， “九五”期间约有 2亿劳动力需要工作岗位。有学 者利用数学模型对中国长期劳动力就业形势进行了预测， 这一预测将城乡隐性失业者计入就业者范围，结果显示： XX、XX 和 2020 年我国劳动力供给分别为亿、亿和亿（注： 余恩海，刘德中：中国就业问题研究综述 ，载经济学 动态1999 年 4 期。 ） 。尽管这些预测存在一定的误差，但 从如此大的绝对数字看，我国今后面临的就业形势将十分 严峻。 此外，由于我国对失业的统计口径与国外不同，用失 业率表示的我国失业水平比美、日、欧要低，我国 1998 年 公布的失业率为，低于同期美国的、日本的和欧盟 的。但比较之后便会发现，我国的实际失业率要高于美、 日，大体与欧洲相当，可能还会高于欧洲。首先，我国在 “失业人数”与“劳动力资源总数”上的指标口径不一致。 我国目前对失业人员年龄限定过窄，劳动年龄的下限规定 为 16 周岁，上限为男子为 50，女子为 45 岁，而我国规定 的法定退休年龄男子为 60 岁，女子为 55 岁。而男子大于 50 岁，女子大于 45 岁的有劳动能力并仍在积极寻找就业机 会的人并没有被统计在失业人口中。其次，我国失业人口 的定义以是否在当地就业机构登记为标准，登记的劳动力 才被统计在失业指标内，而可以肯定的是有相当多的失业 人员没有登记，这就在统计上出现了漏洞；第三，我国对 失业率的统计是以城镇职工为对象的，对农村中的过剩劳 动力，特别是涌入城市的“民工”则不包括在统计范围内。 这反映了国家公布的失业统计还不完整，不能准确的反映 我国失业状况的实际。更重要的是，这种比较表明我国失 业问题可能比统计数字反映出的更要严重。 二、我国当前失业现象的主要特征 目前，由于经济持续不景气，多数西方发达国家也面 临相当严重的失业问题，但由于我国目前正处于向市场经 济体制的转轨时期，在失业问题上有其自身特有的特征。 首先，菲利蒲斯理论认为，失业率与工资增长率，或 失业率与通货膨胀率之间存在此消彼涨的反比关系，这也 是西方市场经济国家政府治理失业和通货膨胀的一个理论 依据。但我国的实践却并没有证实这一理论。我国在 20 世 纪 80 年代以来，当经济增长率和物价都呈上升趋势时期， 城镇失业率却并没有降低，而在经济波动的回落期，在经 济增长率和物价上涨率降低时，城镇失业率依然在上升。 由于我国城镇失业主要来自国有部门和集体部门，这表明， 固有企业和集体企业处境艰难的主要原因是体制原因，单 纯运用货币扩张政策、扩大需求政策缓解国有和集体企业 困难的效果是不会太显著的。要解决这种困境取决于经济 体制改革的力度和深度。 其次，失业的市场化特征越来越明显， “下岗分流、实 施再就业”强调的是失业和下岗人员“自谋职业” ，过去那 种把国家统一安排、截流进城民工作为解决失业的主要措 施的做法已完全抛弃，用市场手段解决下岗和失业问题已 成为目前的主要措施。但“单位制”的约束依然存在，下 岗不表现为失业，是传统“单位制”就业制度和社会保障 制度不完善的表现。 第三，隐性失业问题。隐性失业是我国一个独特形式。 长期以来，我国只注重经济增长速度，采取的是忽视投资 效率的高投入与粗放经营，许多部门积淀了大量的富裕人 员，这等于国家用大量的投资资本把失业者养起来。另外， 错误理解了工业化和城市化的关系，没有制定消化农业剩 余劳动力的城市化发展的长期政策，尽管目前国有和集体 部门中大量富裕人员因效益不佳而大量下岗或失业，却依 然有大量的富裕人员存在于国有和集体企业、事业单位和 政府部门，加上没有被列入失业率统计的农业剩余劳动力， 这一数字是非常可观的。据有关资料分析，我国目前现有 就业人口中的隐性失业率仍可能高达 27。 第四， “所有制偏好”与“超预期偏好”现象。随着市 场化进程的加快，市场竞争越来越激烈，在这种形势下， 我国又出现了一个奇怪的就业现象：拥有大量下岗职工的 企业却雇佣大量的临时工，而临时工主要来自农村或中小 城镇，因此出现了很多大城市中外来务工者远比下岗工人 多的现象。