城市可持续发展讲稿(孙久文老师)——第3讲城市化与可持续发展.ppt

第3讲 城市化与城市人口 可持续发展 3.1 城市化及其规律 n我们所说的城市化，是指在国土空间上由 农村聚落景观转变为城市景观的一个过程. n3.1.1城市化的概念 n具有三个方面的含义： n第一，人口由农村进入城市，从农村的居 住方式转变为城市的居住方式； n第二，进入城市的人口主要从事第二和第 三产业，生产方式发生根本性转变； n第三，农村社会接受城市文明，行为方式 发生根本性转变。 3.1.2 城市化发展规律 n第一,城市的近域推进规律 n 指在地域上的推进,空间上的连续性. n第二,城市的广域拓展 n 指在地域上跳跃式发展.如开发区. n第三,城市文明加速普及 n 指空间上的城市文明的普及. 城市化的诺瑟姆曲线城市化率 0 城市化阶段 初期阶段 中期阶段后期阶段 30% 80% 3.1.3中国的城市化过程 n我国的城市发端，可以远溯到夏商时期， 有两千多年的历史。而现代的城市，是随 着我国近代工业的发轫逐步兴起和壮大的 。新中国成立后，我们是在旧中国留给我 们的千疮百孔的国土上开始的经济建设， 城市化也随之起步。改革开放以来，我国 城市化进程摆脱了长期徘徊不前的局面， 步入了一个较快发展的时期。 n城镇人口从1978年的17245万人增长到 2005年的56212万人，年均增加2292 万人 ，城市化率从17.9提高到43.0，年均 提高0.93个百分点。到2006年，全国城镇 人口已达57706万，占全国总人口比重上 升到43.9%。应该说，这样的城市化率提 升速度，在世界的城市化历史上，也是很 少有的。2010年城镇人口已经达到63600 多万，城市化率达到47.5。 19781984年的恢复发展阶段 n1978年开始的农村体制改革，对城市化发 展的推动为本阶段的主要推动机制，主要 表现形式是先返城后城建，恢复性特征明 显。 n第一，农村承包制的实施使约2000万上山 下乡的知青、干部和技术人员因失去农活 而返城就业，这部分人口在原有城市实现 了恢复性的城市化。 n第二，城乡集贸市场的开禁，加强了城乡 之间的物资和人员的交流，使大量有经营 头脑的农村商业人员成为城市暂住人口。 n第三，乡镇企业发展带动了部分建制镇的 发展。在农业大发展、乡镇企业兴起以及 城市建设的恢复等多种因素的作用下，这 一时期我国的城市化有了十分迅速的提高 。 19851991年稳步发展阶段 n第二个城市化发展的阶段是城市体制改革 对城市化发展拉动为主要动力机制的阶段 ，主要发展形式是发展新建城市和小城镇 ，呈现外延式扩张的特征。 n一方面，乡镇企业的进一步发展，极大地 强化了自下而上的城市化过程，小城镇的 数量迅速增加，经济实力稳步增长，建制 镇持续增长，城市化的动力主要来自劳动 密集型轻工业及乡镇企业的高速发展。1 19921998年全面推进阶段 n这一时期城市化的主要形式是原有城市的 建设和功能的完善，具体表现在，开发区 的建设、旧城区的改造和建立国际大都市 的热潮。 n刚开启的城市化和经济过快增长对城镇发 展产生了一定的误导，一些地方盲目扩大 城镇规模，擅自设立开发区、招商城，导 致了“房地产热”、“开发区热”等经济泡沫 ，不仅破坏了原有城镇的规划布局和环境 ，而且造成了土地资源的浪费，形成巨额 不良资产，国家不得不对国民经济开始调 控，进行软着陆，加上城镇改革、国有企 业改制造成大量工人下岗，城镇对劳动力 的吸纳能力下降。 1998年以来的加速发展阶段 n2000年党的十五届五中全会确定了“积极 稳妥地推进城市化”的指导思想，国家通 过积极的财政政策、发行国债，大规模投 资于基础设施启动内需，极大地推动了城 市化进程。另一方面，住房消费信贷的启 动，将消费者与城市化进程对接，房地产 业成为支撑经济的重要因素，城市化第一 次在市、镇数量不增加的情况下高速发展 ，并呈加速之势，同时每一个城市的平均 规模也日益扩大。 