试析战略环境影响评价应用于我国水利建设项目的有效性-论文

1 / 12 试析战略环境影响评价应用于我国水利建设项目的有效性（赵翔 邵学强） 随着我国社会经济的飞速发展，水资源日益宝贵。对其合理利用和保护已受到社会广泛的重视。目前，水资源利用和水利工程建设呈现如下重要特征 1 3： 、利用方向从单向走向综合。除了灌溉、发电之外，还与防洪、城市供水、调水、渔业、旅游、航运、生态与环境保护等多目标决策相联系，一水多用； 、水利建设的数目越来越多，工程的规模从不断扩大到加以适当控制； 、从单向工程建设，逐步发展成流域综合开发，形成坝、库、渠、管、干支配套，各区域大、中、小工程相互协 调的体系； 、水利建设部门的经营职能多样化。由此可见，水资源开发利用 的强度和速度越来越大，从而对环境的影响也日益增强。为了更好的利用水资源，化害为利，对水利工程的论证、预测和影响评价日益受到人们的重视。实施战略环境影响评价 (全面落实我国可持续发展战略的前提和重要保证。本文就 我国水利建设项目的有效性进行了浅析。 1 效性内涵 念及发展 产生和发展是人类对环境问题认识深化的结果，是环境影响评价发展的必然趋势，是决策科学化、民主化及人类社会可持续发展的客观要 求。其定义为 4 7： 2 / 12 指对政策 (计划 (规划 (其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于负有公共责任的决策中，即战略环境影响评价是 政策计划和规划 (简称 的应用。可以看出，战略环境影响评价的突出特点是具有高层次性，这是单个项目环境影响评价所不具备的，战略环境影响评价正是为了 弥补目前单个项目环境影响评价的缺陷而提出的发展方向 5。 战略环境影响评价的起源可以追溯到 20 世纪 70 年代初期美国国家环境政策 法 共体委员会 环境计划中明确要求其成员国对某些政策规划和计划进行环境影响评价，并于 1991 年提出了战略环境评价规程 7。目前，美国、加拿大、荷兰等国及一些发展中国家在不同程度上实施了 于正处在转型之中的并对环境越来越重视的已签定京都议定书的国家之一的我国而言，政府将更多地通过法规、政策、计划和规划的制定和实施来参与经济活动。2003 年 9 月 1 日，中华人民共和国环境影响评价法正式实施，这部法律第一次将 环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，用法律的形式确保环境保护 参与综合决策，同时，更加突出公众在环境保护中的作用，并通过环境影响跟踪评价和后评价制度，将环境影响评价落实到规划执行和建设项目运行的整个过程中。因而，随着我国经济的发3 / 12 展，人们生活水平的快速提高，在环境影响评价中执行 效性内涵 有效性是 效性延伸而来的。从字面上看，“ 有效性 ” 是指 实际上的 期目标和实施效果在国家层次和具体战略层次上是不同的，或者说 度与具体战略 效性的内涵是有所差异的。 在国家层次上， 统有效性，是实现可持续发展目标的能力，是通过 少或降低因战略决策失效而造成的环境影响，从战略源头上控制环境问题的产生，以最终实现可持续发展；而对于具体战略开展 有效性，则体现为通过 门在制定经济发展、产业结构、资源开发等重大战略时考虑其可能的环境影响，并采取相应的措施将之降至合理的可接受水平 7。就二者关系而言，统有效性是具体有效性实现的基础， 体有效性是系统有效性的具体表现和落实。 水利建设 效性分析 利建设项目对环境的影响分析 水利建设项目主要包括开辟航道、疏浚、堤坝加固、水库建设与水电工程及城市防洪堤建设等。在此仅分析城市防洪工程、水库及水电工程以及灌溉工程等对环境的影响。 4 / 12 (1)、城市防洪工程对环境的影响主要表现为 6,8对城市饮用水水源地水质的影响、城市基础设施的影响、土地资源的影响、拆迁安置的影响、环境噪声和环境空气以及城市景观的影响等。 、水库及水电工程对环境的影响主要表现在 9 13水库移民安置；水库蓄水后由于长期浸泡和风浪冲刷从而造成库岸崩塌、破坏农田、道路和建筑物、并增加水库 的泥沙淤积等；水库内水质发生季节性变化；均匀地减少下游进入河口的流量而可能引起盐水入侵；降低下游河段自净能力；水库蓄水后，水面大大增加，对库区及周围的气候条件可能产生影响，如引起风速、温度、降水、气温等气象要素的变化等；防碍回游性鱼类的生长、繁殖；促进库区内水草和浮水植物的生长；可能减少输入下游土地的营养物质；对库区和周围的人群健康也会带来一定的影响等。 、灌溉工程是用人工控制方法把水施于农作物，促其生长。这类工程的影响是从河流和湖泊中取走大量的水使河流流量减少，灌溉回流水对河流可能造成污染。 现状 我国水利建设开发项目的环境影响评价始于 0 世纪 90年代。虽然因一些早期兴建的大型水利工程不同程度的发生了环境和社会问题，而使得 70 年代以来，借鉴了国外的有关经验，开始对项目进行环境影响评价，水利建设的环境问5 / 12 题在某种程度上得到了一定的重视。但据不完全统计，到1999 年底，有关水利建设项目在国家环境评估中心存档的环评报告与工业项目相比就显得微不足道了，而且大多数是世界银行贷款项目。例如，到目前为止，以节水灌溉为中心开展的环境影响评价工作还很少，处于空白阶段。并且其环境影响评价的理论与方法还比较落后。对于 在水利 建设项目中开展 只是处在定性分析层次上，没有形成完整的体系，其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。 