区统筹城乡发展调研报告_1

区统筹城乡发展调研报告区统筹城乡发展调研报告 统筹城乡发展，是我们在新世纪新阶段不能回避并且 必须解决的重大历史性课题。xx 区推进城乡统筹发展，是 建设长江上游空港强区，打造 xx“一小时经济圈”强势增 长极，率先在 xx 市实现全面小康社会目标的内在要求；是 实现城乡互动共荣、南北协调发展、从根本上解决“三农” 难题的迫切需要。统筹 xx 城乡发展，既是战略性任务，更 是当务之重、当务之急。 一、xx 区对统筹城乡发展的初步探索 （一）统筹思想越来越明确 面对典型的城乡二元经济结构，原江北县委、县政府 在 1986 年就提出了“服务城市、富裕农村、依托 xx、建设 江北”的指导思想。1995 年撤县建区时，区委、区政府制 定了依托老城、开发新城、以城带乡、城乡一体的“四城” 战略，统筹城乡发展的思想较 XX 年前更加明确具体。XX 年， 区委、区政府在“1234”总体发展思路中，作出了“城市 带动农村，南部带动北部”的战略部署，并且在工作中全 面落实工业反哺农业、城市支持农村的有效举措。当前， 正在抓紧制定 xx 区统筹城乡发展规划及其实施方案。xx 正 朝着 xx 市统筹城乡发展示范区的目标奋勇前进。 （二）统筹措施越来越有力 上个世纪八十年代，xx 在 xx 市还是一个名副其实的近 郊大农村。当时统筹城乡发展，主要是依托 xx 老城区开发 建设龙溪，依托机场开发建设两路，走“以地生财、以财 建城、以城兴业、以城带乡”的路子。进入新世纪以来， 龙溪新城、空港新城、北部新城迅速崛起并呈融合之势， 新型工业、现代服务业和都市农业强势推进，区域综合实 力显著增强，以城带乡、城乡统筹工作显著发力。 1、强势推进工业化和城镇化进程。近年来，xx 区大力 实施工业强区战略和城镇化带动战略，以园区开发建设为 载体，大力推进新型工业化和城市化步伐，形成了以汽摩 产业为支撑的现代工业集群，以房地产业、商贸服务业为 支撑的第三产业集中发展区，城市规模快速扩张，城镇面 貌日新月异，统筹城乡发展的经济实力和人口集聚能力日 益增强。 2、大力调整农村产业结构。瞄准 xx 主城市民的“菜 篮子” 、 “果盘子”和“钱袋子” ，以现代农业园区为龙头， 大力发展“三色”农业、畜禽林果业、生态旅游农业等都 市型农业。承接园区大工业，创办了 8 个中小企业创业基 地。通过努力，城乡产业融合互动格局正在形成。 3、加强农村基础设施建设。近年来，实施了“一小时 xx”和“村村通”公路建设，人行水泥便道“院院通”建 设，电视信号和电话线路“村村通”建设，镇街集中供水 和村级分布式供水工程，农房改造和沼气池建设等“三改 一建工程” ，以土地整理和水利设施为重点的农田基本建设 等，农村生产生活环境普遍得到改善。同时，实施了小城 镇改造，中小学和农村卫生院危房改造，中小学寄宿学校 建设，镇政府办公场所和镇文化中心建设，村级公共服务 中心等建设，农村公共服务条件有了明显改观。近年来， 城区基础设施和公益事业设施正在加速向农村延伸。 4、高度重视农村社会事业发展和社会保障制度建设。 XX 年，我区率先在全市对农村义务教育阶段学生实行“三 免一补” （免学杂费、教科书费、作业本费，对贫困家庭寄 宿学生补助生活费） ，每年为群众减轻负担 3000 多万元。 XX 年，xx 作为全市首批 6 个试点区县，开始探索新型农村 合作医疗保障机制，到 XX 年，参加人数达万人，参保率达 到，区级财政补助 1286 万元。