南沙区被征地农民养老保险问题研究.pdf

西北大学 硕士学位论文 南沙区被征地农民养老保险问题研究 姓名：江效民 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：梁忠民 20081220 摘要 随着我国工业化、城市化进程的不断加速，大量的农业用地转变为工业用地或建 设用地，越来越多的农民成为被征地农民。不同于能参加社会保障的城镇居民，农民 失去了土地这一安身立命之本，意味着失去了最重要的生活和养老保障。被征地农民 的社会保障问题同渐成为全社会广泛关注的焦点。 广州南沙自1 9 9 3 年成立国家级开发区后，开发区范围内( 现为南沙区南沙街) 土地在1 9 9 8 年前已被全部征用。2 0 0 2 年广州市决定加快南沙开发建设步伐后，加快 开发的重点区域( 现为黄阁镇) 土地也被大量征用。两次大规模的土地征用过程，产 生了大量的被征地农民。早期对被征地农民的安置，采取“谁征地、谁安置”的办法， 而所谓的安置，基本没有从就业、社会保障等方面进行统筹安排，主要以货币补偿为 主要方式，即一次性发放征地补偿款和安置补助费。当时的征地补偿和安置补助标准 较低，农民得到的补偿费不多。随着时间推移，这些被征地农民的生活越来越无保障， 日益贫困。近几年这一问题越发严重，逐渐成为影响当地社会稳定、影响开发建设进 一步发展的民生大问题。 本文根据有关资料和调查了解的情况，分析了南沙区被征地农民基本情况及其主 要特点、南沙区建设发展对被征地农民的影响、南沙区人口构成和被征地农民养老保 障现状及其主要特点，指出了解决被征地农民养老保障问题的重要性和紧迫性。同时， 从被征地农民家庭经济、就业状况，征地补偿款和安置费结余情况，村集体经济发展 状况等方面入手，提出被征地农民老无保障的主要原因，一是家庭经济收入低、征地 补偿款基本没有存余难以支出个人养老保险费；二是转移至城镇实现就业的人数极少 ( 即参加城镇职工基本养老保险人数少) ；三是被征地村集体经济发展缓慢，集体对 村民养老保险资金的承担能力较弱等。在此基础上，本文依据社会保障和土地价格与 价值等理论，参考国内部分地区解决被征地农民养老保险问题的实践模式，在以往“用 土地换保障的理论基础上，针对南沙区被征地农民养老保险问题的现实特点，提 出“以开发换保障“ 思路，明确因开发大量被征用土地而拥有高速增长公共财政的 地方各级政府，必须在解决被征地农民养老保障问题中负起主要责任，建立与城镇职 工基本养老保险体系相衔接、以政府公共财政投入为主渠道的政府、村集体和个人“三 方付费制”的被征地农民养老保险体系。 基于上述情况分析和理论思考，本文对解决南沙区被征地农民养老保险问题提出 了两个具体解决方案，并对两种方案的优缺点进行了比较分析，希望为解决被征地农 民养老保障问题提供参考。 关键词：南沙区；被征地农民；社会保障；养老保险 1 1 1 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ea c c e l e r a t e di n d u s t r i a l i s a t i o na n dc i t yp r o c e s s i n g ，v a s ta g r i c u l t u r el a n di s e x p o r i a t e dt oi n d u s t r ya n db u i l dl a n d t h ee x p o r i a t e df a r m e r s ss o c i a ls e c u r i t yi s s u ei s b e c o m i n gaf o c u so fo u rs o c i e t yn o w a d a y s s i n c ef r o m 19 9 3 ，g u a n g z h o un a n s h a d e v e l o p m e n tz o n ew a se s t a b l i s h e d ，a l ll a n do f t h ed e v e l o p m e n tz o n e ( n a n s h as t r e e t ) h a d b e e ne x p o r i a t e d s i n c ef r o m2 0 0 2 ，g u a n g z h o ug o v e m m e n tq u i c k e n e dt h ed e v e l o p m e n t s p e e do fn a n s h a , t h el a n do fh u a n g g et o w nh a db e e ne x p o f i a t e d 矗) 0 t h et w i c ep r o c e s so f l a r g e s c a l eg r o u n de x p o r i a t e db r o u g h t m a s s i v e g r o u n d - e x p o r i a t e df a r m e r s , b u t t h e e m p l o y m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t yi s s u eh a d n o tc o n s i d e r e da tt h a tt i