效性分析 从制度层次上分析 效性 在制度层次上，从以下五个方面来分析水利建设项目中效性： (1)、法律基础。 水利建设项目中是否真正有效执行，关键看它是否建立在一个坚实的法律基础之上。 2002年 10 月 28 日，经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过的中华人民共和国环境影响评价法，把现行的单纯对建设项目进行环境影响评价扩大到对发展规划进行环境影响评价 ，我国的环评制度将由此向全局性的战略环评方向发展。这部法律的出台不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展，而且将为这项制度的深入推广提供坚实的法律后盾。但是，在水利建设项目中除了一部水利水电工程环境影响评价规范 (88)外还 没有出台一部 要或6 / 12 规范，其只是一种笼统的 “ 概念 ” 性质。因此，在水利建设项目中， 法律基础并不完善，甚至是尚没有实施 权威性法律 ” 依据。因而从法律角度来说，不能保证水利建设项目中 有效实施。 、 术导则。一套完备的技术导则，既可以是 行的行动纲领，同时还可以用来判断 具体 效性 7。因此 术导则是否完备是保证和衡量其有效性的重要条件。我国虽然从 90 年代以后就开始进行 究，并已形成了一系列的理论和方法。但是，具体到水利建设项目中，理论与方法上还不太成熟，因而不可避免的会出现因无法较好的起到 “ 理论指导实践 ” 的作用而降低 有效性。 、权威、高效的管理机构。与一般的项目 同， 是决策管理者或决策管理部门。因此， 理机构的权威性不仅影响到 而且直接关系到 论能否真正体现或落实到最终的决策之中 7。对于 我国水利建设项目中其权威性将要面临极大挑战，主要原因有： 、目前对于水利建设项目一般倾向于其有利方面，而极少考虑它的环境问题。或者考虑了，但没有对整个水利项目的开展具有很大的约束力。 、一个水利工程，其建设的目的就是为了发展经济。因而，即使某一个水利工程可能会 对环境造成很大的影响，7 / 12 环保局由于其“难言之隐”而放之任之。与此可见，据目前的环境管理状况，要想水利建设项目中 正落实执行，还有一定的难度。 、完备、先进的信息技术支持系统。由于我国 步较晚，还没有形成一整套完备的信息随技术支持系统。这样会影响到水利建设项目中 有效性。 、高素质的评价者。评价者是指负责实施 作的组织或个人，是 统的评价主体 11。评价者的综合素质，即评价者的阶级性、价值取向、知识水平、环境意识责任心以及评价者的态度等将直接关系到 个体制和工作质量，甚至 动的成败 7,11。同时 有效性还依赖于是否有一个高素质的 究群体 7。对于我国目前来说，已有大量的高素质的环境影响评价者， 但在水利建设项目中，由于各种原因， 研究群体还有一定的缺乏，从而在不同程度上影响了 有效性。 具体战略层次上分析 效性 与 度有效性相比，具体战略 效性则更具有实质性的内涵 7。现主要从以下两个方面来进行分析： 、广泛、充分的公众参与。广泛、充分的公众参与与具体的 施过程中所必不可少的。也是衡量具体 效性的重要基准之一 7。我国在中华人民共和国环境影响评价法中第五条规定： “ 国家鼓励有关单位、专家和公众8 / 12 以适当方式参与环境影响评价 ” 。同时第十一条规定： “ 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。 ” 由此可见，对于环境影响评价 中公众参与已在法律上给予了支持。但目前在水利建设项目 公众参与还存在着广泛性和深度不够、形式单一、缺乏问卷设计的科学性、反馈意见合理公正处理不够重视等弊病。 、战略决策者对 论的重视程度。在水利建设项目论能够为战略决策者重视并最终体现在战略方 案中，是 效性的最终体现 7,14。目前我国对环境问题越来越重视，并将 入法律之中，可以认为，战略决策者对结论肯定会有所重视。但也不容乐观，由于各种因素，在水利建设项目上，人们普遍认为不管其环境影响如何，总觉得该项目是有利的，当然也包括战略决策者。从而在某种程度上影响了战略决策者的最后定论。 结论 通过以上分析，在目前水利建设项目中， 实行还只是处在定性分析层次上，没有形成完整的体系，其研究还处在工作经验、工作方法的总结阶段。 水利建设项目中的有效实施，还需要有一定的过程 。江泽民同志指出： “ 经9 / 12 济决策对环境影响极大。要从宏观管理入手，建立环境与发展综合决策的机制。在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，必须从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策 ” 以及中华人民共和国环境影响评价法的正式实施等， 未来水利建设项目中一定会发挥重要的作用，从而 使得其有效性能得到真正执行和落实。 作者简介：赵翔，男， 范大学环境学院 2002 级硕士生，主要研究方向为环境影响评价、水资源及水环境，助理工程师。现在余姚市水利局水政监察大队工作。 f 00875, . 12 of of we EA in 考文献： 1 陈国阶 学出版社， 1995. 2 杜榕桓 学出版社， 1994. 3 邹家祥，雷阿林 水电站设计， 2001， 17： 7 26. 11 / 12 4 元相虎，姜建祥，于建 战略环境影响评价 2001： 110 116. 5 彭应登，王华东 中国环境科学， 1995， 15： 452 455. 6 王培 水利水电快报， 2001， 22： 14 16. 7 尚金城，包存宽 学出版社， 2003.