杭州城市形态及功能优化的思路和对策.doc

杭州城市形态及功能优化的思路和对策城市空间形态与城市功能，是城市发展中的两个重大问题。深入展开对于优化城市形态与城市功能的研究，有利于提高土地集约利用和城市效率，增强城市对于经济社会发展的推动作用。一、优化杭州城市形态的主要思路杭州城市的发展，根据杭州市城市总体规划（20012020年），以及当前实际，可以划分为四个层次。第一层次是主城区及三个副城，主城由上城区、下城区、西湖区、拱墅区及江干区西部组成，三个副城即江南城、临平城和下沙，这一主三副，构成2007版杭州城市总体规划所定义的中心城区；第二层次是中间圈层，根据2007版杭州城市总体规划，主要是六大组团，即塘栖、良渚、余杭、义蓬、瓜沥和临浦；第三层次是腹地，包括富阳、临安、桐庐、建德和淳安5县；第四层次是辐射层，这是超越2007版杭州城市总体规划范畴的一个外围层次，包括紧密辐射层和松散辐射层两个方面。紧密辐射层有海宁的许村区域、德清县包括城关的相当一部分区域，以及诸暨和绍兴县的部分区域等。松散辐射层包括嘉兴、湖州和绍兴三市的大多数区域。主城是杭州城市的核心。主城与江南城、下沙，以及其它若干个组团，正日益处于空间紧密相连状态之中，形成了扩展中的主城区的格局。基于上述状况和分析，且根据杭州的市域空间格局，当前关于杭州城市形态优化的主要思路，可以分为三个层面，1）主城区蝶形非均衡展开战略，2）主城区与圈层和腹地之间，强化放射状相连相融，3）杭州城市与辐射区域的局部地区之间，强化空间融合。（一）杭州城市空间发展的新趋势国务院2007年批准的杭州市城市总体规划（20012020年），表述的空间发展思路，是“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”。“城市东扩”这一句，如果严格按照汉语的语义及其与后面三句的逻辑关系，就是城市只向东扩展，其它三个方向则不属扩展范畴，且至多也仅是次要扩展方向。然而，2000年以来，杭州城市除了向东扩展外，向另外三个方向的扩展也非常强劲。向北正在扩展到距武林门17公里的良渚1，向西正在扩展到距武林门33公里的临安青山湖，向南也已大致扩展到了距武林门26公里的临浦镇。而向东扩展，如果以武林门至下沙为止，则仅为21公里。若至大江东码头，则为50公里，不过大江东是工业平台，严格而言，还不能说是城市扩展。能够解释实际发展与2007版杭州城市总体规划并不完全吻合状况的，可以有一个说法，这就是向北、西和南三个方向扩展的份量比较轻，而向东扩展的份量比较重。然而，南边的滨江区，2008年GDP已达261.1亿元；东边的杭州经济技术开发区，GDP为291.7亿元，仅比南边的滨江区高11.7%。这就是说，杭州城市向南扩展的份量，与向东扩展的份量，至少就当前而言，差别并不大，如考虑到滨江区正在与萧山城区紧密相连相融，甚至还可以说，杭州城市向南扩展的份量可能还更重一些。所以，2007版杭州城市总体规划所表述的杭州城市空间发展战略，就当前而言，存在着一个内在矛盾。因为如果纯按文字理解，北、南和西至多只是杭州城市扩展的次要方向。然而如按城市规划上关于“进”、“开发”、“发展”这些词的内涵来理解，则北、南和西也是可以理解为是主要扩展方向的。所以我们进一步可以认为，当前杭州城市空间发展战略，以及2007版杭州城市总体规划所载明的杭州城市扩展战略，实际是一个多方向均衡扩展的格局。（二）杭州城市空间全方位发展是理性选择的较佳结果杭州城市空间历来以西湖为中心展开，是国内外少有的风景区在市中心的一座城市。