这是一种典型的“所有制偏好”或“超预期偏 好” ，为等待有保障和高工资的工作而宁愿放弃已经出现的 低工资工作机会，使许多下岗人员长时期处于失业状态。 三、进入高失业阶段的原因 就业和再就业是近年来我国的一个工作重点，虽然各 级政府和社会各界对就业工作十分重视，并探索出许多有 益的经验，但随着我国经济体制改革的逐步深入，经济结 构的不断调整，我国劳动力供大于求的矛盾并没有缓解， 就业的结构性矛盾更加日渐突出。 （一）发展的因素。尽管我国还没有完成工业化的进 程，但在世界经济一体化、信息化浪潮的推动下，我国市 场的需求结构不断深化，需求倾向高级化的趋势越来越明 显，这就是“后工业化”和“市场化”的新特征。信息产 品逐渐成为市场上的宠儿，这种带有某种“后工业化”特 征的现象使一些国有和集体部门的企业陷入经营危机，有 的破产倒闭，有的停业，造成大批职工失业或下岗。同时， “后工业化”现象的出现意味着过去那种依靠工业扩张实 现高增长和高就业的时期已经结束，仅依靠降低工资来增 加就业已难上加难；同时，这一现象还意味劳动力市场供 大于求将可能是一个长期的局面。 （二）结构调整的因素。在资本和技术的推动下，许 多产业的产业结构开始由劳动密集型向资本技术密集型转 变，在这一过程中，一些传统产业开始萎缩，雇佣的职工 人数也出现了大量减少的状况。此外，当前就业增长缓慢 的另一个原因是劳动密集型产品的市场容量不足。有学者 研究了我国就业问题的深层次原因，认为 80 年代初和 90 年代初，劳动密集型产业由于先后开拓了国内和国外两个 市场而迅速发展。带动了非农产业的就业并达到了 7左右 的高增长速度。但到 90 年代后半期，国内外劳动密集型产 品市场先后饱和恶化，立即导致了非农产业就业增长率的 陡降。这里，中国技术资金密集型产业发展滞后是制约劳 动密集型产业和第三产业进一步发展的主要原园。在均衡 的工业化过程中，就业的主要增长部门是服务业，但服务 业的发展取决于制造业对它的带动。中国制造业发展的滞 后影响了服务业的发展。发达国家将劳动密集型产业转移 给发展中国家的同时将附加值高、就业容量大的服务业链 条留给了自己，而如果发展中国家发展劳动密集型产业的 同时不能带动服务业的发展，也就不可能解决工业化过程 中的就业问题。当前我国就业问题的实质是经济结构调整 滞后，当劳动密集型产业因市场和技术因素失去发展势头 后，没有及时发展技术和资本密集型产业来带动劳动密集 型产业的发展，促进经济增长开拓新的就业空间，致使总 就业增长趋缓。 （三）城市化进程长期滞后的因素。大量的农村人口 带来了大量的农业过剩劳动力，主要是我国城市化过程长 期滞后，城镇的就业岗位难以满足大量农业剩余劳动力的 就业需求，而大量农业剩余劳动力涌入城市更加大了就业 压力，带来新的就业问题。造成这一状况的根本原因是我 国对工业化与城市化关系的认识在相当长的时期内有误， 存在理论上的误区，实践上就不可能促进工业化和城市化 的进程。当前这一问题依然很严重，必须引起我们的足够 重视，并应能在提高理论认识的基础上制定促进城市化的 具体目标和政策。 四、就业增长战略的选择 尽管失业问题是当前世界许多国家面临的难题，但我 国所面临的是数以数千万计的失业大军，如果加上农村剩 余劳动力，解决的难度之大是任何一个国家都无法相比的。 解决就业问题，我国政府和许多专家不仅提出了许多积极 的建议、对策，而且各级政府在实践中也取得了可喜的成 绩。尽管“再就业工程”的作用是明显的，但并不能从根 本上解决就业（失业）问题。为此，我们必须从我国经济 社会发展的总目标这一点出发，遵照市场经济规律，选择 能够与我国经济结构调整、国民经济同步增长的就业发展 战略。 （一）尊重市场经济规律，重视发挥市场机制的作用。 市场经济是在自由竞争的前提下通过市场机制配置资源的 经济。在市场经济条件下，无论是就业人口还是失业人口 都是市场经济作用的结果，失业问题在市场经济中发生， 也只能在市场经济中解决。