m e ，a n dt h ew a yw a sw h o e x p o r i a t e ，w h os l o v et h ep r o b l e m ，a n dt h em a i nm o d ew a sm o n e y , t h a tw a sp a yt h e c o m p e n s a t o r ym o n e yw a sp a i do n e - o f f , s ot h ee x p o r i a t e df a r m e r s ss o c i a ls e c u r i t ye x p e c i a l e n d o w m e n ti n s u r a n c ei s s u eh a dn o ts o l v e do nt i m e t h ei s s u eh a sb e c o m eau r g e n tp r o b l e m w h i c hi si n f l u e n c i n gt h ed e v e l o p m e n ta n ds t a b i l i z a t i o no ft h el o c a la r e a t h et h e s i si sb a s e do nm a s t e r e di n f o r m a t i o n ，a n a l y s ew h i c hi n f l u e n c eo nt h ee x p o f i a t e d f a r m e r se n d o w m e n ti n s u r a n c eo ft h en a n s h a sp o p u l a t i o ns t r u c t u r ea n d - d e v e l o p m e n t ， a n a l y s et h e i rb a s e dc o n d i t i o na n dm a i nc h a r a c t e r , p o i n to u tt h i si sa ni m p o r t a n ta n du r g e n t i s s u e a tt h es a m et i m e ，f r o mt h ee c o n o m yc o n d i t i o n ，e m p l o y m e n tc o n d i t i o n , t h eb a l a n c eo f c o m p e n s a t o r yo ft h ee x p o f i a t e df a r m e r , a n dt h ev i l l a g ee c o n o m yd e v e l o p m e n t ，c o n c l u d e d t h em a i np r o b l e mo fn a n s h a se x p o r i a t e df a r m e r s si st h el o wi n c o m e ，s ot h e yc a n n o tp a y t h em o n e yf o ri n s u r a n c e ，t h e r ei sf e wc a l lb ee m p l o y e db yt o w n ，s ot h e yc a n n o tc o m ei n t o t h ec i t yi n s u r a n c e a n dt h ev i l l a g ea n dt h ef a r m e r s sa l le x p o f i a t e dc o m p e n s a t o r ym o n e y h a sn o tb a l a n c e ，s ot h e yc a n n o tp a yt h ee n d o w m e n ti n s u r a n c e ，a n dt h ev i l l a g ee c o n o m y d e v e l o p e ds l o w l y , t h e y c a n n o tb e a r e dt h eb u r d e no fc a p i t a l b a s e do ns o c i a ls e c u r i t yt h e o r y a n dl a n dp r i c ea n dv a l u et h e o r y , i n t e g r a t i n gt h ef r u i to ft h er e s e a r c ho nt h ee x p o r i a t e d f a r m e r s s o c i a ls e c u r i t ya n de n d o w m e n ti n s u r a n c e ，a n dr e f e r e n c e st h em o d e lo fd o m e s t i c ， t h e nr e s e a r c ht h en a n s h a si s s u e a c c o r d i n gt ot h es p e c i a l i t yo fn a n s h a , p u tf o r w a r dt h e i v v i e w p