城市空间形态，在城市发展早期，通常较多地受到地形的约束。而当城市发展到一定水平，地形约束将有所弱化，这时，受道路管线最短化，以及出行半径最小化的约束和激励，城市扩展具有成为同心圆的内在动力机制。早期的杭州城区，在钱塘江、西湖、运河及吴山四个主要地形因素的共同作用下，成为以西湖为中心的南北狭长的形态。而在随后发展中，受“同心圆机制”的约束和激励，杭州城区逐渐向东西两侧展开，形成了城市形态优化的发展趋势。改革开放以来，杭州城市空间扩展，进一步出现了三股不断增强的新的动力。一股是服务业发展动力，一股是工业发展动力，另一股是房地产发展动力。杭州的服务业以工业和风景旅游为依托，主要是在围绕西湖的“7”字型区域发展，这一区域受需求推进，地价和房价不断上涨。正是在这一格局中，由于级差地租因素的影响，曾经作为杭州经济支柱的工业，不得不逐渐向外搬迁，大批工业用地被逐渐转为商住用地。房地产业则由于经济快速发展，以及房改的快速推进，开始形成强劲的发展态势。向东的扩展，最初是工业发展推动。杭州市于1993年开始在下沙建设以工业为主的经济技术开发区，1999年以后开始建设高教园区，进一步强化了向东扩展。向西的扩展，最初是住宅建设推动。翠苑、古荡一带的商品房始建于上个世纪八十年代，2000年以后，由于杭州文教区在城西，同时这一带有西溪湿地，也有低丘缓坡，成为房地产业发展的最佳区域，很快成为以住宅小区为主的新城区。向南的扩展，直接动力是杭州城市行政区划的扩张。1996年，杭州市在萧山的西兴等乡镇基础上设立了滨江区，实现了跨江发展。这一带最初以工业为主，但由于得天独厚的区位和用地条件，目前已成为浙江省产业层次最高的一个区域，同时房地产业发展也较快。向北的扩展，当前仍是相对较弱的一个方向。北边在历史上是工业区，2007年版的杭州城市总体规划，也把其定为以工业、仓储物流区为主，但其工业发展正在被下沙和滨江所替代，服务业则为邻近西湖的区域所替代，房地产势头则相对强一些。这种全方位的城市空间扩展，仍然是以西湖为中心的“同心圆机制”的产物。我们观察最新版的杭州卫星影像图，杭州主城区的空间形态，恰好是以武林门为中心展开的。可以说，杭州这座城市的外缘轮廓线，基本是以西湖为中心的一个同心圆。（三）杭州主城区的蝶形非均衡空间发展战略这是当前受地形约束的一个较佳的战略选择，其终极目标，是把杭州主城区，打造成为东至下沙与海宁边界，西至临安青山湖，北至余杭与德清边界，南至萧山与诸暨边界，包含大量水面、低丘缓坡、农田，以及其它生态用地构成的生态廊道所组成的一个同心圆，形成较优的城市形态。这一蝶形非均衡空间发展战略的具体展开就是，东西拓展，南北强化；东重西轻，南高北服。主城区南北约30公里，即自半山至闻堰；东西约60公里，即自下沙至青山湖，形成非常形象的蝶形布局。图表 1杭州主城区蝶型非均衡空间发展战略示意图由于这一区域内具有大量水面和低丘缓坡，加之应该有意识地将一部分农用地按生态廊道布局，因此建设用地面积粗略估计，大致为400至600平方公里。进一步从人口增长趋势判断，这是一个至2030年前可实现的布局设想。也可以把大江东放入这个布局。不过我们意见是不宜把大江东纳入主城区范畴，因为这样可以使得主城区的总体布局更灵活，更有弹性，其城市功能也更突出市民社会和服务业。东西拓展。这是杭州主城区扩展的两个主方向，在空间扩展的同时，加快做强做精。南北强化。南北受地形条件和历史因素等影响，当前主要不是空间扩展，重点在于提高用地集聚和集约水平，提升城市功能。东重西轻。