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wto 海龟海虾案之再思考 -兼谈wto体制下环境保护 与贸易自由化的协调发展 王 勇 上、海龟海虾案1案情简介 海龟是一种古老而又珍稀的海洋生物。早在1973年，国际商会商订的濒危野生动植物种国际贸易公约(cites)就将海龟列为最高级别保护物种。同年，美国通过了濒危物种法案(endangered species act)，以保护美国海域内的海龟。由于海龟与海虾之间存在群居的现象，为防止捕虾时顺带捕杀海龟，美国科学家发明了一种ted装置，十分有效，价格也不贵。为推广ted技术，美国又于1989年在濒危物种法案里增设了一个第609条，规定凡未能在捕虾时放活海龟者，禁止该国向美国出口海虾虾制品。为实施第609条，美国国务院先后于1991年、1993年和1996年发布了几次“指令”2，使第609条款具有了实施细则。由于印度、马来西亚、巴基斯坦、泰国在拖网捕虾作业中附带捕捞误杀了大量的海龟，美国根据第609条款，禁止从上述四国进口虾及虾制品，从而引发争议。 1996年10月8日，上述四国先后与美国按wto争端解决程序进行协商，未获结果。于是争议各方请求wto设立专家组审理此案。wto争端解决机构(osb)于1997年4月成立专家组合并审理此案。专家组经审理后认为，美国的第609条款违背了wto的自由贸易规则，对多边贸易体制构成威胁，也不符合gattl994第20条“一般例外”之规定，从而裁定美国败诉。美国不服，于1998年7月13日提出上诉，上诉机构组成了以菲律宾原最高法院院长费力沙诺(feliciano)为首的三名“成员”的复审组进行了复审，并于1998年10月12日提出“报告”，该报告推翻了专家组报告的两项认定，即推翻专家组关于接受从非政府来源的未经请求就提供的资料，不符合争端解决协议书规定的裁决；推翻专家组关于该美国措施不属于gattl994第20条引言所允许措施的裁决。从而实际上肯定了美国第609条款的效力。但上诉专家组也指出美国在实施第609条款时具有明显的武断性和不合理性，未能满足第20条引言的要求。3最终还是裁定美国败诉。 二、对海龟海虾案的几点思考意见 海龟海虾案是世界贸易组织成立以来所处理的有关环境与贸易争端的著名案例。该案件的裁决结果显示了wto在处理环境与贸易争端方面的诸多进步，即观念上的重大转变；环境与贸易争端解决机制的巨大进步；方法上的改进和实体法律适用上的改进。难怪有学者指出：迄今为止，海龟海虾案是wto发展史上一个最著名的案例。4然而重温这个案件，笔者却从中发现不少矛盾之处，从而有一些更为深入的思考意见。 (一)wto司法方式的进步和立法滞后的矛盾 海龟海虾案体现了wto司法方式的进步。如，该案是wto司法方式走向透明化的一个起点。在该案中上诉专家组接受了非政府组织的建议，从而正式确立了专家组在案件审理过程中可以直接接受案外非政府组织提交的补充书面材料的先例。从长远来看，这种做法使得专家组的审议一定程度上置于公众的参与和监督之下，增强了世界贸易组织的透明度。再如，在法律解释上，专家上诉组用司法解释把wto规则与一般国际法沟通联结起来，把作为国际法渊源的国际条约、国际习惯、一般法律原则、判例以及国际公法学家的理论或学说，引为解释wto规则的渊源，从而体现了一种“司法造法”的功能。5 但是与wto司法方式的巨大进步形成鲜明对比的是wto立法的严重滞后。从总体上说，环境等议题尚处于世界贸易组织协定整套法律体系之外。6具体来说，在有关协调环境与贸易立法方面存在着诸多的空白区。空白区之一是全球最低环境标准问题。目前世界各国环境标准极其不一。总的来说，发展中国家环境标准低，发达国家环境标准高。发达国家指责发展中国家恣意破坏环境，强烈要求其提高环保标准，发展中国家则斥责发达国家干涉别国内政，坚决不同意发达国家设置壁垒。从另一方面看，高标准伴随着高成本。一些发达国家厂商把产品或生产转移到发展中国家，又造成了“洋垃圾”和“跨国污染”问题，真是纠纷不断。因此，制定全球性最低环境标准势在必行。空白区之二是环境标志的问题。环境标志是依据有关的环境标准和规定，由国家指定的认证机构确认并通过颁发标志和证书，以表明该产品的生产使用及处置等过程符合特定环境保护要求，对生态环境无害或危害极小。环境标志制度的实施，一方面提高了人类预防和治理环境污染的能力并有利于保护环境。目前，全球40个国家采取了环境标志制度。