[管理学]公共管理基础重点.doc

第一章 公共管理基础 第一节 管理与管理理论的演进一、 管理：人们在一定环境和条件下，为达成组织目标有效动员和运用资源而进行的计划、组织、领导和控制活动最早系统分析管理职能： 法国、法约尔 计划、组织、指挥、协调和控制计划职能：预见性、预测性、评价性、调整性组织职能：合理性、有序性、规范性领导职能：权威性、主导性、公正性、协调性、规范性控制职能：监测性、修正性二、理论演进： 1、古典管 科学管理学派：泰罗科学管理原理、科学管理之父：工作定额一流人员标准化 理理论 计件工资共同合作职能分离职能工长例外原则 阶段 组织管理学派：（1）法约尔工业管理与一般管理管理的14项原则提出管理的基本职能提出管理的五项职能。（2）韦伯社会和经济组织理论人类权威三分：传统型、魅力型、法理型确定了现代行政体系的基本原则：a、提出了理性化的基本原则和观念；b、管理组织按科层设置、专业化分工；c、按法理性认同原则进行组织管理；d、遵循对事不对人的原则；e、行政官员委任产生 2、行为科学阶段（1）梅奥，霍桑实验：工人不仅仅是经济人是社会人；非正式组织作用；提高工人满足度，奠定了管理的行为科学基础。（2）马斯洛，人类动机理论、激励与个人需求层次论a、人的需求分层次 b、逐层满足 c、高层得不到满足转而追求低层赫茨柏格、工作的推力、工作与人性，双因素激励理论:a、保健因素 b、激励因素（3）麦格雷戈、企业的人事方面、X理论Y理论 阿吉里斯、个性与组织、不成熟到成熟理论（4）巴纳德、动态平衡理论卢因、群体动力学理论3、现代管理理论阶段孔茨：管理学丛林（1）社会系统学派：组织协作系统三因素：协作意愿、共同目标、信息联系管理人员三职能：信息联系沟通、确定组织目标、组织成员贡献（2）系统管理学派：组织管理应遵循系统的要求，有四个特点：以目标为中心、以系统为中心、以责任为中心、以人为中心（目标、系统、责任、人）系统管理过程有四个阶段：创建系统、设计系统、运行控制系统、检查评价系统（3）决策理论学派：决策过程分为四个阶段：情报、设计、选择、审查（4）经验学派：组织结构有五种类型：集权的职能制结构，分权的联邦制结构、矩阵制结构、模拟分权制结构、系统结构（5）权变理论学派：卢丹斯：权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间变量关系，权变管理就是根据环境条件的变化与管理方法技术的因变量之间的关系确定的一种最有效的管理。（6）管理科学学派：定量分析法：决策树、线型规划、网络技术、动态规划、模拟方法和对策方法。4、行为科学理论与古典理论的优缺点行为科学阶段理论：强调对人的全面关注；重视非正式组织；管理方式向人性激发、民主上转变。但过分关注人而忽视组织结构和制度规则；忽视正式组织；强调人际关系和激发而忽视专业和角色的要求。5、管理理论演进特点：管理学的发展从对管理中经济人、机械人的设定到对社会人设定的过程；管理学的发展从对管理过程中单个因素、过程、侧面的研究到全面系统的研究 过程；管理学的发展从定性分析为主到定性分析和定量分析结合的过程；管理学的发展从学派分化到相互融合的过程。第二节 行政与行政理论的发展行政学诞生于美国，以1887年威尔逊公共行政研究为标志，形成原因：（1）行政国家的出现：（行政主导的国家）（2）文官制度改革运动的发展：废除政党分赃制，建立“中立的”功绩制（3）多种学科的形成和发展（4）专业教育和职业教育的发展形成阶段与理论与管理理论发展基本一脉相承。第三节 公共管理理论的兴起第一本为公共管理确定基本学科框架的教科书，波滋曼和斯特拉斯曼公共管理战略案例分析成为公共管理的一种核心研究方法。公共选择理论：20世纪七十年代发展起来的一种政治经济学或政治的经济学理论，80年代以后广泛应用于公共管理领域（经济人假说、交换规范和方法论个人议）。公共选择理论假定政治行动者个人都被自利动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度主义或新制度学派强调：制度在政治生活中的决定使用；制度可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；两种最小化交易成本的组织是市场和等级制（官僚制）；制度规定行为角色、约束行为和形成期望，也形成偏好。