东部区块工业比重较高，且包括装备工业在内的重化工业将有一定的发展；西部区块以包括教科文卫在内的现代服务业和人居为主。南高北服。南部区域在已形成的高新产业基础上进一步提升，打造浙江最强的高新产业高地；北部区域以邻近西湖的“7”字型市中心区块，以及钱江新城区块为主体，着重发展现代服务业。（四）主城区与外围区域的空间发展战略主城区空间发展战略，是杭州大都市空间形态优化的主体。当前实施好主城区与外围区域的空间形态优化战略，有利于进一步强化杭州大都市的集聚和辐射力，增强杭州的空间竞争力。1、主城区与中间圈层和腹地之间，强化放射状相连相融2007版杭州城市总体规划定义的作为副城的临平以及若干个组团，就城市空间形态而言，实际上可以列入中间圈层范围，腹地则是指富阳等五县。放射状相连，是指主城区与这些区域，通过道路和连续分布的城市街区为纽带，空间上紧密结合；这里的相融则是指，主城区与腹地区域虽然空间上并不直接相连，但在管线、交通，以及生产经营与生活等方面，紧密连为一个整体。2、杭州城市与紧密辐射区域之间，强化空间相连相融杭州城市具有一批紧密辐射区域，主要有海宁的许村区域，以及诸暨市、绍兴县、安吉县和德清县的局部区域。杭州需要放下身段，进一步强化与这些区域的相连相融，加快推进与这些区域在城市发展、产业发展、基础设施、社会发展等方面的一体化进程。同时建议这些区域也应在空间等方面积极向杭州靠拢，如绍兴县的滨海工业区，应该成为大江东工业平台，一个以印染、化纤等为特色的重要的功能区块。二、进一步明确杭州城市功能强化的主要指向关于杭州城市功能强化的主要指向，总的是四个方面。一是浙江人居中心，二是全省的教科文卫中心，三是全省的服务业中心，四是全省高端制造业发展大平台，亦即是三个中心一个平台的格局。远期是成为具有较高国际化水平的现代大都市。1、浙江人居中心人居是城市发展的根本。杭州具有得天独厚的宜居环境，不但在省内，就是在整个长三角以及国内，也有很强的吸引力。目前在杭州购房的业主，外地人占了相当比重，虽然缺少这方面权威统计，但从媒体报道的个案数字看，比重应该不低于1030%这样的一个水平。相当一部分在外地工作而在杭州购房的业主中，有的是给在杭州读书的孩子准备，有的则是打算退休后来杭州居住，当然也有一部分以投资为主。杭州房地产业有一句名言，“杭州不是杭州人的杭州”，充分反映了这一状况。杭州房地产面向全省仍至整个长三角的这种格局，使得杭州房地产的市场需求，远远大于其它城市，这显然也是杭州房价上涨较快的一个重要原因。2000年至2009年，杭州住宅销售价格指数高达1.966，位居全国第四位。在未来的岁月中，将杭州打造成为中国最为宜居的城市，吸引大量具有支付能力的人士来杭州定居，应该是杭州城市发展的一个重要指向，同时也是把杭州打造成为全省教科文卫中心和服务业中心的一个重要支撑。2、全省的教科文卫中心浙江的教科文卫资源主要分布在杭州。教科文卫既具有公益特征，更是现代服务业的重要组成部分，同时也是产业结构优化升级的基本支撑。浙江教科文卫的长期增长弹性将高于GDP增长速度，亦即长期增长弹性大于1。我们对杭州教科文卫若干主要指标占全省的比重，进行了简单算术加总，这一数据高达54.2%，意味着杭州集聚了约占全省一半左右的教科文卫资源。一些特别突出的数据：杭州在校学生数占全省的45.7%，在校研究生占全省的83.0%；发明专利授权量占全省的58.8%，科研机构经费收入占全省的79.9%；报纸出版发行量占全省的60.0%，图书出版发行量占全省的73.8%；医院床位占全省的24.3%，三甲医院占全省的57.1%。