7但另一方面，环境标志制度客观上也为发达国家的市场罩上了一张巨大的贸易保护网，它极有可能构成绿色壁垒，成为发达国家遏制发展中国家的手段。所以问题在于如何既发挥环境标准保护环境的作用，又避免其造成贸易保护主义的负面影响。空白区之三是污染方式多样化的问题。现在各国普遍赞同对于产品引起的污染，进口国可以采取制裁措施，而在产品的制造方式引起的污染、产品的包装(包括商标)引起的污染以及回收利用中产生的污染问题上却无任何规定。这些污染虽然具有间接性，但危害同样不可小觑。而且这些污染方式很大程度上在一国管辖之内。所以立法的关键是在保护环境与尊重主权之间寻找一个最佳契合点。此外，wto对于相同产品问题，一国司法机关的管辖权问题等也没有具体规定。 从根本上说，立法是司法的前提和基础，而wto立法的滞后不仅阻碍了其司法的发展，而且将形成一种特殊的现象，即用司法弥补立法的不足。这种现象于个案而言或许有一定的价值，但于wto整个环境贸易法制而言，却是不利的。因为任凭司法怎样发展，也跳不出立法的窠臼。只有从完善wto环境贸易法律着手，才能从根本上解决问题。 (二)专家上诉组的灵活性与局限性的矛盾 有学者指出，本案是wto立足于案情，将贸易措施的具体实施情况及是否曾经为多边方式解决争议付出努力等诸多细节纳入考察范围，以灵活而务实的方法审理案件的一次成功例证。8如，专家上诉组以发展的眼光对gatt第20条(g)款作出了解释，从而把海龟纳入了gatt的保护范围；再如上诉机构从小处着眼，抽丝剥茧，层层深入，具体分析了美国在实施第609条款时存在的7个缺陷，从而有理有据地证明其在第609条款的具体实施过程中确实存在不合理性和武断性。其灵活而务实的裁决方法不仅使四个发展中国家接受了该裁决，而且也使美国心服口服地接受了该裁决，修改了ted实施细则。9 但是，还是可以从中看出专家上诉组的诸多局限性：(1)回避性。上诉专家组虽然批评了美国国务院在具体实施第609条款过程中确实存在不合理性和武断性，却回避了批评制定该条款的美国国会；上诉专家组虽然同意接受非政府组织的报告，但对于多边环境国际公约的能否适用问题却没有认定等。(2)有限性。虽然wto设立了上诉专家组，但其职能仅“限于专家组报告内容里的法律问题和专家组所做的法律解释”10，这使得上诉机构无法对专家组报告中的事实认定错误部分进行纠正。(3)封闭性。wto专家上诉组程序具有浓郁的仲裁性质，其断案处于近乎封闭的状态，被讥为“暗箱”。(4)失衡性。照世贸组织争端解决谅解文件的规定，专家组上诉成员应是从事国际贸易的专家，这导致上诉组中缺少环境专家，也缺少制衡作用。此外，上诉机构仅由7名成员组成，人数偏少，无法从专业知识领域、代表性、经历等方面来满足日益增多的上诉案件的需求。正是由于上诉专家组的诸多局限性，国际社会甚至有另组全球性环境争端解决组织的动议。 其实，上诉专家组的局限性是根源于wto在环境与贸易争端解决机制上的局限性的。在既有的争端解决机制下，wto上诉专家组也不敢有多少突破，从而只能在既保护环境又维护贸易自由化的窄缝中寻求灵活的折衷方法。显而易见，这种灵活性是很有限的。 (三)一国保护环境单边行动的合理性与困难性的矛盾 在海龟海虾案中，有两个事实无可否认：(1)美国的出发点是好的。美国是一个历来重视保护海洋生物的国家，从1967年至今，美国已通过多个保护海洋生物的法律。这些法律在美国国内一直得到良好的遵守。而对于外国危害海洋生物的行为，美国国内舆论一直敦促政府采取制裁措施。尤其是对于外国违反美国濒危物种法案的行为，美国国内公众更是强烈要求禁止从这些国家进口产品。其实，美国的最终目的是保护海洋生态环境；直接目的是要求印度等四国改进捕鱼作业标准以保护海龟，这些都是符合人类利益的。(2)印度等四国的行为具有危害性。虽然，目前国际社会尚没有专门的立法来规制印度、马来西亚、巴基斯坦、泰国等四国的行为，但是无可否认的事实是：上述四国使用未装ted的工具捕虾，造成许多海龟的死亡，破坏了海洋的生态平衡，如果任其发展，后果不堪设想。从这两个事实可以导出的结论是：应该允许一国在一定情况下采取保护环境的单边行动。进一步而言，目前国际环境法的大部分是没有拘束力的法律，被称为“软法”。而国际环境保护的迫切性则要求增强国际环境法的执行力。所以只有允许和鼓励世界各国采取保护环境的执行行动，才能使国际环境法从“软法”上升到“硬法”，这也是一国保护环境单边行动合理性的原因。 但在实践中，一国保护环境的单边行动却存在诸多困难，如，一国采取单边行动所依的国内法是否为他国认可；一国采取的单边行动是否符合国际法；单边行动的后果是否危害他国利益等。