o i n tw h i c hw em u s tb r e a k t h r o u g ht h ei d e ao f l a n di ss e c u r i t y t o d e v e l o p m e n ti s s e c u r i t y ”，m a k i n gc e r t a i nt h er e s p o n s i b i l i t yo nt h ee x p o r i a t e df a r m e r so ft h ep u b l i cf i n a n c e a n da d a p t i n gt h ef a s te i t yp r o c e s s i n g ，t h e nf o u n dt h ee x p o r i a t e df a r m e r s se n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e mo ft h e “t r i p a ys y s t e m - 巾a y e db yg o v e r n m e n t ，v i l l a g ea n di n d i v i d u a l ， t h a tl i n ku pt ot h ec i t i z e ne n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m b a s e do nu p w a r d sc o n d i t i o n a n a l y s ea n dt h e o r yc o n s i d e r , t h et h e s i sp u tf o r w a r dt w os e t t l e dp r o j e c t ，a n dc o m p a r et h e g o o da n d b a ds i d e ，a n dp r o v i d e sr e f e r e n c et ot h en a n s h ag o v e m m e n t sd e c i s i o n m a k i n go n s o l v i n gt h ee x p o d a t e df a r m e r s ss o c i a ls e c u r i t y a n de n d o w m e n ti n s u r a n c e k e yw o r d s ：t h ee x p o f i a t e df a r m e m ；s o c i a ls e c u r i t y ；e n d o w m e n ti n s u r a n c e v 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间论 文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注 明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：凉昂指导教师 2 窖年j 2 月2 d 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：珏砍髟 2 p 喀年，) 月2 0 日 1 1 选题的背景和研究意义 1 导论 自上世纪9 0 年代以来，随着我国城市化、工业化的加速推进，城市以及周边大 量的农村土地被征用改为非农用途，催生出一个急剧膨胀的社会群体被征地农 民。土地，是农民安身立命之本。不同于能参加社会保障的城镇居民，农民失去土地， 意味着失去最重要的生活和养老保障。城市以及周边被征地农民的生活方式由于普遍 受城市的辐射影响，他们的养老保障需求有别于其他传统的农民。如何适应经济社会 发展的需要，科学合理地安置被征地农民，切实解决他们的后顾之忧，已成为我国城 市化进程中一个急需解决的问题。 1 9 9 3 年，经国务院批准，广州南沙经济技术开发区正式成立。南沙地区的工业化、 城市化进程开始启动，农业用地开始被大量征用，被征地农民开始产生。南沙早期开 发出现很多盲目征地，被大规模征用的土地很多长期没有得到有效的开发利用，工业 化、城市化进程并不理想。大部分被征地农民在失地后并没有得到有效的就业安置， 更没有完成农民向市民的转变，他们的社会保障特别是养老保障问题一直没有得到有 效解决。 2 0 0 1 年1 1 月，广州市委、市政府在南沙召开“广州市推进南沙地区开发工作现 场会”，全面部署南沙地区的开发建设工作；2 0 0 2 年4 月，广东省委、省政府在南沙 召开“广东省推进南沙开发现场会“ ，进一步明确了南沙的发展定位和目标；2 0 0 2 年 8 月，省厅级的广州南沙开发区建设指挥部正式挂牌成立，南沙大规模开发建设的步 伐得到进一步加快。2 0 0 4 年，南沙开发区的面积从9 9 平方公里扩大到2 7 6 平方公 里。2 0 0 5 年，广州市实施“东进、西联、南拓、北优、中调“ 的城市发展战略。南沙 地区作为“南拓“ 发展战略的最主要载体，于当年4 月份进行的全市行政区划大调整 中，正式从番禺区分划出来，成为一个面积5 4 4 平方公里的新的行政区南沙区。 随着南沙新一轮开发建设进程的不断推进，工业快速发展。工业园区、工业项目 的大规模建设和落户，大量的土地被征用，产生了更大量的被征地农民。