图表 2杭州市教科文卫在全省的地位全省杭州占比高等教育学校数（所）773646.8 在校学生数（万人）83.237.99 45.7 在校研究生数（万人）3.582.97 83.0 科技专利受权量（项）52955983118.6 其中发明专利授权量（项）3269192358.8 国家扶持的高新技术企业（个）80460.4 科研机构经费收入（亿元）24.781819.80 79.9 科研机构科学家和工程师（人）58873926.0 66.7 文化专业艺术表演团体（个）711926.8 出版报纸（亿份）29.617.7560.0 出版图书（亿册）2.92.1473.8 出版杂志（亿册）0.750.7397.3 卫生医院床位（张）1233552998724.3 卫技人员（人）2304524978021.6 三甲医院（家）281657.1 教科文卫是经济社会的大脑。浙江经济长期以粗放发展为主，因此教科文卫缺少应有的地位。历经三十年高速发展，浙江经济已进入了全面的多重转型时期，形成了对于科技知识和文化知识的较强需求，教科文卫在经济社会发展中的占比将持续显著提高。在这一状况下，杭州不但将具有进一步加快发展教科文卫的较强激励，也肯定会在教科文卫较快发展中得到巨大的实利。同时教科文卫界的高收入人群，也将进一步强化杭州作为浙江人居中心的地位。3、全省的服务业中心图表 3杭州GDP及二三产业全省比重GDP占全省（%）第二产业占全省（%）第三产业占全省（%）197823.031.622.2198022.630.222.9198521.126.221.1199021.023.623.0199521.422.124.5200022.521.725.5200122.722.224.9200222.322.023.7200321.621.123.1200421.821.123.8200521.920.924.1200621.920.424.6200722.020.324.6200822.320.625.1杭州教科文卫在全省的中心地位，进一步决定了杭州服务业在全省的中心地位。1978年，杭州服务业占全省的比重是22.2%，1998年上升至占全省的26.9%。这几年杭州服务业占全省比重虽有下降，但至2008年，杭州服务业占全省比重仍高达25.1%，比30年前提高了2.9个百分点。杭州服务业发展至少具有四大优势。教科文卫优势。作为社会事业的教科文卫和作为产业化的教科文卫，互为依托、互为促进，共同构成了高端服务业的重要组成部分。金融业优势，杭州金融业增加值占全市GDP的8.2%（2008），占全省金融业增加值的29.8%（2007），而浙江金融机构的本外币贷款余额已占全国的9.8%，上海则仅为8.0%（均为2008），杭州金融业显然已具有较强优势。高新产业优势，杭州市的电子行业产值占全省的44.6%（2007年数据），杭州是中国唯一拥有两家电子商务上市公司（阿里巴巴、网盛生意宝）的城市，被有关机构称为 “中国电子商务之都”。生态旅游优势，杭州拥有长三角南翼最大的山区，景色秀丽，文化深厚，生态优异，对于上海、苏锡常及中国其他地区，具有极大的旅游度假和定居的吸引力。4、浙江高端制造业发展平台杭州第二产业占全省的比重，改革开放初期曾高达31.6%。随着浙江区域经济快速发展，杭州第二产业占全省的比重逐渐下降为2008年的20.6%。然而，杭州市工业总产值占全省的比重，至2008年仍高达20.2%，比宁波市高1.4个百分点。这些状况表明，尽管宁波具有发展工业的较好条件，但在与杭州的竞争中，至少至目前为止，尚不占明显的优势。