XX 年，率先在全市实施农 村低保制度，财政拨款 424 万元，让 11000 人得到政府生 活救助。此外，还建立和完善了农村五保供养、城乡医疗 救助、农村计划生育家庭奖励扶助、地质灾害避险搬迁救 助等社会保障制度，农民享受到的文明成果一天比一天多。 5、积极引导农村剩余劳动力转移。全区初步建立起了 城乡统一的劳动力市场体系，实现了城乡统一的就业管理 和服务。健全了农村劳动力转移工作机构，加强了农村剩 余劳动力转移工作的领导和服务。加强了培训基地建设和 培训工作，对 23000 名农村劳动力进行了免费培训。到 XX 年底，全区万个农村劳动力中，在外务工经商农民达到万 人，农民人均工资性收入达 1473 元，占全区农民人均纯收 入的 40。务工经商收入成了农民收入的重要来源。 6、公共财政尽力向“三农”倾斜。近几年来，实施了 向镇街倾斜的财政体制调整和改革，在保工资、保运转、 保稳定基础上，区级财政向农村基础设施建设倾斜、向农 村社会事业倾斜、向农村社会保障倾斜的力度越来越大。 据不完全统计，XX 年区级财政投入农村的资金高达亿元。 在近几年中，我区公共财政向农村投入的资金总额年年居 全市第一。 （三）统筹效果初步显现 通过统筹城乡发展的有效探索，我区工业化和城市化、 城市化和农村现代化互动步伐加快；农村人口就业转移和 居住转移有序推进；农村经济和各项社会事业健康发展； 农村居民生产生活条件日益改善；统筹城乡发展的承载能 力日益增强。通过 20 年的发展，xx 区地区生产总值由 1986 年亿元、1996 年 28 亿元，到 XX 年猛增到 183 亿元。 财政收入由 1986 年 3531 万元、1996 年亿元，到 XX 年增长 到亿元。城镇面积由 1986 年平方公里、1996 年平方公里， 到 XX 年扩展到 72 平方公里。城镇人口由 1986 年万人、 1996 年万人，到 XX 年上升到万人。 二、xx 现实城乡差距与原因透析 （一）xx 现实城乡差距 1、城乡发展速度差距拉大。近年来，xx 区抓住机场建 设、xx 主城北移、xx 综合交通枢纽建设、北部新区建设等 重大机遇，城市规模迅速扩张，城市功能日趋完善，城市 经济发展迅猛，xx 都市风貌展示区已显雏形。与此同时， 区委、区政府采取特殊措施狠抓“三农” ，农村经济社会自 身纵向比发展较快。由于广阔的农村制约的因素较多，发 展变化远不及城区，个别边远山区农村甚至仍然山河依旧。 “城市象欧洲，农村象非洲” ，是我区城乡发展差距最形象 的描述。 2、地区收入和居民收入差距扩大。XX 年，在全区亿元 财政收中，北部地区拥有 50 万人口的 20 个镇仅占 3，南 部地区 40 万人口的 6 个街道却占了 97，个别镇全年财政 收入不到 10 万元。相反，20 个镇均吃区级财政补贴，财政 支出占了全区的 30。XX 年，我区城市居民人均可支配收 入 11493 元，比 XX 年的 7309 元增加 4184 元，每年增收 1046 元；同期农民人均纯收入 3604 元，比 XX 年 2622 元增 收 982 元，每年增收 243 元。城乡居民收入增长差距成倍 数扩大，由 XX 年：1 上升到：1,已经超过了国际公认的： 1 的警戒线。 3、城乡居民国民待遇差别过大。据专家统计，由于城 乡分割的户籍管理制度等原因，城乡居民待遇差别有 47 项 之多。一是在财政投入上倾斜市民。