n改革开放20多年来，我国城市化发展速度明显 加快，目前已经进入城市化快速发展阶段。特 别是“十六大”以来，我国城市化的发展成就十分 突出。 n2006年城市化水平比2002年提高3.8个百分点， 年均提高1.2个百分点。城市经济持续、快速发 展，经济结构得到了合理调控。2006年我国地 级以上城市(不包括市辖县)第一、二、三产业的 增加值分别为4582亿元、67088亿元和60601亿 元，分别比2002年增长46.5%、110%、110%。 n根据“十二五”规划草案，到2015年，我国 的城市化将达到51.5，中国需要优化城 市化布局和形态，加强城镇化管理，不断 提升城镇化质量和水平。在东部地区逐步 打造更具国际竞争力的城市群，在中西部 有条件的地区培育壮大若干城市群。 城市化的作用 n解决了城市化落后于工业化的问题 n为经济和产业发展提供了空间 n大大提升了经济发展水平和人民的生活水平 3.2 中国城市化的问题 n3.2.1 城乡发展不协调问题 n中心城市快速扩张，强化了现代化城镇与 传统乡村的二元格局，城乡发展不协调日 趋严重 n城乡居民收入差距加大 n城乡教育卫生和社会保障等方面的差距没 有得到明显的缩小 n城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收 入之比，1997年为2.471， 1998年、1999 年分别进一步扩大到2.511和2.651，到 2003年已经扩大到3.231，2004年稍有回 落3.21：1。2005年城乡居民收入比为3.22 ：1，2006年扩大到3.28：1，而绝对额的 收入差距达到8172.5元的历史新高。 n目前为3.33：1 n按照世界银行通常的标准，基尼系数在0.3 以下为最佳的平均状态，在0.30.4之间 为正常状态，超过0.4就进入警戒状态，达 到0.6则处于随时可能发生社会动乱的危险 状态。2002年，我国的基尼系数为0.454， 已经超过其警戒值； n从城乡居民消费差距来看，19972003年6年间 ，农民人均消费性支出由1617.2元增加到1943.3 元，人均增加326.1元；而城镇居民人均消费性 支出却由4183.6元增加到6510.9元，人均增加 2323.3元。这6年间，农村人均消费性支出的增 加量只及城镇13.0%。 n社会消费品零售总额中，城市的比重从2000年 的62.79增加到2006年的67.46，而同期农村 的比重从37.21下降到32.54。 3.2.2 城市化中的土地问题 n第一,土地的城市化快于人口的城市化 n20002004年，城镇用地增长率33.5，而城镇 人口增长率仅为18.6，城镇用地增长率与人口 增长率之比为1.9：1。2006年达到33659.8平方 公里，城市面积扩张的速度平均每年增长8.3% ； n2000年我国城镇总人口为45906万人，2006年增 加到57706万，城镇人口的年均增长速度仅为 3.3%，建成区面积增速与城镇人口增速之比为 1.93：1，因此，这种快速城市规模扩张致使大 约4000至5000万农民失去土地，从而出现了就 业、保障、征地补偿等社会问题。 n第二,失地农民问题严重 n大批农民变成了失地农民。据有关资料，目前 中国完全失去土地或部分失去土地的农民可能 高达4000万5000万人。现代农业经济理论认 为：每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。 大量农转非人员被一次性买断农村“工龄”，由于 缺少技术和文化，再加上村集体企业近几年来 纷纷关门，再就业困难重重，他们务农无地、 上班无岗、低保无份，享受的公共权利、公共 服务与市民相比差别很大。若按此模式继续推 进城市化，失地农民的数量还会大量增加，农 村人口人均占有耕地资源的数量将进一步减少 。 