从今后长期发展看，宁波具有发展临港重化工业的较好条件，不过杭州于2009年推出了大江东开发的重大举措，同时依托其高新产业优势，有可能会在今后的发展中，工业发展与宁波不分伯仲。当然，杭州由于生态环境、港口条件等方面的制约，应该与宁波进行错位竞争，特色发展，争取在高端制造业方面具有较强的竞争优势。三、增强城市形态与城市功能互为促进的主要思路城市形态是城市功能的支撑，城市功能提升增强，则具有进一步促进城市形态优化的不可替代的积极作用。1、科学预测杭州城市人口增长趋势提出城市形态优化的战略思路，需要科学预测城市发展趋势。而关于城市发展趋势的一个重要方面是预测主城区的人口增长，2007版杭州城市总体规划，已经具有这方面的系统数据，我们再提出若干建议。一是预测分析2030年及2050年的主城区人口。其目的是检验蝶形扩展战略是否科学合理，使得至2030年及2050年的杭州城市形态达到最佳，同时也使得土地集约利用达到较高水平。二是预测杭州主城区人口在周边地区置业居住趋势。目前鉴于主城区房价较高，周边临平、老余杭及萧山等区域，在房价、区位及交通等综合条件上，仍具一定优势，成为主城区人口的重要分流区域，且这部分人口在地铁开通后，将有较快增加趋势。三是预测本地人口在杭多次置业趋势。杭州的相当一部分本地人，在城内拥有2套甚至更多住宅，其中虽有部分出租，但仍有较多物业空置，特别是位于景区内的高端物业，成为杭州本地人度假的第二居所。这部分人口的置业行为对杭州城市高端居住区在公共服务领域产生较大特殊要求，因此商场、学校、医疗等机构布局，就不宜完全按照千人指标配置。四是预测外来人口在杭置业趋势。这部分人口的数量不一定大，而且其中一部分由于是在杭州季节性居住，可能也不一定成为常住人口，但对城市形态和城市功能具有较大影响。五是预测杭州服务业发展对于短期人口的吸引。如杭州完全有条件打造成为全省的医疗服务中心，这部分来杭就医、体检和疗休养的人口，多半不会成为杭州的常住人口，但由于这是一个具有稳定的日均流量的人群，从而除春节外，将导致杭州实际人口的较大增加。以前由于服务业规模较小，集聚人口的规模也不大，因此可以较少考虑这方面因素，但随着杭州服务业规模快速扩大，对于这方面的人口流量也应深化细致分析。2、明确主城区是一个具有较强扩展性的概念2007版杭州城市总体规划提出了“主城”概念，但并没有提出“主城区”概念。虽然仅一字之差，但在外延和内涵上，却差别很大。主城可以是个静态概念，但主城区却可以是个动态概念。城市在不断发展，主城区也应该不断扩展。所以有必要讨论主城区概念的问题。首先是要界定主城区概念。所谓主城区，应抛开行政区划因素，凡与主城空间相连，且具有较大接触界面的区域，大致均应属主城区范围。据此，大致可以划出一个以绕城高速为轮廓线的杭州主城区，当然也可以包括绕城高速以外的部分区域。按这一理解，在2007版杭州城市总体规划中的江南城，以及老余杭等地区，均可以作为主城区或主城区的延伸区域来处理。这一布局思路，对于西兴、宁围区域发展尤为重要。目前这一区域发展较快，应该是杭州主城区一个较佳拓展区域，但如果不提升其空间地位，不与主城区同步规划，就有可能影响这一区域发展，导致布局效率的降低。其次要强化主城区与周边区域开发规模与进度的统筹协调。切实按照总规要求，注重近中远期的合理分布，有序推进区块间适度开发，切忌一哄而上。当然也得充分调度各地开发热情，以及开发过程中的实际收益。第三是协调主城区周边地区的功能布局，与主城区实施同质化与差异化并存的发展策略。