但是，相对 高速发展的工业化进程，城市化进程仍相对滞后，市区建成面积较小，大量被征地农 民难以在短时间内完成向市民的转变，暂时享受不到城镇居民社会保障。 至2 0 0 7 年1 2 月底，南沙区的常住人口为1 4 2 5 5 0 人，其中农业户口1 0 2 9 8 2 人， 占总人口的7 2 。而在开发建设较早的南沙街和近年来丌发建设步伐快速推进的黄阁 镇，农业户口人员基本为土地被全部征用但没有实现农转居的被征地农民。其中南沙 街早在1 9 9 2 年就开始被征地，到1 9 9 8 年农用地基本被征用，行政管理建制也已经从 镇改为城市的街道，但到目前为止，街道辖属只有2 个居委会，却仍有1 5 条村，其 中1 6 岁以上的被征地人员共1 9 5 6 8 人，已办理农转居手续的只有2 2 7 5 人，仅占被征 地人员的1 2 左右。黄阁镇的情况与南沙街基本相似，黄阁镇作为2 0 0 2 年以后南沙大 开发的工业启动区，近几年全镇8 5 土地被征，剩下的土地基本为按规定必须保留的 村集体经济发展用地，全镇人员基本都属于土地被全征人员，但是全镇1 6 岁以上的 2 4 2 6 3 名被征地人员全部仍为农业户口。横沥镇、万顷沙镇等南沙其他区域的大部分 村民目前虽然有地可耕，但随着南沙工业化、城市化进程的快速推进，这些农民也必 将逐步成为土地被全部征用的被征地农民。 目前，南沙区内企业基本以技术、资金密集型企业为主，难以让这部分土地被全 部征用的农民实现就业，农民只能依靠村集体不多的分红和征地安置补偿费维持生 活，被征地较早的人员甚至连征地款也早已用完，生活较为拮据。近两年来，虽然南 沙区大力推行农村合作医疗和最低生活保障制度，初步解决了包括被征地农民在内的 群众“病有所养“ 和生活救助问题，然而作为社会保障体系中最重要、最基本的养老 保障却仍然停留在传统的家庭保障阶段。全征地后的农民家庭已经越来越难以担当起 这本不应该承担的责任。 在建设高水平国家级经济技术开发区和“两个适宜”现代化滨海新城区的过程 中，如何让群众共享开发建设成果，是一个负责任的政府应该积极想方设法解决的问 题。因此，对南沙被征地农民社会保障问题的研究，具有极为重要的现实意义。 1 2 研究的对象、方法、核心概念 1 2 1 研究对象 2 南沙区户籍、土地已经被全部征用、但仍为农业户口的人员，在本论文中简称为 “被征地农民，研究的重点是被征地农民的社会保障特别是养老保险问题。 1 2 2 研究方法 1 ) 文献研究法。了解掌握与被征地农民社会保障问题有关的社会保障理论、土 地价值与价格理论。收集整理被征地农民社会保障特别是养老保险问题的有关研究文 献，了解被征地农民养老保险问题的成因及对这一问题的研究进展情况，总结各地解 决被征地农民养老保险问题的实践模式。在此基础上运用相关理论和研究成果，参考 现有的解决模式，对南沙区被征地农民的养老保险问题进行分析研究，并提出相应的 解决方案。 2 ) 调查研究法。通过到南沙区劳动和社会保障等政府部门和南沙农村地区、被 征地农民家庭进行实地调查，全面了解南沙区被征地农民的现状和解决养老保险问题 面临的困难，为论文写作提供详细的数据资料和统计分析结果。 1 2 3 核心概念 1 ) 被征地农民。本文所研究的南沙区被征地农民，是指具有南沙区户籍、土地 已经被全部征用、现仍为农业户口的人员。其特点是：土地已被全部征用且时间较久， 所获得土地补偿费已所剩无几；无法实现有效就业，短时间内仍难以通过实现农转居 而享受城镇居民的社会保障。 2 ) 养老保险。养老保险是社会保障体系中最重要、最基本的险种。本文所指养 老保险，主要是指我国的社会基本养老保险，就是政府采取多种措施，通过公共财政 投入和参保人缴费建立养老保险基金，参保人在履行相应的缴费义务并达到法定退休 年龄之后，可以按月获取相应的基本养老保险金，实现“老有所养“ 。本文重点研究 探讨南沙区被征地农民在失去原有的土地养老保障后，如何根据其实际情况，为其建 立相应的养老保险制度，解决他们养老的后顾之忧。 3 1 3 被征地农民社会养老保险问题研究文献综述 1 3 1 必须为被征地农民提供最基本的社会保障 南丌大学的姚从容认为：在某种意义上，我们可以说农民“失地是为国家或地 区的现代化和城市化做出了贡献和牺牲，因为大部分农民是在非自愿的条件下被迫离 开土地。既然他们为了公共利益放弃了最基本的经济来源和生活保障，那么政府就应 该为他们提供补偿，这种补偿除了物质上的补偿，还包括精神上的补偿；除了短期的 货币补偿，还有长期的非货币补偿，如就业安置和社会保障。 财政部财政科学研究所的宋斌文认为：为减少被征地农民在市场经济中所面临的 各种风险，把他们纳入社会保障体系是完全必要的。社会保障内容应包括被征地农民 的最低生活保障、社会养老、失业、医疗保险、职业教育和培训，其资金来源于被征 地农民的补偿费和耕地转用的增值收益 。 上海财经大学的常进雄认为：失地农民应该获得基本养老保险、基本医疗保险、 最低生活保障和就业保障，这是他们应该享有的权益。基本养老保险和基本医疗保险 都是我国社会保障体系中最重要、最基本的保障，基本养老保险能确保参保者在退休 后获得基本的生活保障，解决老有所养问题；基本医疗保险能确保参保者患病时得到 治疗，解决病有所医的问题 。 中共中央党校的王道勇认为：征地之后的首要工作是保证失地农民的日常生活不 受影响。