n第三,大规模人口跨区域流动带来农民就业和社 会保障问题 n进入21 世纪以后，人口流动的数量持续增加， 2000年12100万人，2001年12600万人，2002年 13200万人，2003年13600万人，2004年14200万 人。国家统计局公布的2005年全国1%人口抽样 调查数据显示，我国流动人口为14735 万人，约 占全国总人数的10%，其中，跨省流动人口4779 万人。 n 3.2.3资源环境对城市化的约束问题 n第一,水资源对城市发展的约束 n在我国，人均水资源占有量不到2300立方 米，约为世界平均水平的1/4，排在世界第 121位，是世界上13个贫水国家之一。统 计数据表明：全国669座城市中有400座供 水不足，110座严重缺水；在32个百万人 口以上的特大城市中，有30个长期受缺水 困扰。这400多个缺水城市，大部分都有 超采地下水和挤占农业用水的过程。 第二,能源对城市化发展的约束 n20002003年间，人均生活能源消费量由 118.1千克标准煤增加到149.5千克标准煤 ，其中，电力、液化石油气、天然气的人 均消费呈增加趋势. n目前原油的价格已经超过140美元一桶。 （7.1桶1吨）（1桶284升） 第三,环境问题对城市化发展的约束 n城市大气环境污染严重。长期以来，我国的能 源结构以煤为主，各城市主要燃煤量在整个能 源结构中一般占60%以上。煤含硫和灰分较高， 许多都没有经过脱硫处理，直接燃烧，加之城 市居民家庭小炉灶直接低空排放，产生了大量 的烟尘、二氧化硫等污染物，导致严重的煤烟 型大气污染。迅速的城市化伴随机动车保有量 的快速增长，2006年全国民用汽车保有量达 4985万辆，而2000年只有1609万辆，在一些大 、中城市出现了严重的机动车尾气污染，形势 严峻。 3.2.4我国城市化发展中产生问题的 原因 n第一,城市定位不准确，对城市发展的区位 条件、产业基础的认识出现偏差 n城市功能定位求高求大，普遍追求“国际化”。 n片面强调城市首位度，地方政府追求做大区域 的增长极 n城市的发展与区域发展相脱节，缺少区域协调 发展的战略思维。 n第二,城乡分割的管理体制和城乡发展的巨大差异，造成 城乡人口的大量流动，使农村的资源几乎没有成本的流 向城市。 n城乡二元结构体制是导致城乡经济差距拉大、 城乡失调最直接的原因， 是城乡关系失调的制 度基础。鉴于在城市中取得的较高工资报酬和 较好的生活条件的预期，许多农村居民开始移 居到城市。农村社会分裂的推力和城市经济发 展的引力，是城乡人口流动的主要原因。但由 于传统户籍制度存在着等级性、价值性、固定 性、继承性，且与社会待遇挂钩，使得转移出 来的农村人口无法获得合法的身份， 不能与原 城镇居民享有同等的社会待遇。 n第三,土地管理制度不完善，征地与供地之 间具有巨大的利润空间 n由于利益驱动的结果，地方政府特别是城 市政府把土地看作财政收入的主要来源， 以地生财，热衷于经营土地、经营城市。 在东部沿海发达地区，有的县市土地出让 金收入已占到地方财政收入的一半以上， 成为名副其实的“土地财政”。 3.3 城市可持续发展的途径- 加快都市圈的发展 n都市圈已经成为我们日常生活中离不开的 概念。 n我国目前已经形成了若干著名的都市圈， 如京津冀、长三角、珠三角等。 n张家口是京津冀都市圈的重要组成部分. n认识都市圈、了解都市圈，对于我们确立 自己所在地区的区域经济地位，十分重要 。 中国十大城市群 3.3.1都市圈的概念 n大都市的概念很清楚，就是指规模比较大 、产业结构比较完整、区域带动力比较强 的城市，如上海、北京、深圳、大连等； n但都市圈的概念比较复杂，也有多种的表 述方式。 n城市化地区. n城市化地区是美国1950年最早使用的一个概念 ，它是为了确定城市的实体界限，较好地区分 较大城市附近的城镇人口和乡村人口，从而划 分城乡界限而设定的指标。这一指标相当于中 国的城市建成区。 