杭州主城区应强化包括金融、咨询、研发、设计创意等在内的高端服务，以及居住、商贸、旅游休闲等直接以消费者为对象的多类型综合服务，弱化一般生产制造功能。周边区域在满足自身城市功能发展基础上，还应着力做好与主城区的功能互补，承接主城区生产与服务的外溢，实现共同发展。3、强化功能区块的自我循环功能，提升主城区运行效率城市规模扩大，一方面具有集聚效应，另一方面也由于交通拥挤等因素而导致效率损失。当前杭州主城区东西交通拥堵的主要原因之一，就是下沙和滨江两个区块大量的钟摆式交通。目前城西每天约有50万人去下沙和滨江上班，这种潮汐式的人口流动加剧了杭州东西交通压力。因此，当前在杭州城市空间形态优化中，在强化城区交通建设的同时，应该强化下沙和滨江等功能区块的自我循环功能，着力将其发展成为具有较强内循环功能的独立功能区块，亦即工作在这里的人尽量住在附近，实现功能区块内居民出行半径的最小化，缓解主城区东西交通拥堵。这种思路的具体做法是，是在一个具有一定面积的区域内，综合性地布局居住、教育、商贸、办公，以及文化、卫生、体育等公共设施，使得功能区内的多数人口，能够在功能区块内部，完成其生活和工作的绝大多数事项，形成区域交通及其流量的最小化，提升城市空间效率。具体而言，应着力实施以下几条发展思路。实施以小学为核心的邻里单元优化。在城市建设过程中，尤其是在控规单元设计阶段，应强调以小学及农贸市场为核心的邻里单元设计。小学生应不穿马路，即可就近入学；初中生至多穿越一至两条支线道路，即能就近入学。50%左右的居民，可以不穿越干线道路，在若干分钟时间内，即能就近购买主副食品和日常用品，等等。实施以“城市综合体”为核心的公共服务单元建设。应该说，杭州市目前已做出了明确规划，要建设100个城市综合体，从空间上涵盖了城区绝大多数范围，甚至辐射影响到周边区域。现在的问题是需要在城西、城北、下沙、九堡及滨江等新住宅区，进行综合配套建设，以减少自城西和城东穿越市中心的交通流量。实施以次级商务商贸中心为核心的功能区块建设。当前杭州武林门商务商贸主中心集聚度较高，周边区域次中心相对薄弱，单中心格局影响城市空间优化，降低了空间效率。近期应着力加快在城西以沃尔玛、银泰开发为契机的城西商务区建设，在下城区以新华广场为核心的杭州城市北部商务商贸中心建设，以及在下沙、萧山、临平副城、余杭创新组团等地区，加快建设其它多个次级商务商贸中心区，形成以武林门和钱江新城为为核心商务商贸区，多个次级中心合理分布的整体功能布局。综上所述，应强化形成多个邻里单元构成的公共服务单元，强化形成多个公共服务单元构成的功能区块。进而通过多个具有较强自我循环功能的区块，优化形成杭州主城区，形成功能分布合理，空间效率较高的空间结构。同时，进一步着力实施以下两个具体措施，强化各区块间的有机联系，强化发展整体。实施道路贯通改造工程。杭州主城区由于历史原因，相当一部分支线道路是“断头路”，尤其是东西之间的干线道路特别拥挤。目前已有一部分支线道路实现了局部贯通，具有较好效果，但仍需要做较多工作。实施地铁、快速公交等综合道路交通建设工程。从杭州城市道路建设和汽车增长角度看，2001年至2009年杭州市道路建设总量增长翻了近一倍，但全市机动车总量却增长了5.5倍，尤其是今年一年就增长了1倍，道路建设远跟不上机动车增长速度，可以说道路造的多，城市汽车就越多，导致了城市交通拥堵恶性循环。另外从杭州城区而言，道路改造工程基本完毕，已无更多交通能力提升空间，未来城市交通应更多依靠公共交通来承担，在改善城市交通压力同时，拉大城市框架，优化城市空间结构。4、科学规划城区容积率交通