加强审计业务各环节的审计质量管理

加强审计业务各环节的审计质量管理加强审计业务各环节的审计质量管理 国家审计对审计质量管理历来关注和重视。提高审计 质量、控制审计风险、推进审计队伍整体素质提升、实现 审计工作效益最大化是审计质量管理追求的目标,这一目标 也可以简单地概括为控制风险和审计效益最大化两个方面。 本文试图围绕审计质量管理目标,对审计业务各环节的审计 质量管理进行探讨,所述观点出自自身审计实践的经验总结,遇 有以偏概全或不当之处,供探讨乃至批判。 一、审计准备阶段的审计质量管理 (一)审前调查具有现实意义,不可偏废。新的国家审计 准则没有“审前调查”字样,取而代之的是“调查了解”, 无论称谓如何变化,审前调查始终是客观存在的。这里的审 前调查含两个时间段,一是审计立项前,二是实施审计前。 前者为制订审计计划、进行审计立项作准备,后者为编制审 计方案、开展现场审计作准备。充分、详实的审前调查至 少可以起到两个作用:一是使审计机关的审计计划更具科学 性,审计立项更能贴近各级政府中心工作,服务大局,例如: 我局每年年初都要向全市各级部门、单位广泛征求审计立 项的意见和建议,并根据反馈结果确定审计计划,取得良好 社会效益;二是确保审计方案贴合被审计单位(地区)实际, 更具指导性。无论哪个阶段的审前调查,都是为审计需求、 审计关注、审计工作方向、被审计单位基本情况等搜集信 息,可以避免使审计机关、审计组陷入闭门造车、盲人摸象、 甚至费力不讨好的境况。由此可见,深入细致的审前调查为 高质量的审计工作打下坚实基础。 (二)用审计方案统领和导航审计实施工作。这里所指 审计方案是审计工作方案和审计实施方案的统称。我们认 为审计方案的质量控制应该是审计质量管理的三大重点之 一(另外两个是审计底稿和审计报告)。当前,审计方案编制 中存在的问题可谓老生常谈,诸如:千篇一律、逆程序、先 审计后调整,等等,突出的一个问题就是审计方案缺乏“指 导性” 。良好的审计方案应该统领整个审计实施工作,起到 导航作用,能够指引审计工作沿着设定的目标和方向前进。 总结实践,可以从以下几个方面完善审计方案的制定和执行 工作: 一是要有详尽的、现实的制度来控制审计方案质量。 审计实践中要切实贯彻“以检查审计方案执行情况来衡量、 判断审计工作质量”这一原则。当然,制度应该是细化的、 可操作的、具有约束力的,不应是解决有没有的问题或单纯 的应付形式。 二是要坚持对重大审计项目的审计方案进行集体研究, 甚至可以象去年地方政府债务审计那样将具有重大影响审 计项目的审计方案上报决策层。这是对审计质量进行事前 控制的一项有效方法和手段。我局近几年对所有重大项目 的审计工作方案、部分大型项目的审计实施方案全部拿到 局审委会研究讨论,这种做法对指导审计工作、提高审计质 量、扩大审计影响、锻炼审计人员等均起到了积极作用。 三是尝试建立审计实施方案的分类控制方式。审计实 施方案的千篇一律,实际上有其合理性因素,例如:已经常态 化的预算执行审计、对某一部门的例行年度审计等等。审 计机关可以对审计实施方案的质量控制采取疏堵结合的办 法,即区分情况、分类控制:常态化专业审计,采用出具固定 模板模式;年度例行审计,采用“借鉴以往加整合新目标” 方式;简单项目审计,运用简易实施方案形式;上述之外的审 计项目实行严格的质量控制方式。 (三)选择具备胜任能力的审计人员并切实做好培训工 作。审计人员是审计工作的实践者,审计质量的高低与审计 人员是否具备胜任能力息息相关。现实中,因客观条件限制,审 计人员业务能力与审计工作要求相比往往存在差距,这一点 在地方审计机关更为突出。审计人员的专业素质、工作经 验、职业素养、乃至社会经验等等,都可能影响到审计质量 的高低。因此,选择具备胜任能力的审计人员,应该是审计 准备阶段需要考虑的重点问题之一。此外,对确定后的审计 人员也要进行必要的专业培训,包括基本的会计制度、财务 制度、相应的法律法规等等,这些基本知识和基本能力最能 发挥以小见大的作用,也最能检验审计人员的基本功底如何。 二、审计实施阶段的审计质量管理 (一)确立审计工作底稿在审计实施阶段的中心地位,提 高编制质量。如前所述,我们认为审计工作底稿是审计质量 管理的三大重点之一,它是连接现场取证与审计报告的纽带 和关键要件。判断一个项目是否严格执行了审计方案、审 计取证是否真实完整、审计报告是否结论准确,其原始轨迹 和重要载体就是审计工作底稿。