这些困难归结于一点就是一国为保护国际环境而采取的行动与是否侵犯他国主权的矛盾。目前国际社会尚无一个国际公约对此问题作出规定。 在海龟海虾案中，上诉专家组批评了美国国务院在具体实施第609条款过程中存在的不合理性和武断性，从而否定了美国这种保护环境单边行动的有效性。但上诉专家组并未紧接着就如伺规范一国的单边行动从正面作出解释。这样，由于一国保护环境单边行动的合理性与困难性的矛盾，导致一国保护环境的单边行动最终无法有效实施。 (四)wto本身在贸易与环境关系上的矛盾 wto自成立伊始就显示了协调环境和贸易关系的坚强决心。这一点明白无疑地体现在其宗旨中，那就是“缔约方为着持续发展的目的而扩大对世界资源充分利用，并寻求对环境的保护和维护，并根据各自需要和不同经济发展水平的情况，加强采取各种相应的措施。”wto还成立了“贸易与环境委员会”(cie)以处理环境与贸易关系。但由于wto本身尚未脱离纯贸易体制的窠臼，导致它在处理此类问题上矛盾重重，很多时候显得心有余而力不足。 首先，wto的经贸理论仍然是以大卫李嘉图的比较成本说为基础，追求狭义的经济比较利益，而忽视了广义的社会生态效益。但是当今社会，国际间货物与资金频繁流动大大扩大了传统贸易体系的范围，贸易、投资、技术和通讯将世界日益联系为一个须臾不可分割的整体，这就意味着国际商业交往不可能在真空中进行，那种单纯以贸易为中心的理论日益捉襟见肘。 其次，wto的具体协议只是有限度地体现了环境保护的内容。反映在乌拉圭回合的最后文件里，如在“技术守则”和“卫生检疫协定”里，只是增添了有限度地保护环境的内容，即把gatt第20条在多年实践中从严解释形成的限制术语，如“所必须者”等全都用进去了。再如，在“补贴守则”与“农产品协议”中，把环保补贴列为“可允许的补贴”或“绿色补贴”。总之，外加的这些东西是有限的。 再次，虽然“贸易与环境委员会”(cie)提出了一系列的关于“多边贸易体制规定与用于环境目的环境政策之间关系”的立法建议。但是在1996年wto第一次部长会议（1996年新加坡会议)上全部未能通过。wto在贸易与环境的关系问题上的立法困境，由此可见一斑。 综上，海龟海虾案的裁决结果虽然向我们显露了一丝希望的曙光，但是要在wto体制下真正协调好环境与贸易的关系依然是任重而道远。 三、wto体制下环境保护与贸易自由化协调发展的几点建议 (一)wto应该以可持续发展理论为中心，重构国际经济贸易理论基础。可持续发展理论是一种理想的贸易理论。当前的问题是，wt0应将可持续发展理论落实到各个方面的各项协议中，而不是仅仅停留在原则性的层面上。尤其是，在可持续发展理论的指导下，既能使环境保护促进国际经济贸易发展，又能使国际经济贸易发展推动环境保护工作，从而使wto成为一个贸易与环境有机结合的“绿色贸易组织”。 (二)wto应该通过一个与贸易有关的环境保护措措施协议，从而更好地把环境保护纳入wto体制。虽然全球已经有160多个环境公约，但是这些公约文字表述和规范的内容不确定且过于原则性，此为其一。其二，现行的国际环境公约大多数只提出某一方面环境保护的原则，缺乏统筹性；其中不少的环境公约未考虑环境与贸易的协调问题，缺乏全面性。其三，现行国际环境公约都缺乏争端解决机构与制裁侵权行为的具体规定，使公约形同虚设。这就需要有一套完整规范的制度保证环境保护任务的顺利实现。因此，笔者以及不少学者11都期望在不久的将来，wto能通过一个与贸易有关的环境保护措施协议，把可持续发展、污染者付费原则、发展中国家特殊考虑原则、反对以环保为由的贸易保护主义原则等载入该协议中。 (三)wto应该努力完善环境与贸易的争端解决机制。首先要逐步推进wto争端解决机制的“法院化”进程，增强争端解决机制的规范性、威慑性与强制性。其次要进一步增强专家组的透明度，如吸收环境专家参加专家小组，以达到制衡的作用；把接受非政府组织的报告纳入规范的法律制度；采取措施使其他国际组织、公众和非政府组织可更多地获得关于所有类型争端解决程序的资料等。再次，完善上诉程序。上诉机构不仅要对专家组做出的法律解释进行审查，还应对上诉所提到的涉及事实认定的问题进行审查；增加上诉专家组的人数，以提高工作效率；规定当事国可就世贸组织上诉机构的决定向国际法院提出上诉或提交国际仲裁委员会仲裁等。 (四)wto应该制定实体法，尽力填补环境与贸易关系中的空白区。其中尤为重要的是就如何协调一国单边行动的问题作出规定。 (五)加强世界