n一个城市化地区由中心城市和它周围的密集居 住区两个部分构成，合计人口在5万人以上。 n1980年美国共有365个城市化地区，居住 着13900万人，占全国总人口的61.4%。纽 约是人口最多的城市化地区，达1559万人 ；人口最少的城市化地区只有50338人。 n当前，城市化地区的概念在全世界很多国 家都运用，具体统计指标有所差异，基本 内涵是一致的。 n大都市统计区 n大都市统计区是指一个人口核心区及与该核心 区具有高度社会经济发展一体化的连接社区的 组合。（简称MSA）。 n每一个MSA必须至少包括一个5万人口以上的中 心城市，或者至少5万人的城市化地区，总人口 至少10万人。需要满足如下通勤条件：居住在 周边地区的人口中至少有15%在中心城市或城市 化地区工作，或者在周边地区工作的非农产业 就业人员中至少有25%居住在中心城市或城市化 地区。 n都市圈与城市群 n都市圈是日本的概念，是中心城市与周边 地区在一定的通勤距离内形成的地域； n城市群是指城市的蔓延和组合而成的区域 ，由于各国的国情不同，城市化的进程也 不同，对这些概念的界定一般都应当是国 内的事情。 3.3.2 中心城市在都市圈中的作用 n（1）中心城市作为都市圈的发展中心，是开发 建设中资金、技术、人才的主要来源地区，对 周边地区的开发建设起着带动性的作用。 n（2）中心城市作为产业的载体，都市圈产业聚 集中心。具有一定的人口规模和经济规模。具 有先进的城市经济服务、管理体系。 n（3）城市作为基础设施建设的枢纽，成为区域 开发中交通、供电、通讯等线路的节点，是区 域基础设施建设的前进基地。 n目前，我国大都市圈规划中，都市圈的界 定主要基于以下几个标准： n(1)中心城市人口规模在100万以上 ，且邻 近有50万人口以上城市； n(2)中心城市GDP中心度45%； n(3)中心城市具跨省际的城市功能； n(4)外围地区到中心城市的通勤率不小于本 身人口的15%。 3.3.3 都市圈的类型及其发展重点 n第一,协调型都市圈 n区域经济发展水平很高，基本处于工业化后期 ，城市化水平超过50%，城镇空间格局趋于网络 化发展，区域性产业空间布局初步形成。 n规划的重点不在于空间结构与发展模的探讨， 而是城市之间、区域之间发展过程中矛盾的协 调，包括控制城镇空间蔓延、区域基础设施的 共建共享、区域环境的共保及促进协调的组织 机制建设等。 第二,促进增长型都市圈 n区域经济发展水平较高，工业化进程从中期迈 向后期，城市化水平接近50%，城镇空间沿主要 轴线发展态势明显，区域性产业集群正在形成 。 n规划的重点首先是如何进一步促进该区域的快 速发展，推动工业化与城市化向较高层次迈进 。其次，研究基于发展过程中的协调问题，例 如区域性大型基础设施的共享共建问题、大型 公共服务设施的区域配置问题、生态环境的共 同保护等。 第三,培育型都市圈 n区域经济发展水平较低，基本处于工业化 中期，城市化水平40%左右，城镇发展正 处于极化发展阶段，空间轴线正在形成。 n规划的重点在于培育区域的发展环境、发 展条件、发展能力，依托于政府公共资源 作用的发挥，建立促进区域发展的运行机 制，初步形成政府主导、市场推动、加快 发展的态势。 3.3.4大都市圈发展应注意的问题 n第一，加强对大都市圈产业分工和市场定位的 调控。 n大都市圈中心城市在产业分工上，应注重高科 技产业、影响国计民生的主导产业的发展和金 融、人才、信息等服务中心事业的发展。将大 城市的传统民族产业分流到中小城市中去；市 场定位调控方面，重点是鼓励大都市圈城市的 产业、产品走向国际市场，将部分国内市场让 位给非都市圈地区。 n第二，加强资源配置调控。 n采用政府、市场有形和无形的两只手联动 ，加大对政策资源、土地资源、人才资源 和金融资源四大资源方面的调控力度，使 资源向欠发达地区、中、西部地区分流， 实现全国社会资源的合理配置，达到共同 发展、共同富裕的目标。 