国家必须以基本社会养老保险为重点，加快建立健全失地农民社会保障制度， 包括逐步建立并完善失地农民的失业保障、最低生活保障制度，以及养老、医疗保障 制度，逐步地、分阶段地建立起包括失地农民在内的初级社会公平保障体系。其中，可 以优先考虑建立起失地农民的养老社会保险制度。 上述学者的观点虽然角度和侧重点各有不同，但几乎一致认为，必须为被征地农 民提供最基本社会保障，以保障被征地农民的合法权益，使他们共享工业化、城市化 发展成果，减少其在市场经济中面临的各种风险，促进社会稳定。 姚从容：城市化进程中的失地农民一制度安排与利益冲突，人口与经济，2 0 0 6 年第3 期 圆宋斌文：当代中国农民社会保障问题研究，中国财政经济 l 版社，2 0 0 6 年1 2 月 固常进雄：城市化进程中失地农民含理利益保障研究，中国软科学，2 0 0 4 年第4 期 王道勇：失地农民的的问题勺对策：理念更新与制度变革，中共中央党校学报，2 0 0 6 年第l o 卷第6 期 4 1 3 2 “以土地换保障“ 理论 石秀和等认为：建立失地农民社会保障制度的基本构想是“以土地换保障，即 农民在出让承包土地或被征用土地后，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来 为其建立社会保障，这是实现土地保障向社会保障转变的重要机制。 江苏省社会科学院的陈颐认为：土地有保障职能。土地不仅是最基本的农业生 产资料，而且对现阶段的中国农民来说，还是重要的保障机制。在传统的农业社会， 土地的这两项职能是联在一起的。1 9 7 8 年以来迄今为止的农村变革初步实现了土地这 两项职能的分离。一方面，非农业的发展正在使越来越多的农村居民不再以土地为主 要的生产资料，另一方面，由于农村社会保障的缺失，土地仍然是包括从事非农产业 活动的人口在内的全体农村居民的生活风险保障。现阶段土地保障职能主要有两个方 面：一是养老保险，拥有一份土地，自己耕种或由子女耕种，农村老年人口就有了基 、 本社会保障。或者说，土地成为农村家庭养老或社区集体养老的物质基础；二是从事 非农产业的农村劳动力的失业保障或“退农保障，拥有一份土地，从事非农产业的 劳动力在遭遇挫折的时候，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以实现，并获取基 本生活资料。由此可见，土地的保障职能来源于土地可以提供就业机会和土地自身产 出。承认土地的保障职能，是“以土地换保障“ 的又一重要理论依据 。 张时飞、唐均认为：土地换保障是解决失地农民问题的惟一可行之策。以土地换 保障是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度，只要政府 坚持科学发展观，在土地被征用过程中，解决失地农民的养老保障问题是可行的。这 是因为，土地征用款是农民失去土地后维持可持续生计的惟一资本，政府利用这一“历 史性时刻“ 积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。其 次，只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强 失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓展空间，进而形成“以土地换保障， 以保障促就业，以就业促发展“ 的良性循环。第三，建立失地农民基本养老保障制度 虽然会增加城市用地成本，但与政府向社会高价出售的土地相比，相距甚远。在一定 程度上说，“以土地换保障“ 是对现行征地补偿标准偏低的修正，除了养老保险以外， 。石秀和等著， 中国农村社会保障问题研究，人民出版社，2 0 0 6 年1 2 月 圆陈颐：论“以土地换保障”。学海，2 0 0 0 年第3 期 5 实际上解决就业问题和医疗问题也可以一并考虑。这样才是对被中断的失地农民权益 的良性补偿。 1 3 3 被征地农民社会养老保险制度设计 对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本意见一致，认为现 阶段应该采取“以土地换保障“ 的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民 社会保障体系。但是，对于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。 比较多的观点是实行“三方“ 付费制。宋斌文、荆玮认为：应当给失地农民建立的社 会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点， 个人缴一点“ 。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的3 0 ，从土地出让金 中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总 额的4 0 ，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和 个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇 职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来 养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全 部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有 收益再分阶段向农民个人账户注入资金。