论文_我国专卖制度的发展与完善.doc

我国专卖制度的发展与完善摘要 本文对烟草专卖法以及专卖作一基本的理论分析和实践总结。从理论上论证了在贯彻落实烟草专卖法的过程中突显消费者权益保护工作的重要性和必要性；从实践上总结了烟草行业特别是自己在贯彻落实烟草专卖法的过程中突显消费者权益保护工作的行之有效的做法和措施。 关键词 烟草专卖法 制度 发展 完善 “专卖”即垄断经营的意思，是一种经济管理体制，即在一定的社会经济制度下，国家对某种或某些商品实行的具体管理制度，它是整个经济管理体制的一个组成部分。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。 专卖可以分为完全专卖和不完全专卖、国家专卖和地方专卖。所谓完全专卖，即是在全国范围内，对某种商品的生产经营各个环节均实行专卖管理；不完全专卖，是对生产经营的部分环节，主要是销售环节实行专卖管理。地方专卖是相对国家专卖而言，也可以称之为不完全专卖，即地方政府根据本地区情况，决定对某种商品实行专卖。一、我国烟草专卖的特殊法律地位 全国人大常委会颁布的中华人民共和国烟草专卖法第三条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。国务院根据烟草专卖法颁布的中华人民共和国烟草专卖法实施条例第二条规定：烟草专卖是指国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。根据烟草专卖法和实施条例规定的精神，笔者认为，在我国，烟草专卖具有以下三点法律特征和地位。 1、烟草专卖主体的特殊性。我们认为烟草专卖法第一章总则看，该法把国家作为烟草专卖的主体，国家对烟草专卖实行垄断经营，统一管理。换句话说，国家是烟草专卖唯一的最大的大卖家。而烟草专卖法第四条规定，明确了国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作，地方各级烟草专卖行政主管部门是代表国家行使烟草专卖权，其他任何组织、单位和个人却没有烟草专卖权。中华人民共和国烟草法把国家列为烟草专卖的唯一主体，其最终目的是国家通过对烟草的专卖的垄断经营，保证国家的财政收入。可以说在当前现行的法律中，（除税法外）还没有一部法律作出这样明确的规定。 2、烟草专卖经营的垄断性。所谓垄断是指一种排他性的占有。这种排他性的占有垄断具有区域性，部分性及暂时性的特点。从垄断的形式机制上看，垄断可以划分为三类：即市场性垄断、自然性垄断和行政性垄断。那么烟草专卖垄断性是一种什么形式的垄断呢？笔者认为：烟草专卖垄断首先是一种国家垄断。实施条例第二条规定：国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理的制度。而国家垄断与一般的垄断有所区别，一般垄断的三个特点：对国家垄断而言就难以体现了。如区域性特点，国家对烟草专卖的垄断，在中国范围内都实行专卖垄断。其次烟草专卖垄断是一种行政性垄断。所谓行政性垄断，是指利用合法的行政权力决定对一个行业或一个领域的进入，并决定产品或服务的价格甚至产量所形成的垄断，烟草专卖经营的垄断地位，就是全国人大通过立法的形式，将烟草这个行业，纳入市场，并且确定其在全国市场的垄断地位，因此，对这种行政性的垄断，除非法律废止、其他任何部门、组织单位和个人是不能动摇其这种垄断地位的。 3、烟草专卖范围的广泛性。我国实行烟草专卖，不是光对烟草制品，而对烟叶的种植，收购和调拨，烟草制品的生产，卷烟纸，滤嘴棒，烟用丝束，烟草专用机械的生产和销售，进出口贸易和对外经济技术合作也均作了严格的统一管理制度，就对烟草制品的运输也实行许可证制度。因此，我们不能从狭义上去理解烟草专卖就是烟草制品的专卖，而要从广义上去理解烟草专卖是对烟草从种植、加工、销售、运输整个有关烟草行业实施广泛的国家垄断，统一管理，更应当包括国家对卷烟价格的垄断。这在市场经济的今天，还没有哪个行业有此广泛和严格的管理制度。 从以上三个法律特征，我们不难得出烟草专卖的特殊法律地位是：烟草专卖主体是国家，国家通过制订法律，对烟草专卖实行垄断，以保证国家财政收入。