n第三，加大对大都市圈中的大城市、特大 城市的规模调控。 n现代科技的高速发展，改变了人们的生活 方式和工作方式，尤其是现代通讯、交通 事业的发展，缩短了区域间的时空距离， 人们的交往，信息流、人才流、物资流的 流动，空间距离已不再是主要障碍。 3.4 城市人口可持续发展 n3.3.1城市人口的统计 n城市人口是生活在城市空间范围内的人群总体。在统计 学上，城市人口的概念指连片建成区的居住人口，或者 称为建成区城市实际居住人口。 n设市的标准。1887年，国际统计学会曾提出过一个各国 通用的居民点分类系统，规定任何一个居民点，其人数 在2000人以上即可称为城市居民区，不足2000人的为农 村，因实际情况差别巨大，未被各国所普遍采用。如丹 麦、瑞典、冰岛设市的人口最低限额仅为200人，南非 500人，加拿大、新西兰1000人，法国2000人，美国、 墨西哥2500人，荷兰3000人，印度5000人，瑞士、马来 西亚10000人，挪威、芬兰20000人，日本30000人。 3.3.2 城市人口结构 n城市人口结构对城市的发展具有重要的影响。 城市人口的构成是其自然属性和经济社会属性 的直接反映。所谓自然属性，是指人类自身自 然再生产过程中表现出来的性状，主要有人口 的年龄构成、性别构成等，所谓经济社会属性 ，是指人类受文化传统、道德观念、宗教信仰 、风俗习惯、经济水平、经济制度等方面的影 响所表现出来的性状，主要有劳动力资源结构 、劳动构成（如就业人口的行业结构、职业结 构）、经济地位构成等构成的经济结构，有人 口的户籍构成、民族结构、文化素质构成等构 成的社会结构。 3.3.3 城市人口承载量 n城市人口承载量是指在给定区域自然生态环境条件下， 一个城市所能支持的最大人口数量。与城市人口密切相 关的一个概念是城市人口容量。城市人口容量是指一个 城市的生态系统和社会经济系统能够支持多大人口规模 得以生存的潜力。虽然有些学者对这两个概念进行了区 分和阐述，但本质上城市人口承载量可以等同于城市人 口容量。 n城市人口承载量的大小受许多复杂的、不断变化的自然 与生物条件、社会经济因素所决定。如人口的动态变化 、资源的数量与质量、科学技术水平、贸易、政策及生 活水平等。因此，在既定自然生态环境条件下，在既定 的可持续发展目标下，城市人口承载量主要受五个方面 因素的影响。 n第一，地域的开放程度。一个封闭系统和开放 系统的人口容量是有很大区别的。在一个开放 系统中，资源的互补可以大大提高一个地区的 人口容量。而一个封闭系统中，由于某一种资 源的匮乏会使得其人口容量大为降低。 n第二，时间规定性。一个地区短期内的人口容 量会高于保证其长期发展的人口容量，但短期 内对资源环境的过度开发和利用，会造成未来 人口容量的降低。因此，人口容量应建立在可 持续发展的概念上，不能只考虑短期效应。 n第三，生产力水平的高低。不同的生产力水平 下，对资源的利用程度和产出水平会有很大差 别，因此，人口容量会随着生产力水平的提高 而提高。在确定未来人口容量时必须考虑到技 术进步的作用。 n第四，生活水平的高低。在同样的产出水平下 ，不同的生活水平需求会有完全不同的人口容 量。很显然，人口容量会随着生活水平的提高 而降低。 n第五，分配方式与社会制度。不同的分配方式 将导致人口容量的差别，一个平均分配资源和 财富的社会的人口容量无疑大于一个贫富差距 很大的社会。 城市适度人口 n在不同的目标体系下，城市人口承载量具有不同的涵义 。如果仅仅考虑维持人们的最基本生活需要，那么得出 的就是一个地区所能抚养的最大人口。如果要达到一个 理想的或最优的目标，则实际上得出的是适度人口。 n一个城市人口规模究竟要控制在一个什么样的程度，存 在相当大的争议。尽管世界上绝大多数的城市人口仍然 居住在中小城市，但不容忽视的趋势是，中小城市比大 城市发展得更快，迅速成长为大城市和特大城市，而已 是百万级大城市（超过1000万人口的城市）的人口数量 与规模显著增长，从总体上呈现出世界人口更多地向大 城市和特大城市集中的现象。 