当前,可以从以下几个方面 提高审计工作底稿的编制质量: 一是坚持审计底稿对审计事项的全覆盖,注重完整性。 新的国家审计准则规定:“审计人员对审计实施方案确定的 每一审计事项,均应当编制审计工作底稿”,但是,实际执行 中仍然发现有个别审计项目只对发现问题编制底稿,或者对 未发现问题的事项“描述一两句” 、应付了事。这些问题实 际上是以往旧弊的延续,很不严谨。全面而严格地推行审计 底稿对审计确定事项的完整性反映应彻底地贯彻到审计一 线。 二是提高审计底稿表述质量,强调规范性。审计底稿的 核心内容是审计过程和审计结论。实际执行中,审计结论部 分表述情况良好,但审计过程部分的表述极为简单,有的甚 至一句话概括,审计准则规定的“主要步骤和方法“、 “取 得的审计证据的名称和来源”等几乎没有提及。为防止类 似问题的发生,我们应对此予以规范,当前可以用模板形式 限定审计过程的表述,例如:可以设定“执行了什么步骤?采 取了什么方法?取得了哪些证据?来源于哪些载体?涉及哪些 人和物?经过哪些思考和求证?”等等尽量详细的问题,迫使 审计人员进行回答,直至取得圆满的审计过程描述结果。 三是强化审计取证对审计底稿的证据支撑,确保充分性。 充分性是审计证据的两大要素之一。当前审计证据对审计 底稿结论的充分性支持还存在不足,面对审计底稿时,往往 审计人员说的比我们看到的多,存在审计风险。随着审计公 开步伐的加大,审计机关的谨慎性选择将抬升,审计底稿对 审计取证的要求不应是“宁缺勿滥”,而应是“宁多勿少”,审 计取证的充分性可以一定程度上降低审计风险发生的概率。 (二)恰当把握审计过程中的三个重要角色定位,做好分 工合作。 审计机关的分管领导、审计组组长、审计主审是审计 项目执行过程中的三个重要角色,三者之间如何定位、怎样 分工合作对加强审计质量管理意义重大。 作为分管领导应该成为审计组的主心骨、 “排雷”者, 关键时刻能够排除干扰,创造良好的审计工作外部环境。实 际上,我们提倡分管领导尽量减少参与审计一线工作,给予 审计组更大的发挥空间,但是,遇到以下三种情况分管领导 应及时跟进、扫清障碍:一是被审计单位特别是来自其领导 层的抵触、拖延、有形或无形阻力;二是审计组因合理原因 与被审计单位发生摩擦,矛盾激化;三是审计取证需要涉及 非被审计单位或更高层次的其他部门、单位及领导者等。 作为审计组长应该成为指挥者、协调员,既要靠前指挥、 擅长指导,又要善于沟通、掌握好尺度。审计准则规定,审 计组实行审计组长负责制,其职责涵盖了组织、督导、审核、 配置资源等众多方面。审计组长位置如此重要,决定其不宜 冲在最前面,而要展现其指挥能力、综合协调能力,有时要 适当讲究“软硬”哲学。审计工作既要斗争,也要有所妥协。 除原则问题外,把握尺度、尊重并维护被审计单位合法权益、 沟通并听取其意见、处理好与被审计单位的关系,这些做法 有利于审计质量的提高、有利于审计风险的控制,这一点上,审 计组长担负重大使命。 作为审计主审应该成为锋线尖兵、全能战士,始终做到 服从指挥、冲锋一线、敢于碰硬、攻坚克难。目前,由于审 计组长大多由部门领导担任,很多情况下难以做到聚精会神、 全力以赴,由此审计主审的地位和作用得以突显,甚至决定 到审计项目的成败,这一点在地方审计机关尤为明显。合格 的审计主审应该是“苦活累活一肩挑,大事小事想周到,审 计经验要丰富,专业技能比较牢” 。审计机关应当有计划、 有侧重地培养和锻炼审计人员,储备一支合格的审计主审队 伍。同时,要培养他们服从指挥、敢于碰硬、攻坚克难的作 风和品质。 (三)以敏税的洞察力积极寻找账外线索。账外线索的 寻找需要审计人员具备敏税的洞察力,要善于从平常的文字 载体、业务信息、调查问卷、双方谈话等方面发现蛛丝马 迹,闪亮思想的火花。总结审计实践,可以从以下几个方面 寻找账外线索:一是查工作总结,发现账外重大事项;二是查 班子会议纪要(记录),掌握重大决策;三是查收发文记录,收 集经济业务文件;四是查各级检查结果文件,掌握业已存在 的违规问题;五是查经济合同,发现是否有不入账的经济事 项;六是查公章登记簿,查找以单位名义出具的纸质文书;七 是与班子成员、关键岗位人员等进行一对一谈话,了解内部 信息;八是发动群众,接受举报,等等。 (四)合理选择和确定延伸审计对象,最大限度还原事项 原貌。有些事项如果单纯停留在被审计单位范畴,几乎不会 发现任何问题,这时就需要发挥延伸审计的优势。以金融审 计为例:“从账户入手、一查到底”的审计思路一直屡试不 爽,其根本原因就是审计机关充分运用了延伸审计的手段去 还原事项的原貌。