浅谈城镇化进程中的环境执法(WORD档).doc

/sundae_meng浅谈城镇化进程中的环境执法论文摘要：城镇化建设有利于我国“三农问题”的解决，有利于我国整体经济和社会的发展。但由于环境法制不健全，环境法制观念淡薄，环境投入不足等原因，城镇化进程中出现了严重的环境污染问题。为了积极促进城镇化进程，有必要从完善环境保护法律法规，加强环境保护执法力度，转变执法方式入手，解决城镇化进程中的环境问题。论文关键词：城镇化进程；环境执法城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。 协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，这是李克强同志2012年9月在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班上的讲话主旨，强调了“协调”而非“加快”。回想到“十二五”规划“以加快转变经济发展方式为主线”的基本定位，可以看到，当前我国推进城镇化，既是一个为现代化建设提供新动力的必然选项，更是一个重视质量更甚于重视速度的新的发展战略，即新型城镇化战略。 在新型城镇化战略中，生态环境保护是值得重视和把握的重大问题。李克强同志指出“在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，是一篇具有全局意义的大文章”，即在推进城镇化进程中，坚持低碳、环保的理念，走出一条绿色城镇化的道路，是当前协调推进城镇化的主要课题之一。绿色城镇化是新型城镇化的应有之义。 一、城镇化进程中的生态环境问题 城镇化中的生态环境问题，既有现在城市发展中已经出现了的问题，也有当前农村中存在的问题，是二者的叠加和混合，比分别解决城市和农村的生态环境问题更为复杂和繁重，但由于城镇化是一个正在进行的动态过程，有些问题由于有所预见和采取对策是可以避免的，所以总体上说解决生态环境问题比问题已经形成了再去治理要更加主动和有利，这是为什么在城镇化开始阶段要高度重视绿色城镇化的原因。 当前城镇化中的生态环境问题主要有以下几点： 一是生态系统质量下降。很多农村地区已经出现了过度开发的现象，几乎所有土地都被开垦利用起来，或垦作农田，或修建道路，或建设房屋，到处留下人类活动印记，原生生态系统所剩无几，“生态足迹”很高。有些土地垦而不养，表土裸露，地力下降。 二是工农业生产污染蔓延。大量乡镇工业在农村地区产生了持续的污染排放，这种企业的数量在不断增加。随着城市消费需求提高，大量污染排放量高的畜禽养殖业在城市周边发展起来，一头猪的排放量抵得上七个人的排放量。城市灰霾污染影响范围扩大。农业生产中还存在大量掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁田取土、荒坡垦殖、围湖造田、毁林开荒等行为，很多生态系统功能被严重损害。 三是乡镇居民健康受到环境污染的损害。过去人们认为农村就等于环境好，但现在很多地方这种天堂般的景象已不复存在，很多农村地区已几乎找不到未被污染的河流。乡镇地区的落后产业导致了铬、汞、镉、铅超标等健康后果，“癌症村”也不断爆出。 四是城镇卫生状况和农村人居环境质量下降。大量人口集聚在镇上，缺乏必要的污水处理厂和垃圾清运系统，导致污水横流，尘土飞扬。“污水乱泼、垃圾乱倒、粪土乱堆、柴草乱垛、畜禽乱跑”是我国农村比较普遍的景象。大部分农村地区的人居环境不能令人满意。“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”，卫生条件差，有很多不良生活习惯。 五是城市边缘地带环境脏乱。很多城市在城乡结合地带的环境管理十分粗放，几乎缺位。随着大量原生生态系统被开发成房地产，环境自净能力不断下降。周边地区扬尘增多，增加了城市中心区颗粒物污染的强度。 六是城乡之间的环境利害冲突加剧。垃圾填埋或焚烧选址、化工项目环评等各种环境社会性事件增多，各种污染事故几乎每天都有发生，“黑三角”、“锰三角”等集中性区域资源破坏和环境污染触目惊心。这些事故事件与群众健康关系密切，公众关注度强，赔偿成本和维稳成本高，都表明我国进入环境事故或事件高发期，与环境问题相关的潜在社会风险明显加大。 二、城镇化进程中生态环境问题产生的原因 一是还没有找到绿色城镇化的可行道路。城镇化进程很快，各地都在付出环境代价，也都在摸索绿色城镇化的办法。目前还没有制定出比较完善的新型城镇化总体规划。人们普遍缺乏对于绿色城镇化的系统知识，即使是中组部、国家行政学院和国家发改委联合举办的专题研究城镇化问题的省部级和厅局级研讨班，也没有安排专门的课程讲解城镇化中的生态环境问题，在国家行政学院主编的推进城镇化建设一书中，仅有住房和城乡建设部仇保兴副部长在新型城镇化：从概念到行动中以一节的篇幅讲了环境问题，可见目前人们对绿色城镇化还缺乏系统的认识。 二是缺乏应对乡镇生态环境问题的基层政权。生态环境保护是国家的公共职能，但在很多乡镇，目前还缺乏可用的基层政权，没有环保局、监测站、执法队等组织机构，国家的环保管理职能难以延伸到乡镇一级。由于这种体制缺陷，目前地方党政干部也很难具备推进绿色城镇化的动力和能力，往往要在城镇化过程中不断付出环境代价后再来纠正，又走一遍先污染后治理的老路。 三是缺乏公众民主参与绿色城镇化的保障机制。城乡居民特别是农民是城镇化的主要参与者，但他们在城镇化过程中处于相对被动的地位，缺乏充分的民主参与保障机制，这样的群体很难成为绿色生活方式和消费模式的探索者和推广者，甚至在未来城镇化过程中还可能因为政治参与的不充分而成为绿色发展的难题。三、加大环境执法力度，转变环境执法方式针对上述城镇化进程中出现的生态环境问题，应进一步加大环境执法力度，转变环境执法方式。我认为，要解决这些问题，应从以下几个方面入手：（一）加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题一票否决制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。（二）逐步完善环境法制，强化执法手段。尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。（三）理顺执法体制，加强环境稽查。建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。国家可考虑设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、起诉职能的执行处，50个环境检察官办公室和200多名环境检察官，建立中国环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。（四）建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系。充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。（五）加强能力建设，提高环境执法水平和能力。按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。一是加强队伍管理，公布执法，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支政治素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。二是积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。三是畅通12369环保热线，实