n很明显，城市适度人口是一个整体性的概念。 在寻找一个城市适度人口规模的时候，要充分 考虑人口、资源、环境和发展相互联系、相互 制约的关系，必须将资源与环境问题人口规模 、消费方式、产业结构等问题结合起来，才能 找到解决问题的方法。 n城市适度人口还具有动态性特征。人口增长、 资源枯竭、环境恶化和经济发展等问题都是随 时间的推移而变化的动态过程，在不断的发展 与演化进程中，它们互相交织，共同推动整体 城市系统的演进与变换。 3.3.4 城市人口迁移 n城市人口迁移是指城市之间、城市与农村之间 的人口在空间上的移动。从广义上讲，它包括 改变定居地点的永久性迁移和暂时性移动；而 从狭义上讲，人口迁移只包括改变常住地点的 人口移动。 n以户口变动为标志的人口迁移，有人称之为“正 式迁移”。与之相对应的是，不变更户口的迁移 叫做“非正式迁移”。也有人把“人口迁移”仅仅局 限于完成了户口迁移的那一部分人，即正式迁 移人口；而将“人口流动”定义在没有完成户口迁 移手续的所有移动人口，即非正式迁移人口。 n我们这里统称为人口迁移或人口流动。 n目前急剧增加的流动人口主要有两部分：一是 伴随经济发展而形成，短时间滞留（一般不足 半年）的流动人口。这类流动人口的流向由城 市功能、城市辐射范围所决定，在时间和空间 分布上相对平衡。另一类就是进入城市寻找工 作机会的劳动力，这类流动人口规模大，在城 市滞留时间长，一般在半年以上，而且流向相 对集中，因而产生的社会震荡也更大。这类流 动人口通常依其户口登记状况被称之为“暂住人 口”或“外来人口”。当前，暂住人口或外来人口 很大一部分就是“民工”。 人口迁移正效应 n一个城市容纳大量外来人口，可以产生人口迁 移正效应。一是加强了与外界社会的经济、科 技、思想和文化等的联系，可以保持城市活力 ，促进城市创新，有利于增强社会经济发展的 潜力。二是可以为城市提供充足的劳动力，缓 解某些行业劳动力缺乏的矛盾，推动城市经济 发展。三是人口的增加，可以直接带动需求的 增加，需求的增加，可以促进经济增长。四是 由于极化的扩散效应，还可以促进人口迁出地 经济社会发展。因为人口迁出地，缓解了就业 压力，缓解了资源环境的承载压力，接纳了更 多的资金流、信息流，从而促进了经济增长和 可持续发展。 人口迁移负效应 n首先会直接改变城市的人口总量，改变城市人口再生产 模式，从而城市人口的分布状况以及发展模式都将发生 变化。这既会增加对城镇基础设施的要求，又会加剧城 市资源与环境的人口承载压力，可能恶化城市生态环境 ，加剧“城市病”。 n人口迁入还将改变城市的人口结构，有可能降低城市人 口的质量，有可能影响城市社会的转型，从而对城市发 展产生潜在不利影响。人口迁入增加了城市就业问题的 难度。 n人口移动在实现均衡的过程中不断地打破旧有的平衡， 如文化冲突、犯罪等，价值观念和行为方式的差异迫使 移民在冲突中进行着调整。 n第五，由于极化的聚集效应，人口迁出地的人才、及与 之相伴随的资金等向城市集中，可能进一步拉大地区间 的差距，进一步加剧城乡二元经济结构。 3.3.5 我国户籍制度 改革 n我国户籍制度的建立是城市经济短缺的产物。 五十年代初期，由于农业生产力水平很低，粮 食供给与需求矛盾突出，国家逐步实行与户口 性质相挂钩的粮油统购统销政策。从1955年国 务院公布了市镇粮食供应暂行办法、农 村粮食统购统销暂行办法开始的一系列的政 策和规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、 就业等公民的权益事务同户口性质相挂钩，进 一步明确了以供应市、镇居民定量粮为标准划 分农业户口和非农业户口的二元户口管理体制 。 n近年来，各地对户籍制度的改革有了较大的进 展。