闫艾茹等认为：应当采用“土地使用权置 换保险金”的模式，即国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直 接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5 年以 上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使 用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同 时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农村城市化进程。楼喻刚、 金皓也持有类似的观点。 党国英认为：现阶段应该建立“国家失地农民保障基金“ 。建立“国家失地农民 账户一，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将 。张时飞、唐均：十地换保障：解决失地农民问题的惟一可行之策。中国 f ：会学网，2 0 0 4 年5 月1 日 圆朱斌文、荆玮：城市化进程中失地农民社会保障问题研究理论探讨，2 0 0 4 年第3 期 闩艾茹：对建就农村养老保险制度的思考，理论探索，2 0 0 3 年第5 期 固楼喻刚、金皓：城市化进程中土地被征用农民养老保障问题初探西北人口，2 0 0 2 年第l 期 6 这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社 会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。此外，设计一种替代耕地占用补偿 金的新税种( 例如叫“农地交易特别税) ，实行累进制，将高出一定水平的货币化的 级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金“ 。就是说，对于一些大中 城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分( 主 要是农民的安置费和“国家失地农民账户“ 资金这两个部分) 以后，对其余部分实行 累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保 障基金“ 。“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所 获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于 公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿( 因为土地 的市场价格很低) ，需要“国家失地农民保障基金“ 进行转移支付，以帮助这罩的农 民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三， 补充“国家失地农民账户“ 资金的不足。 成得礼、董克用认为：应当吸收失地农民参加城镇养老保险。失地农民由于失去 了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此， 政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度 内，以解决失地农民的后顾之忧。对于“农转工人员，要按照将其农龄按一定的比 例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系； 对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年 限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。 1 3 4 当前被征地农民社会保障面临的主要问题 陈信勇等认为：目前我国一些地方建立的只能称为“生活保障“ 的制度，与以社 会性、福利性、公平性和互助性为本质特征的“社会保障“ 有着较大的差别，失地农 民的社会保障制度没有真正建立起来。如有些的措施实质是把安置补偿费分期发给达 到退休年龄的农民，可以说只是一种自我保障；有些地方实行的是商业保险，政府没 党国英：关十征地制度的思考，现代城市研究，2 0 0 4 年第3 期 。成得礼、董克用：城乡结合部( 北京市) 失地农民劳动力供给的影响因素研究，经济科学，2 0 0 4 年第4 期 7 有积极履行其在社会保障中的职能作用；有些地方实行的是简单的留地安置，仅仅是 为农民保留了少部分的土地作为增收手段。 邓微等认为：建立完善的失地农民社会保障制度还存在较大的困难。一是失地农 民对社会保障的承受能力不高。长期以来，我国农民的经济收入有限，多数没有银行 存款。由于整体素质相对较低，失地后就业竞争能力弱，难以实现再就业。低额而有 限的补偿款只能用以维持一段时间的生计，再要拿出一部分钱来参加社会保障更是难 上加难。二是失地农民社会保障基金来源不足。失地农民的社会保障基金应由政府、 村集体和失地农民个人共同缴纳。