二、我国烟草专卖制度的作用与发展 烟草专卖制度确立的“统一领导，垂直管理，专卖专营”的管理体制，保证了烟草行业能够持续、稳定、健康地发展，真正起到了保驾护航的作用。自1982年实行烟草专卖以来，烟草行业取得了一系列重大成就：一是有效地制止了重复建设和盲目发展。国家烟草专卖局和中国烟草总公司成立后，在全国关停了300多家计划外烟厂，克服了分散体制下盲目发展、重复建设、优材劣用、粗制滥造等弊端，极大地减少了资源浪费和财政收入流失。二是打击了各种违法经营活动，有力地维护了国家和广大消费者的利益。多年来，各级烟草专卖管理机关把加强内部管理和打击“假、私、非、超”作为专卖工作重点，清理整顿卷烟自由批发市场，查处了一大批大要案，维护了烟草行业正常的生产经营秩序。三是烟叶生产稳定发展，上中等烟叶比例有较大提高，“良种化、区域化、规范化”的科学种烟措施得到大力推行，基本解决了过去长期存在的“发育不全、营养不良、采收不熟、烘烤不当”等问题，烟叶质量稳步提高，上等烟叶的比重由1983年的1.4%提高到目前的20%以上，中等烟叶比重由48.3%提高到目前的60%以上，全国烟叶良种化面积达到90%以上。四是控制了卷烟生产总量，调整了产品结构，提高了产品质量。全国卷烟产量由1978年1182万箱增长到1998年的3400万箱，增长了1.9倍，但同期卷烟工业总产值由62亿元增长到1250亿元，增长了19倍；卷烟产品档次结构不断提高，滤嘴烟占总产量的比例由1978年的0.6%上升到1997年的96%，1998年49种名优烟产量1200多万箱，已占总产量的三分之一；卷烟产品的内在质量不断改善，单支焦油含量已由过去的30毫克左右降到目前的18毫克左右，新产品开发、老产品改造工作取得了突破性进展，一大批高技术含量、高品质卷烟品牌稳步地走向市场。五是发挥了统一对外优势，加快了技术引进和消化步伐，全行业的技术装备水平有了明显提高；改革开放初期我国卷烟工业的装备技术仅相当于国际30-40年代的水平，经过20年来高起点、大规模的技术改造与更新，目前全行业装备技术已普遍达到了国际80年代末水平，一些重点大中型企业已达到当代国际先进水平。六是行业经济效益和实现税利持续快速增长。多年来烟草行业一直是全国税利第一大户，经济效益在39个行业中名列前茅。1978年全国平均单箱税利仅为381元，1998年达到2800多元，当年全行业实现工商税利仅为45亿元，1998年则达到950亿元，年平均增长15.2%。从1982年到1998年的17年间，烟草行业累计实现税利8000多亿元，为国家财政积累和现代化建设作出了巨大贡献。 三、在社会主义市场经济条件下进一步完善和巩固我国烟草专卖制度 建立社会主义市场经济体制是我国经济体制改革已明确提出的目标取向，随着社会主义市场经济日益发展，要不要专卖制度以及如何完善我国烟草专卖制度是烟草行业面临和亟待解决的首要问题。一段时期，一些同志对在市场经济体制下要不要继续实行专卖制度感到疑惑，甚至有些同志因为误解和偏见提出取消烟草专卖制度，在一些地方还出现了淡化烟草专卖管理和削弱垄断经营的趋势，这些现象十分有害。我们必须正确认识我国烟草专卖制度，全面理解社会主义市场经济与烟草专卖制度的关系，进一步完善和巩固烟草专卖制度。 （一）社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度 1、我国烟草专卖制度是社会主义市场经济法律体系的一个组成部分，是符合社会主义市场经济的宏观管理原则的。有同志认为烟草既然是商品，就应当和其他商品一样，其生产和流通由市场来调节，不应该受到限制。这种观点的错误在于，一方面是没有考虑到烟草这种商品的特殊性，即对人体的危害性；另一方面是把市场经济简单地理解为自由经济。江泽民同志在党的十四大报告中指出：“在建立社会主义市场经济体制的过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式，在不同时期、不同领域和不同地区可以有所不同。”就烟草这一特殊商品而言，它对人体有一定危害，同时又是一种高税商品，这就决定了国家对其管理要比一般商品更为严格；而严格的管理必须有严格的法律加以保证，因此，烟草专卖法及其实施条例确立烟草专卖制度 ，正是国家发挥经济管理职能，加强对烟草专卖品宏观调控的体现。