审计组应该对那些资金额度大、社会热 点聚集、群众反映强烈、经验判断疑点多的审计事项进行 延伸审计,通过延伸审计尽量掌握更多、更准确、更详实的 信息,为最终做出审计结论奠定基础。事实证明,准确而适 当的延伸审计对于提高审计质量、降低审计风险贡献不小。 三、审计报告阶段的审计质量管理 (一)妥善处理审计问题的取舍,树立成果意识、风险意 识,保持审计报告(征求意见稿)的原汁原味。审计实践中, 审计组现场审计结束后讨论形成审计报告(征求意见稿)时, 由于各种原因会出现审计查出问题的取舍现象,例如:审计 组认为不重要的或被审计单位已经在审计过程中纠正的事 项、主管领导提出的某些敏感问题、地方审计机关领导层 确认某些关系地方政府利益的问题,等等,与这些不纳入审 计报告(征求意见稿)的问题相对应的审计工作记录和取证 资料等通常不会纳入审计档案且不予保留。以上事项,如果 发生审计风险,无法查证工作情况,也无法分清和追究责任。 面对这一状况,审计机关应当把好审计项目的质量关、风险 关,保护审计人员的工作成就感和积极性,并把保持审计实 施过程中发现问题的原貌作为审计质量控制的重要手段,保 持审计报告(征求意见稿)的“原汁原味” 。 首先,应建立对未纳入审计报告问题的审核签署制度。 审计组决定不列入报告的问题或重要事项,应在审计组业务 会议集 体讨论时形成会议记录;主管领导提出问题不纳入报告 意见时,亦应填表并签署意见;审计机关集体会议研究决定 问题不纳入报告时,由审计组负责填表,连同会议记录一并 交由会议主持人签署意见。 其次,应建立对未纳入审计报告问题的归档备查制度。 未列入审计报告的相关纸质文书及审计证据、审委会会议 记录等应当纳入各审计项目档案的备查类;审委会委员应当 在讨论的每个报告上签署意见并上传至 OA,法制处应当催促 监督,并将所有参会委员签署意见保存电子记录;法制处应 当在项目审理和档案检查中注重检查电子版的审计报告(征 求意见稿)、审计报告(结论稿)等审计文书是否带有修改痕 迹,未纳入审计报告问题的审计证据是否完整。 (二)坚持审计报告的集体讨论制度,追求产出高质量的 审计报告。如前讲过,审计报告是审计质量管理的三大重点 之一。这是因为审计报告是审计查证结果的综合结论,是对 被审计单位、被审计事项进行监督、鉴证和评价的最终产 品,审计机关以审计报告为重要成果并承担全部责任。审计 报告的重要地位决定其产出应该是审计机关集体智慧的结 晶。目前,地方审计机关大多建立了审计报告的集体研究讨 论制度,即审委会制度。这项做法可以有效地降低审计风险、 凝聚集体智慧、提高审计质量,我们必须一以贯之地予以坚 持。 国家审计准则对审计报告的基本要求是“内容完整、 事实清楚、结论正确、用词恰当、格式规范” 。笔者认为, 随着审计公开步伐的加大,审计报告除了满足上述要求外, “让大多数人能够看得懂”将成为其发展方向。审计报告 的语言将更加通俗、专业术语将逐渐减少、规范化用语与 通俗化(包括口语化)描述并存,审计报告反映的内容也将更 加贴近政府中心工作、社会热点、乃至百姓生活。 (三)加大审计公开力度,做好审计成果的综合利用。我 国的国家审计经过近十年的审计公开历程,取得了不小成绩,并 为审计机关带来了较大的综合效益。国家审计应进一步加 大审计公开的力度,确保审计工作的阳光化、透明化。笔者 在国家审计和国家治理的课题研究中曾经提出我国国 家审计在审计公开方面的五项工作:一是加强审计成果综合 利用和审计宣传,引起党委、人大、政府以及社会的广泛重 视与关注,进一步扩大审计报告发送范围;二是面向社会公 开审计项目计划,自觉接受社会监督;三是继续推进审计公 告制度,包括审中的适时公告、审计结果公告、重大案件查 处情况公告等,而且坚持做到能公开的全部公开;四是邀请 社会人士、民主人士监督审计工作,主动加压,推动审计工 作质量提升;五是面向公众邮寄审计报告、定期集中出版审 计报告、设置网站公布审计报告,实行多样化的国家审计产 品产出模式。除上述审计公开外,审计机关应注重运用审计 信息、审计要情专报等多种形式提炼、升华、扩展审计成 果,做好审计成果的综合利用工作,推动审计工作向更高层 次、更深阶段迈进。 四、审计后续阶段的审计质量管理 (一)持续跟踪审计整改情况,狠抓审计结果落实。跟踪 审计整改情况是审计后续阶段的一项重要工作。审计机关 查出问题不是目的,目的是督促被审计单位(地区)堵塞漏洞、 完善制度、纠正问题、整改落实。