城市基础设施建设.ppt

第四讲 城市基础设施建设和 管理 城市基础设施市场化的思考 山西“天罗地网”公路收费站标识图 一、城市基础设施概述 涵义 是指为企业生产和居民生活提供基本条 件、保障城市存在和发展的各种工程及其 服务的总称。 城市基础设施与市政设施、城市公用事业 城市公用事业 城市基础设施 城市公共设施 市政工程设施 城市事业设施 城市基础设施的内涵 能源设施 供排水设施 交通设施 邮电通讯设施 环保设施 防灾设施 城市基础设施特性分类 通供保防用 道 路 公 路 轨 道 交 通 公 共 交 通 静 态 交 通 电 信 设 施 邮 政 设 施 供 水 设 施 供 电 设 施 供 气 设 施 环 保 设 施 绿 化 设 施 环 卫 设 施 防 汛 设 施 防 震 设 施 地 下 空 间 设 施 消 防 设 施 基 础 设 施 配 套 文 教 体 卫 设 施 1、服务的公共性与社会性 基础设施与其他主体设施的显著区别在于，后者可能 只为某些企业或人提供服务，而基础设施必须为全社 会、全体市民提供服务 公共的开放系统，不能拒绝任何使用者的需求 所提供的产品和服务： 福利品：道路、公厕、下水道、桥梁、绿地 商品：电话、自来水、电力、煤气、电信、邮政 即使作为商品也是公共商品（public goods），而非私有品 ，一个人的使用不能以排斥其他人的使用为前提 出于社会公平、社会稳定及社会伦理的原因，对于一 些收费、实行商品化管理的服务和供应，也必须无偿 供应或低价供应1 城市基础设施的特性 2、运转的系统性和协调性 城市道路网、电网、自来水管网、煤气输配管网等 各类设施自成体系 城市基础设施的各个分类设施系统之间的密切联系 城市基础设施形成城市内部一个相对独立的系统 3、建设的超前性和形成的同步性 时间上的超前 容量上的超前 同步性是指城市基础设施与相关的其它设施工程同时 形成能力 4、效益的间接性和长期性 二、我国城市基础设施投资政策的 演进 19491979 财政投资为主 19801989 设立城市维护专项资金 开始多渠道筹集建设资金和设施使用收费 84年国务院发文“城市公用事业实行企业化管理，市 政设施逐步实行有偿使用”。各地开始征收排水费、占道 费、过桥费等。 85年利改税，国务院决定设立城市建设维护税。 86年北京开始征收城市建设配套费，各地仿效。 19891999 多渠道筹集建设资金 实物地租 行政事业性收费 集资 摊派 1999 市场化融资阶段 2001年12月 国家计委关于印发促进引导民间投资 的若干意见的通知 2002年3月 公布外商投资产业指导目录 2002年12月 建设部关于加快市政公用事业市场化 进程的意见 2003年10月 十六届三中全会决定 2004年5月 建设部市政公用事业特许经营管理办法 三、我国采用的公用事业民营化的 形式 1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的 缩写，即建造运营移交） 由投资方建设并专营一定期限最后移 交政府的方式。如：目前国内规模最大的 上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民 间资本为主的投资联合体以BOT形式投资 建设并专营20年；北京肖家河污水处理厂 ；BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的 南海环保发电厂。 2、合资模式 如：2001年法图昭和水务公司与奉贤自来水 公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭 和自来水公司；合资的新奥燃气公司；2003年首 创威水投资有限公司与深圳市投资管理公司合作 ，法国通用水务公司依据签订的深圳市水务（ 集团）有限公司合资合同，投资29.4亿元于深 圳市水务（集团）有限公司，并拥有其 40%的股 权。合资模式具有以下优点：一是政府可以融通 社会资金，减轻政府财政压力；二是打破了原来 的垄断体制；三是民营企业的介入，可以提高效 率，降低成本。 3、直接购并 直接购并非典型的民营化方式。如： 1997年威望迪和天津市合作兴建的天津凌 庄水厂。2002年5月，上海浦东自来水公司 50%国有股股权溢价转让于威望迪。威望 迪以20亿元现金，超过资产评估价近三倍 的价格，承诺对合资公司1582名员工不进 行裁员，保证提供优于现有标准的优质自 来水并将保持政府统一定价的条件。 4、纯民营模式 即由民营资本独家投资建。2002年9 月，由香港亚太环保有限公司独家投资的 广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市 容环境卫生局签署了合作协议。根据该协 议，香港亚太环保有限公司到2004年将投 资约2.8亿元，在广州建立起一座日综合处 理生活垃圾1000吨的垃圾处理厂。从而正 式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕。 5、TOT（Transfer-Operator-Transfer 的缩写，即转让经营转让）模式 政府投资建设的项目，在一定时期内有偿 转让于非政府投资主体经营，政府回收资 金可用于新项目建设，并最终拥有项目所 有权。