各地征地补偿费标准由于征地用途、耕地年均产值、 计算倍数等不一样而相差悬殊，农民得到的补偿款有限，村集体经济发展水平较低， 政府财政对失地农民社会保障基金的投入也有限，造成社会保障基金来源不足。如何 解决经费不足问题，如何建立政府、村集体、个人合理分担机制，是我国建立完善失 地农民社会保障制度的难题。三是与以往失地农民的安置政策难以对接。以前的失地 农民通常通过货币安置、留地安置和就业安置，到现在他们中有的已把大部分安置费 用于维持过去几年的生活，有的失去了安置的工作，有的因病陷于贫困。在建立完善 失地农民社会保障制度时这部分人参加社会保险，如何与现有的政策对接，如何解决 他们存在的实际问题，目前没有明确的思路。 湖北省政府发展研究中心的董慧莉认为：在各地被征地农民养老保险制度的实施 过程中，还存在着一些问题和缺陷。一是养老保障程度低，且保险金给付额固定，现行 被征地农民养老保障制度给付水平偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益 损失。地方政府虽宣称按照物价和通胀指数对保险金的给付额进行调整，但出台的政 策中缺少明确的承诺和实施计划，难以具体落实。二是保险费的测算缺乏精算基础， 保险费过高。在许多地方的被征地农民养老保险办法中，保障费的计算普遍采用简单 的静态计算法，其计算公式是：缴费总额= 缴费标准1 2 个月缴费年限，其中，缴费 标准根据城镇最低生活保障金发放标准来确定，缴费年限是按当地平均寿命减去退休 年龄计算。相对于养老金缴费标准计算的复杂性来说，很显然，这一公式过于简单， 没有考虑参保人的生存率、死亡率及资金的时间价值等保险精算因素，因此，所计算 陈信勇、蓝邓骏：失地农民社会保障的制度建构，中国软科学，2 0 0 4 年第3 期 圆邓微等：中国转型期农村社会保障问题研究，湖南人民出版社，2 0 0 6 年1 月 8 的缴费总额偏高，并且在不同地区呈现出退休年龄、缴费标准、缴费年限不一致的情 况，有失养老保险制度的科学性、合理性和公平性，无异于养老储蓄制度，对急需资 金创业的被征地农民来说，吸引力并不大。三是制度设计上缺乏激励机制，年青农民 参保热情不高。现行的制度没有体现年龄差别化的设计原则，即一个地方的参保政策 无论年龄大小，投保金额和享受标准都是相同的，只要达到最低参保年龄的( 1 6 周岁以 上) ，到享受年龄后其待遇是一样的。这样的规定使得不少地方年纪较轻的农民参保积 极性不高，短期意识明显，他们认为现在参保不合算，除非缴了钱，马上享受则会考 虑参保，否则，到4 0 岁以后参保也来得及；相反，年龄大的尤其是越接近退休年龄的 农民参保积极性越高，因为其参保后不用多长时间就能享受到保障，因此，整个制度 体现出很强的“逆向选择，。如果现在符合参保条件的农民大量不参保，一旦到了退休 年龄，又无经济来源，将会对整个社会的稳定造成威胁。四是政府资金到账率低，风 险准备金制度尚待严格建立。被征地农民养老保险办法大多实行政府、集体、个人三 方出资原则，政府所出资金纳入被征地农民统筹账户，但现阶段地方政府真正拿出现 钱来参保的不多，统筹账户资金到账率低，做得好的也就是承诺每年将少量的资金充 入，且也往往以实现当年保障资金平衡为目的。资金是否能如实到账，不仅关系到被 征地农民今后的养老金能否及时足额拿到，且由于财政兜底的缘故，更关系到今后政 府能否正常运行。此外，建立风险准备金机制是为了保证今后养老金能够得到及时足 额的给付，但受到财政状况的制约，在实践中，各地尚未严格地建立风险准备金制度。 五是管理难度较大，监督机制缺乏。农民的征地问题牵涉到农业、国土资源、财政、 民政、劳动和社会保障等多个部门，在被征地农民养老保障的管理上也相应会牵涉到 上述相关部门。在实际工作中，往往是政策措施出台容易，在具体实施和执行中做好 相关部门的整体联动，强力合作工作较难。此外，被征地农民与城镇养老保险体系、 农村养老保险体系的衔接工作，虽然在各地办法中均有具体规定，但由于不同地区各 类相关养老保险办法的差异，如何在实践中做好衔接工作也是各地劳动和社会保障部 门应予以重点关注和探索的课题。同时，从监督管理机制上看，目前，这项制度还普 遍缺乏对资金运营及监督管理的明确规定。 蕈慧莉：被征地农民养老保险制度探析，沿海企业与科技，2 0 0 6 年第1 2 期 9 2 南沙区被征地农民养老保障状况 自1 9 9 3 年南沙被确定为国家级开发区，特别是2 0 0 2 年成立南沙开发区建设指挥 部以来，南沙开发建设的步伐不断加快，工业化进程高速发展，对土地的需求不断增 长，大量征地不可避免地产生了很多被征地农民。现就南沙目前被征地农民基本情况、 养老保障现状及解决养老保险面临的主要问题作具体的分析。 2 1 南沙区被征地农民基本情况与养老保障现状 2 1 1 南沙区人口构成及其对被征地农民养老保障问题的影响 南沙区现有户籍人口1 4 2 5 5 0 人，人口构成详见表2 1 。 表2 1南沙区人口基本情况表 总户籍人口非农业户口农业户口 镇( 街) 人数 占比( ) 人数 占比( ) 人数 占比( ) 南沙街 3 2 1 5 82 2 5 61 0 4 3 87 3 22 1 7 2 01 5 2 4 黄阁镇 3 5 0 0 62 4 5 54 2 2 12 9 63 0 7 8 52 1 5 9 万顷沙镇3 4 6 0 72 4 2 85 2 2 43 6 62 9 3 8 32 0 6 2 横沥镇 2 2 4 7 61 5 7 71 3 9 6o 9 82 1 0 8 01 4 7 9 珠江管理区 1 8 3 0 31 2 8 41 8 2 8 91 2 8 31 40 0 1 总计1 4 2 5 5 01 0 0 0 03 9 5 6 82 7 7 51 0 2 9 8 27 2 2 5 数据米源：南沙区人1 3 与计划生育局统计至2 0 0 7 年底 从解决养老保障问题角度分析，人口构成的特点是：目前农业人口数量仍较多。 