农村基础设施和公益 设施建设往往是民办公助，农民既出资又出劳，城市类似 建设从不让市民掏腰包；城市居民低保、社区干部待遇、 复员退伍军人安置金等大大高于农村同类人员标准。二是 在劳动力就业上歧视农民。一些行业和工种限制农民就业， 农民工遭受不同程度的工资歧视、雇佣歧视和政治歧视。 三是社会保障差距明显。城市居民基本可以享受以各种保 险为核心，以最低生活保障为基础的社会保障政策。农村 除低保、新型农村合作医疗及相关救助制度外，养老保险 等不少保障制度缺失。尤其是进城务工农民，难以与城市 职工同等享受各类社会保险。据区农业局统计，用人单位 没有为我区农民工购买养老保险、医疗保险、失业保险、 工伤保险的比例分别为、。四是享受教育等 社会事业资源不平等。教育、卫生、文化等社会优势资源 高度集中于城区，农村接受教育和医疗、享受文化生活的 条件与城区相去甚远。尤其是进城务工农民的子女难以就 地入学。资料显示，农民工子女在城区入学，平均每学年 学费为 2550 元，人均借读费、赞助费 1526 元，农民工家 庭难以承载子女就地入学之重，被迫让幼小子女留守家中。 【1】 【2】 【3】 【4】 【5】 【6】 （二）城乡差距原因透析 1、地理环境影响。xx 位于长江北岸与嘉陵江东岸的三 角地带，地势西北高东南低。华蓥山脉、铜锣山脉、明月 山脉纵贯南北，将 xx 切分为两大纵向系统。在 1452 平方 公里的土地上，平坝、台地、水体共占 10，丘陵 50， 山地 40。东南地区地势较平缓，靠城依江，占地理之优， 为此，xx 绕城公路内 486 平方公里面积已纳入主城规划， 并在全速建设，xx 北部新城区已在这一区域逐渐崛起。北 部山高沟深，东部被铜锣山脉和明月山脉阻隔，且离城区 较远，这近 1000 平方公里区域在短期内要与南部发展同步， 由于制约因素十分明显，因而显得非常不现实。由此可见， 特殊地理环境决定着我区城市与农村、南部与北部的发展 差距，也决定着在相当长的时期内，这种差距难以缩小和 消除。 2、经济承载能力制约。xx 由原江北县嬗变而来。xx 在历史上一直是农业大县，工业和城市不发达。xx 城市发 育于 1985 年龙溪开发，转折于 1992 年两路城南建设，加 速于 XX 年北部新区设立。xx 现代工业起步于 1998 年科技 产业园区，加速于尔后设立的空港工业园区、两路工业园 区。虽然现在城市发展和产业支撑已取得不菲成绩，但要 带动 1300 多平方公里经济发展相对滞后的农村，尤如小马 拉大车，效果可想而知。特殊的发展基础只能继承，不能 逾越。有限的经济承载能力，逼迫我们在统筹城乡发展中， 只能选择实事求是循序渐进，不能不顾条件操之过急。 3、体制政策障碍。一是城乡户籍管理制度缺陷。我国 现行的“农业人口” 、 “非农业人口”分别管理以及行政审 批的户籍制度，把人口与土地、人口与地方组织的关系固 定化，阻断了人口迁徙的效率途径，成为了市场经济条件 下经济大发展的重要障碍。同时，这种户籍制度人为地分 出了两个世袭的“种群” ，户口不同，待遇就不同，让农民 难以享受真正的国民待遇。二是土地制度不完善。 土地管 理法和农村土地承包法在制度设计上，实行农村与 城市、农业与工业用地分别治理，没有形成统一协调的土 地市场，农村集体所有的土地不能进入工业和城市土地市 场，国家在工业化、城市化进程中严重侵蚀农民土地利益。 此外，土地流转制度不完善，盘活土地存在诸多政策障碍。 三是投入体制未完全理顺。公共财政对农村生产建设的投 入太分散，投资效益不高。