因此我们必须重视市场经济体 制的培养和发展，只有经济发展了，才可能为劳动者提供 更多的就业岗位。 中国是一个具有极大发展潜力的大市场，但为什么在 当前为实现工业化，在经济起飞关键的时刻会出现需求不 足，除了经济政策和外部金融危机影响外，市场经济体制 的不完善可以说是更重要的原因。我国目前的现状是，地 区和部门保护主义将市场严重分割成区域性的小市场，形 成理念上的大市场实际中的小市场。分割的市场限制了要 素流动，加上政府对投资配置的干预过度和不断的技术变 革使市场力量难以发挥配置资源的作用。市场分割导致了 价格机制的扭曲，无法形成竞争机制，这一状况反映的是 体制问题，改变这一现状需要体制创新。从某种意义上说， 从 1992 年向市场经济体制转轨后已经历了 10 个年头，但 我们仍然没有完成这一过程。但当前我们将迎来一个好的 机遇，那就是我国即将加入世界贸易组织。我国将遵照 WTO 的相关规则，在一定的时间表内，按照通行的国际经济惯 例完成从政府到企业，也可以说是到市场的一系列改革， 对此，有学者称这是中国的第二次改革开放。我国经 济将逐步步入一个良性循环阶段，经济的发展必然会 创造出更多的就业机会。 （二）实施就业优先的发展战略。我们发展经济的最 终目的是“富民为本” 。因此，我们制定经济发展战略时首 先要考虑如何能促进就业增长的战略。实施充分就业发展 战略与我国的经济发展战略的总目标并不矛盾，但需要我 们对经济政策的某些部分做些调整。如我国一直比较重视 大工程、大项目的投资，这在地方政府中也比较流行，但 我们忽视了促进劳动密集型企业特别是第三产业的发展工 作。近年来，国际劳工组织在促进全球就业活动中提出了 就业密集工作计划的设想。这一设想认为，在任何情况下 尽可能考虑用人力代替机器。它的含义是人力要与机器适 当结合，以适应当地投资与就业的实际情况。在投资建设 大项目时，要同时建设与其关联的其他基础设施、生活设 施和文化教育设施等，要考虑如何创造更多的就业岗位： 在城镇发展中，要积极促进城市生活、文化教育、环卫、 建筑维修等劳动密集型就业岗位的增长：在农村，要积极 发展农村基础设施建设，农田基本建设，建立农村电网、 农村通信网、农村医疗机构网，建立农村商业网络和生产 资料、生活资料供应网，建立农业技术支持网，并通过这 些增加就业岗位。在制定就业优先战略时，要处理如何发 展好高新技术产业，用高新技术重新装备第一产业、第二 产业，并带动第三产业发展的关系问题。 （三）制定城市化发展战略，改变就业结构变动长期 滞后于产业结构变动的现状。我国从 1952 到 1978 年的 26 年间，第一产业产出比例从下降到，下降了个百分点， 但第一产业劳动力的比重只从下降到，与此同时第二 产业的产出比例却从 1952 年 21上升到 1978 年的，增 长了个百分点，这说明我国的产业结构变动明显而就业结 构却变动缓慢，同时也说明我国的工业化并没有明显地带 动城市化进程，也没有促进劳动就业结构的同步变化，因 此就业结构严重滞后于产业结构的变动。19781997 年， 我国就业结构的变动较大，第一产业在 1997 年的就业人口 比例从下降到，下降了个百分点，但该年第一产业的 就业比重与产业比重的差距仍然高达个百分点，这说明我 国第一产业就业结构严重滞后的现象并没有发生根本性的 转变。这将使我们在就业政策和经济发展战略上，必须面 对农村剩余劳动力转移的长期巨大压力。我国在制定经济 发展战略时，必须考虑如何在工业化的进程中创造更多的 就业岗位，完成农村农业剩余劳动力向工业部门的转移问 题，制定加快城市化进程的发展战略。 （四）制定中企业发展战略和私营经济发展战略。发 展私营经济和中小企业是一个问题的两个方面。一般的讲， 中小企业占一个国家企业总数的比例都在 95以上，此外， 吸收大量的劳动力被认为是中小企业最重要的经济作用之 一，多数中小企业用同样的成本可吸收比