如 2004 年安徽国祯环保节能股份有 限公司斥资 1.6 亿元，以 TOT 方式购买了 淮河流域第一座城市污水处理厂 徐州 污水处理厂30年的经营权。 6、PPP（Public Private Partnership 的简称）模式 为了弥补BOT模式的不足，近年来出现的一种新的融 资模式即政府公共部门与民营企业合作模式。该模式的涵 义是“公共民营合作制”，1992年英国最早应用该模式。主 要是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项 目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利 和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。这 是国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基 础设施的形式，称为国家私人合管公司。如：2004-12香 港地铁公司、北京市基础设施投资有限公司与北京首都创 业集团有限公司共同签署了投资原则性协议，决定以 PPP 模式合作投资、建设及运营北京地铁 4 号线。 四、西方民营化改革 理论 公共选择理论 委托代理理论 交易成本理论 公共服务的安排与生产理论 公共产品理论 公私合作理论 项目区分理论 可销售性评估理论 五、公用事业民营化改革的制度构 想 1、公平而严格的市场准入制度 放宽市场准入，放宽民营企业和外资企业的 市场准入，实现投资主体多元化。让各种竞争主 体在一个公平的舞台上进行竞争。 休谟（David Hume）的“无赖原则”，民营和 外资企业也可以视为同样的主体。有效的制度设 计目的是能防止和遏制损公利及的“无赖”冲动， 对进入的竞争主体要进行严格的准入审查，制定 科学合理的市场准入制度和公开招标制度；而不 是简单用行政命令和安排，使得公用事业民营化 的合法性受到质疑。 现在对于民间资本和外资进入公用事 业，多是由国家部委的各种“意见”、“通知” 、“暂行规定”和地方性法规、规章予以规定 ，其权威性、稳定性、规范性不足。 2、建立完备的信息公开制和公开招标制度 公用事业的管理运作过程中，信息的封闭是 一种普遍的现象。而公用事业民营化中则要求及 时披露、公开相关的信息。否则，不同的竞争主 体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中 ，信息获取不完全的企业在竞争中也将处于劣势 ，结果将不利于企业参与公用事业的积极性，并 最终影响到公用事业民营化的效果。公平竞争是 民营化的核心，因此应该建立信息的公开披露制 度，使得信息的公开制度化、经常化，为公用事 业民营化营造一个公平的信息环境。 公用事业民营化中要保证公平、合理的竞争 ，还需要建立公开的招标制度，使得符合条件的 企业都有机会参与竞标，并保证整个招标过程的 公开与透明，用制度的力量把各种不正当的交易 、寻租和腐败现象的发生降低到最低程度。为此 ，政府应该根据中华人民共和国招标投标法 制定详细、具体的公用事业民营化公开招标投标 制度，从而保证公用事业民营化过程中的招标与 投标活动有法可依，有章可循。 3、强化政府的监管职能，完善监管机制 第一、政府应明确政府的监管职能。 第二、加强合同监管，对承包商提供服 务的质量、数量、价格水平进行监督，制 止暴利。 第三、要建立责任追究制度。 第四、提高监管人员素质。第五、构建 一个由决策者、提供者和公共服务消费者 组成的互动机制。 4、不断完善现行的价格机制 第一、确立保本微利的收费原则。 第二、制定科学合理的价格标准。 第三、积极引入价格听证制度。 第四、在发生争议的情况下，可以通过 专门的仲裁机制来解决。 5、注重培育和发展第三部门 要培育和发展相关的社会中介组织。公用事业 产品价格的形成和调整必须以其运营的成本为依 据，因而要求有关企业的成本资料具有准确性。 受部门利益的影响，由生产部门提供有关资料难 以完全准确。因而为了保证成本资料的准确性， 应由资信良好的会计事务所或审计所等社会中介 组织对公用事业项目的成本进行审计与核算，以 保证其评估结果的准确性与客观性，为合理的定 价提供科学的依据。 培育相关行业的社团组织。这类组织的作用 就在于加强行业内部的自律，下放政府以前无法 下放的职能，减轻政府监管的难度。国外之所以 民营化能够非常成功，得到民众的拥护，政府对 企业的产品服务质量和价格的监管是一方面原因 ，还有一个重要原因是行业协会的监督管理。例 如，英国政府对的民营化后的水务企业每年只进 行几次抽样的检查，却能保证广大民众用水的质 量和安全，这其中的原因就是广大的行业协会和 社会团体对这些企业的日常监管。 6、需要建立全面的民营化评估机制 第一、这就需要政府对民营化的对象进行深 人分析，明确公共服务的性质，辨明在哪些领域 使公共部门和私营部门进行竞争是合适的，选定 适当的对象，明确民营化所要实现的具体绩效目 标、可供选择的服务提供者以及由此产生的诸如 谈判、监督等方面的交易费用。将那些宪法和法 律允许的，公共部门承担不了或完成效果不好的 公共服务交给私营部门提供。 第二、政府还要