尚未建立起金融资本、社会资 本自觉投入和巨额投入的引导机制。四是行政管理体制城 乡分割。适应城乡二元结构管理需要，各级政府部门的设 立和管理也逐步形成了“农口管农、工口管城”的管理格 局。这种管理模式导致城乡规划难以统一和衔接，各级各 口资金难以集中打捆使用，城市产业与基础设施难以向农 村延伸，等等。 4、 “三农”弱势本质。农村地域广阔，产业和居住分 散，缺少吸引聚集资源和生产要素的必备优势。在势不可 挡的城镇化进程中，优势资源自动流向最能发挥其作用的 城市。在这种状况下，相对于高速发展的城市，农村发展 相对滞后就在所难免。农业受自然条件和市场规律双重作 用，相对于二、三产业，始终属于弱质产业。农民受生产 生活环境影响，从总体上看，其思维方式、行为方式难以 与时尚的市民处于同一起跑线上，始终属社会中的弱势群 体。 “三农”的弱势本质，决定了统筹城乡发展的工作重心 应该放在“三农”上。 三、对 xx 统筹城乡发展的工作建议 xx 小城区大农村，是 xx 二元经济结构的典型表现和市 情缩影。区委决定把 xx 建设成为 xx 市统筹城乡发展的示 范区，定位准确，意义重大，切实可行。为此，对我区统 筹城乡发展工作提出以下建议。 （一）准确把握“统筹”内涵，防止步入认识误区 统筹城乡发展，是指以城乡一体化为最终目标，把全 区作为一个整体通盘考虑，打破城乡界限，统一规划，统 筹城乡经济社会建设，全面推进，协调发展，实现城乡共 繁荣。要准确把握统筹城乡发展内涵，应注意以下几个问 题。一是要以解决“三农”问题为重点，消除统筹城乡发 展的体制政策等障碍。通过资源和生产要素自由流动和优 化配置，实现城乡协作，优势互补，城乡融合，城乡一体 的目标。二是必须跳出城乡分割、两大系统封闭运行的传 统思维，走出片面强调“立足三农抓三农”和“跳出三农 抓三农”的认识误区，自觉把“立足三农抓三农”和“跳 出三农抓三农”结合起来，既重视以城带乡，以工促农， 也重视激活“三农”自身要素，创造“三农”发展内在动 力。三是统筹城乡发展是一项长期而复杂的社会工程，决 不能只停留在城市对农村、工业对农业的对口支援上，应 从体制政策和规划入手，建立起城乡统筹发展的长效机制。 四是统筹城乡发展，并非简单消除城乡差距。统筹城乡发 展，本质是城乡通盘考虑，统一规划，全面推进，协调发 展。事实上，要在短期内消除历史上形成的城乡差别，将 几十年形成的城乡居民差异一笔勾销是不现实的。 （二）界定“统筹”原则，明晰工作指向 统筹城乡发展，在工作上应遵循若干原则，最基本的 大体有三条。 1、从区情实际出发，铸造 xx 特色原则。统筹城乡发 展，全国全市都进行了卓有成效的探索，许多经验值得我 们学习和借鉴。xx 属于 xx 主城城乡二元结构突出的大区， 地理结构、经济结构、社会结构等等都非常特殊，只有从 自己的实际出发，探索行之有效的路径和办法，才能铸造 出 xx 版统筹城乡发展模式，打造出 xx 市统筹城乡发展的 示范区。 2、全面规划，分步实施，逐步到位原则。统筹城乡发 展是一项历史性任务，不可能一蹴而就，同时也是现实的 紧要工作，必须抓紧做实。为此，既要谋划长远，精心制 定 xx 区统筹城乡发展规划纲要及其配套的各项子规划；同 时也要立足当前，及时启动 xx 区统筹城乡发展实施方案， 争取早日突破，尽快见效。 3、全面统筹，重点突破，务求实效原则。统筹城乡发 展，涉及城乡各个领域，牵一发而动全身，需要系统安排， 全面统筹。