烟草专卖法及其确立的专卖制度既是保障烟草行业健康发展，同时也是保障和促进我国社会主义市场经济顺利发展的强有力法律武器。 2、坚持烟草专卖制度是社会主义初级阶段之必须。当前，我国经济建设所需资金的很大一部分来自烟草行业，烟草税利占全国财政收入的10%左右，是国家财政收入的重要来源之一。现行烟草专卖制度和高税政策，为我国经济建设积累资金起到了巨大作用。从经济基础与上层建筑的关系来看，由于烟草税利在我国财政收入中所占比例在今后相当长的时期内不会有太大的改变，所以，坚持与发展烟草专卖制度在社会主义初级阶段仍有极为深厚的经济基础。欧洲许多市场经济很成熟、很发达的资本主义国家，烟草税收仅占其财政收入的2-4%，但他们仍然坚持烟草专卖制度。我国当前经济发展水平比起他们还有不少的差距，要降低烟草税利在全国财政收入中的比例，还有漫长的道路要走，所以，烟草专卖制度不仅不能削弱，更无理由取消，还要继续坚持、加强和完善。 3、我国烟草专卖制度是市场经济条件下保证烟草行业健康发展的重要法律制度。实行烟草专卖制度，目的有两个：一是为了限制烟草及其制品的生产和消费；二是保证国家财政收入。多年来的实践证明，我国烟草专卖制度在保证这两个目的的实现上，是卓有成效的。市场经济条件下，各种内部和外部的不良行为对烟草行业垄断地位的冲击越来越明显，这种情况下，如果没有专卖制度，国家对烟草行业的宏观管理就会失控，行业就会陷入盲目发展的无序状态，国家和消费者的利益就无法保障。 （二）继续完善和巩固我国烟草专卖制度 社会主义市场经济不排斥烟草专卖制度，同样地，烟草专卖制度也要适应市场经济的要求，引进市场机制，推进行业的改革和发展。烟草专卖制度的改革必须符合社会主义市场经济的基本要求，它是专卖体制的自我完善，绝不是对体制的自我否定，它要改革那些与发展市场经济不相适应的管理方式和内容，建立起适应市场经济的健康机制。烟草专卖制度的改革应该体现以下几个方面的基本要求： 1、加快政企分开的改革步伐，解决长期困扰烟草行业的内部管理难的问题。现行政企合一体制是计划经济时代的典型产物，随着市场经济的发展，这种“一套机构，两块牌子”的行业内部管理体制已显示出日益严重的弊端，到了非改革完善不可的时候了。烟草专卖局（公司）既执法又经营，自身既是运动员，又是裁判员，很难建立起有效的监督制约机制，在任务指标压力下和经济利益的驱动下，必然导致只重视经营、忽视专卖管理的倾向。内部管理受这种体制的束缚，专卖管理难以加大力度，这是近年来内部管理难且问题层出不穷的症结所在。按照市场经济发展和建立现代企业制度的要求，在坚持专卖体制的前提下，将专卖管理机关与生产企业、销售企业机构分设，职责分开，分灶吃饭，利益脱钩，才能从根本上解决目前专卖管理所存在的局长、经理关系难摆正，查外不查内、查进不查出的难题。使烟草企业真正按建立现代企业制度的要求，逐步走向市场，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人；使专卖管理机关成为真正的行政管理部门。 2、要保证和促进烟草企业在坚持专卖体制的前提下，最大限度地开展有序平等的市场竞争，不断提高经济效益和社会效益。要引入效益激励机制，创造条件鼓励烟草专卖品生产经营企业加强自我经营，实现优胜劣汰；要运用经济规律，合理引导企业破产和兼并，在竞争中形成多种形式、优势互补的企业集团；要鼓励企业注重社会效益，研究吸烟与健康的关系，提高技术水平，努力降低卷烟焦油含量，提高卷烟质量和卷烟安全性。 3、社会主义市场经济是法治经济，要促使烟草企业进一步强化依法生产经营的观念，要提高全社会的烟草专卖法律意识。烟草专卖法虽然已实施八年多了，但有些地方和部门包括烟草行业内的一些企业，为了部门或个人的经济利益，不惜闯法律“禁区”，他们法律观念淡薄，把违反烟草专卖法看作不是违法，最终受到了法律应有的制裁。目前烟草行业的垄断经营地位正不断受到来自行业内外的冲击，严峻的形势要求我们进一步健全和强化烟草专卖制度，建立起完善的法律约束和监督机制。 4、社会主义市场经济是统一的市场经济，我国烟草专卖制度要确保全国烟草统一大市场的形成。烟草专卖法所确立的专卖是国家专卖，要建立的市场是全国统一的烟草市场，但目前的情况是，