共1 0 2 9 8 2 人，占现有户籍总人口的7 2 2 5 。按南沙区“十一五规划显示，农业人 口中将有7 0 的人员在未来五年内成为被征地农民。因此，即使剔除人口增长因素， 按现有人口计算，五年内被征地农民数量也将近8 万人。这说明现在和未来，地方政 府解决社会保障问题的总任务仍较为艰巨。 2 1 2 被征地农民基本情况及主要特点 目前南沙区被征地人员( 包含已实现农转居的被征地农民) 主要集中在开发建设较 早的南沙街和黄阁镇( 详见表2 2 和表2 3 ) ，其它区域的被征地人员还比较少。因此， l o 被征地农民的统计数据分析以南沙街和黄阁镇为主( 详见表2 4 ) 。 表2 2 南沙区南沙街被征地人员基本情况表 已转为居比保留农村 调查分类 合计 户口人数户口人数 男性 6 21 11 91 1 8 1 6 0 岁及以上女性 5 41 4 9 21 5 4 6 小计 1 1 62 6 l l2 7 2 7 5 5 6 0 岁 男性4 0 4 4 14 8 l 女性3 3 5 0 l5 3 4 ( 含5 5 岁) 小计7 39 4 21 0 1 5 4 0 5 5 岁 男性2 5 82 1 1 52 3 7 3 女性 2 1 02 3 5 7 2 5 6 7 ( 含4 0 岁) 小计4 6 84 4 7 24940 男性9 8 7 4 3 4 95 3 3 6 1 6 - 4 0 岁女性6 3 l4 9 1 95 5 5 0 小计1 6 1 89 2 6 8 1 0 8 8 6 总 计2 2 7 51 7 2 9 31 9 5 6 8 数据来源：南沙区劳动和社会保障局 表2 3 南沙区黄阁镇被征地人员基本情况表 统计至2 0 0 7 年底 已转为居民保留农村 调查分类 合计 户口人数户口人数 男性1 6 7 0 6 0 岁及以 上 女性 2 2 1l 小计 3 8 8 1 男性6 5 2 5 5 - 6 0 岁( 含 5 5 岁) 女性 8 1 6 小计1 4 6 8 男性3 1 7 3 4 0 5 5 岁( 含 4 0 岁) 女性 3 2 7 1 小计 6 4 4 4 男性 6 4 0 4 1 6 - 4 0 岁 女性 6 0 6 6 小计1 2 4 7 0 总计2 4 2 6 32 4 2 6 3 数据米源：南沙区劳动和社会保障局统计至2 0 0 7 年底 表2 - 4南沙区被征地人员基本情况分析表 已转为居比户口保留农村户口 分类 合计 人数及1 i 比( )人数及l 叶比( ) 男性 6 20 1 4 2 7 8 9 6 3 62 8 5 16 5 0 达退休年龄女性8 70 2 05 0 2 01 1 4 6 5 1 0 71 1 6 6 小计 1 4 90 3 47 8 0 91 7 8 2 7 9 5 81 8 1 6 男性 1 2 8 52 9 31 7 1 3 43 9 0 91 8 4 1 94 2 0 2 未达退休年龄女性 8 4 11 9 21 6 6 1 33 7 9 01 7 4 5 43 9 8 2 小计 2 1 2 64 8 53 3 7 4 77 6 9 93 5 8 7 38 1 8 4 总计 2 2 7 55 1 94 1 5 5 69 4 8 l4 3 8 3 11 0 0 o o 数据来源：南沙区劳动和社会保障局 统计至2 0 0 7 年底 从解决养老保障问题角度分析，上述统计数据( 不含1 6 周岁以下人员) 说明以 下问题： 1 ) 目前被征地农民数量占全区总人口比例仍相对较低。其中南沙街1 9 5 6 8 人， 黄阁镇2 4 2 6 3 人，共有4 3 8 3 1 人，占全区总人口的3 0 7 5 。目前解决问题的压力仍 不会太大。 2 ) 达退休年龄段人数占被征地农民总数比例相对较低。其中男6 5 0 、女1 1 6 6 ，共计1 8 1 6 ( 详见表2 4 ) 。被征地农民的年龄结构对养老保险资金有较大影响， 退休年龄段人员参保时一般需要一次性趸缴经费，且参保后立即享受养老金，对个人 资金缴交与养老基金支出都造成直接的压力，这部分人数少点，压力就小点，反之压 力就会较大。因此，被征地农民总量和年龄结构对政策出台，特别是出资比例有很大 的影响，是我们政策考虑的重要因素之二。 3 ) 已实现农转居的人数所占比例相对较低。其中已实现农转居共计2 2 7 5 人，仅 占5 1 9 ( 详见表2 4 ) 。被征地农民失去土地后，也就失去了农业人口的性质，其生 产生活方式相应向城镇人口转变，这要求必须加快解决被征地农民的社会保障问题。 从南沙区被征地农民基本情况分析和主要特点来看，目前启动被征地农民养老保 险工作，对财政的直接压力还不是太大，如果久拖不决，越来越多人达到退休年龄， 而且随着工业化、城市化进程加快，全征地人员也会越来越多，不仅财政一次性支出 1 2 压力也会很大，大大增加解决难度，也会产生越来越多的社会问题。 2 1 3 被征地农民养老保障现状及主要特点 南沙区劳动和社会保障局的调查统计数据表明( 详见附表2 5 ) ，南沙全征地农民 大部分仍然依赖家庭