由于区级政府权力、财力、精力所限，在特定 阶段全面推进不太可能，因而只能选择最有条件解决好的 问题加以突破，才能收到实效。从 xx 近期看，拟选择农民 就业转移和居住转移、城乡社会保障、城乡投入保障、土 地流转和行政管理体制等制度创新上突破为宜。 （三）明确历史任务，锁定长远目标 统筹城乡发展，从长远和根本的角度看，必须解决好 “五大统筹” 、 “五大制度”和“五大网络”问题。 1、实现“五大统筹” 。一是统筹城乡发展规划。科学 规划是依法行政和统筹城乡发展的基础。统筹城乡发展规 划，就是要一张规划蓝图管到底。当前，应按照“综合性、 科学性、创造性、示范性”的总体要求，抓紧编制或修编 统一的 xx 区城乡发展总体规划、产业发展规划、土地利用 总体规划、城镇和居民新村建设总体规划、基础设施建设 规划、社会事业发展和公共服务能力建设等规划。二是统 筹城乡资源配置。加强各种资源和要素的统筹，引导土地、 资本、劳动力、技术、人才、信息等资源在城乡之间合理 流动，创造城乡之间的经济主体平等使用生产要素的环境。 三是统筹城乡产业发展。统筹城乡产业布局和农村二、三 产业合理分工，形成衔接紧密的产业链条和城乡三次产业 联动发展新格局。四是统筹基础设施建设。在统一规划、 统一布局的基础上，加快覆盖城乡的基础设施网络建设， 促进城镇基础设施和公益事业设施全面向农村延伸。五是 统筹城乡社会事业发展。按照社会事业协调发展要求，加 快教育、卫生、文化、科技等向农村倾斜发展步伐。 【1】 【2】 【3】 【4】 【5】 【6】 2、创新“五大制度” 。一是创新户籍管理制度。适应 经济大发展，人口大迁徙，布局大调整的总体趋势，改革 现行户籍管理制度，畅通人口迁徙的效率途径，建立起城 乡统一、迁徙自由、以身份证管理为中心的新的户籍管理 制度。二是创新土地流转制度。在“自愿、依法、有偿” 基础上，建立起“资产入股、量化到人、合股经营、按股 分红”等土地流转新机制。三是创新投融资体制。完善公 共财政向“三农”倾斜投入办法。组建农村发展等投融资 公司，支持发展农民互助银行，鼓励金融机构贷款向农村 倾斜，引导社会资本投资“三农” 。四是创新公共产品供给 制度。加大财政投入，建立和完善城乡统筹的低保、养老 保险、医疗等为重点的社会保障机制和教育、卫生、文化、 科技、信息为重点的公共服务产品供给新机制。五是创新 行政管理体制。按照城乡统筹要求，调整政府部门职能， 改革城乡各管一段和职能交叉重叠体制，走出一条城乡通 管、精干高效的行政管理路子。按照市场经济要求，进一 步减少镇街管理事项，规范镇街管理行为。 3、建设“五大网络” 。统筹城乡发展，要重点建设城 乡交通网、城乡信息网、城乡市场网、公共服务网、城乡 安全网。 （四）理清总体思路，定位指导思想 统筹城乡发展，应以科学发展观为指导，围绕加快城 乡一体化进程、建设长江上游空港强区和率先在 xx 实现全 面小康社会的目标，以完善城乡总体规划为先导，以建立 统筹城乡发展新机制为切入点，以盘活农村土地资源、改 革投融资体制为突破口，以做大做强城市经济，加快农村 劳动力转移和农民居住转移为载体，早日形成“体制统一、 规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化新格局。 通过 XX 年左右的努力，基本建立起城乡统筹发展的体制机 制，构筑起城乡一体化的城镇体系和社会保障体系，基本 形成城乡一体化的设施形态、生态环境