全国2万多个小城镇只需在城镇有稳定的生 活来源和合法居所，就可以申请城镇户口，小 城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐。在市 场经济发育比较快、经济活跃的沿海中等城市 和中西部急于加快发展的大中城市，都在逐渐 放宽申请条件，大幅度降低在城市落户的门槛 。从全国来看，国家对大中城市的户籍制度仍 然没有提上改革的日程，一些大中城市虽然已 经允许自己行政管辖范围内的农村户口可以自 由地申请城镇户口，但如果城乡管理体制、就 业体制、社会保障体制跟不上，户籍制度改革 将是徒有其名。 3.5城市贫困人口与城市可持续发展 n3.5.1城市贫困成因 n(1)城市贫困是市场经济的必然产物 n由于城市经济体制改革不断深化，国有企业进行了全面 的改组和调整，失业率大幅度上升，相当一部分失业、 下岗人员在寻找工作期间便落入城市贫困阶层，与失业 和下岗相联系的城市贫困问题日渐严重。另外，一些退 休较早、仅依赖退休金生活的老年人也陷于贫困线以下 。 n(2)社会保障体系不健全是导致城市贫困恶化的重要因素 n社会保障制度覆盖面过低，一些个体或私营企业人员、 自由职业人员、部分三资企业人员和其他一些非公有制 企业人员未被纳入养老保障范围之中，其退休职工的生 活只能依靠单位或者个人解决，成为潜在的城市贫困群 体。 n(3)突然增加的支出也容量导致家庭陷入贫困 n在医疗保险没有完全建立的情况下，突发的或长期慢性 疾病往往导致家庭的医药费过高而致贫。家庭有超出九 年义务教育以外就读的子女，尤其是大学生的费用较高 ；购买住房等大笔开支，以及其他各种突然增加的家庭 支出，都可能导致经济基础薄弱的家庭陷入贫困。 n第四，农民工入城增加了城市贫困的群体。改革开放， 城市化进程加速。进入九十年代，城乡户籍制度逐渐放 开，大量的农民工涌入城市，而城市的接纳能力有限， 许多的农民工入城之后无事可做，没有固定的收入来源 ，成为城市贫困大军的组成部分。 3.5.2 我国城镇就业政策 n解决城市贫困问题，最根本的途径是增加 就业。就业是在法定劳动年龄内参与某种 经济活动并获取相应收入的一种经济行为 。城镇青年失业者是指1625岁未能升学 的初、高中毕业生，也叫新生劳动力；社 会闲散劳动力是指男2650岁、女2645岁 的城镇就业转失业人员。为了进一步加深 对我国失业政策的了解，还要了解下岗人 员、城镇登记失业人员两个重要的概念。 n下岗人员是指由于用人单位生产和经营状况等 原因，已经离开本人的生产或工作岗位，并已 不在单位从事其他工作，但仍与用人单位保留 劳动关系的职工。下岗人员的就业状态有三类 ，一是已以各种形式再就业，二是没有就业也 没有就业要求，三是没有就业而要求就业，这 种人员有可能视为失业人员。因此，下岗与失 业有联系也有区别，两者的关系是下岗不一定 就失业，失业人员中包含了因下岗而失业的人 员。 n城镇登记失业人员是指非农业户口中，在 劳动年龄内，有劳动能力，无业而要求就 业，并在当地就业服务机构进行求职登记 的人员。不包括正在就读的学生和等待就 学的人员、已经达到国家规定的退休年龄 或虽未达到国家规定的退休年龄但已经办 理了退休（含离退）、退职手续的人员、 尚有部分劳动能力但需要特殊安排的残疾 人和其他不符合失业定义的人员。 n要缓解我国城镇就业矛盾，需要在以下四个方面下功夫 。 n第一，完善劳动力市场改革。逐步建立统一、规范劳动 力市场，完善就业服务体系，为失业者寻找工作提供更 加充分的信息，高劳动力市场的效率； n第二，确立经济发展和扩大就业并举的发展战略。大力 发展第三产业，继续拓展商贸、餐饮等传统服务业领域 的就业渠道，努力发展旅游业增加就业，尤其要积极开 发社区服务业的就业岗位， n第三，要提高失业者的就业能力。大力发展教育事业和 改革教育制度，提高国民的基本文化技术素质；开展有 效的培训计划，开发就业技能。 n第四，全面落实再就业扶持政策。运用财政、税收、信 贷等手段