第二章 公共组织一、公共组织就是从管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织（政府、第三部门）二、公共组织类型1、按财务会计标准分类：美国（政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会）2、按公共权力标准分：强制性、非强制性、半强制性公共组织3、按权威和等级结构分：二者均强调组织的权威结构与组织边界的清晰性（1）古典模型 理论基础古典组织理论，古克利（美国）提出了古典模型八项标准，与厄威克行政管理科学论文集。理论强调：最高职位中建立权威和明确责任，再依次往下划分各行政级别权限，追求效率，专业化与协作 特点：组织具有四个基础（目标、过程、顾客、领域）；四基础必须有一个被赋予优先地位；行政部门按主要目标组建；上级仅有效有限监督下级（控制范围）；行政权威与责任授予单一行政人员；垂直领导活动与参谋活动区分（2）官僚模型 理论基础是半伯“官僚理论”上下分层左右分科，其组织基础是“理性合法权威” 特点：a、基于职能专业化的劳动分工；b、有明确的职权等级制；c、有与任职者和职责相关的规章制度；d、处理工作的程度系统；e、人与人之间关系非人格化；f、雇员的选择与提升以技术能力为基础（3）第三部门模型 理论基础：系统方法和权变方法在组织理论中的应用 特点：a、公共事务由多人的董事会或委员会管理；b、代理人政府；c、政府不能随意监督代理人；d、行政组织与其他组织互动协作实现目标。第二节 公共组织的结构一、管理层次：区分工作任务和职权轻重 管理幅度：衡量管理工作复杂性的重要标志 “尖形结构”：管理层次多、管理幅度小的组织结构 特点：层次分明，上级对下级控制严格、影响力强 优点：权力集中，分工明确，便于统一指挥 缺点：信息失真，决策执行走样，工作缺乏灵活性走向僵化 扁形结构：管理层次广，幅度大 优点：信息传递迅速，不易失真，决策时间短，下级工作灵活 缺点：上级对下级控制不强，组织松散，不易集体行动二、公共组织结构形式 1、直线结构 2、职能结构 3、直线职能结构：优点：加强了水平层次领导部门的协调领导，有助于克服政出多门，有助于决策的科学化、民主化。 缺点：垂直领导可能排斥水平领导、部门关系更复杂 4、矩阵结构：垂直领导、水平领导并重，保持了稳定性，发挥组织综合优势，效率较高，灵活。 5、旁系组织结构：“评审会”、“行政学会”等。三、政府组织结构：纵向结构 横向结构 我国横向结构服从于纵向结构四、行政体制的基本类型1、首长制与委员制，我国实行首长负责制首长制优点：权力集中，责任明确，指挥灵活有力，易于保守秘密，减少内耗，迅速完成任务 缺点：大权独揽，易滥用权力，独断专行，压制民主、营私舞弊、个人综合素质影响大委员制优点：集多方意见，处事周全、利于权力监督 缺点：责任不明，互推责任，协调委员不易，力量难以集中，决策迟缓，易泄密怀特（美国）认为首长制适于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定事务。2、层级制和职能制层级制（分级制）优点：组织系统业务相通，便于沟通；权力集中有助于统一指挥。 缺点：上级任务重，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小，易造成独断专行。职能制（分职制）优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，领导集中精宏观管理 缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明确，部门主管过多，政出多门，下级适应困难。我国是层级制和职能制相结合的双重体制。3、集权制和分权制集权制优点：政令统一，系统内标准一致，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。 缺点：层级节制过严，下级被动性，积极性不易发挥，不能灵活处置，易产生独裁和长官意识分权制优点：下级易于灵活处置，发挥长处；易激发下级积极性；可防止独断。 缺点：难以实现上级目标意图，上级反受下级牵制；易形成地方势力，造成组织分裂。4、完整制和分离制完整制（集约制、一元制）优点：权责分明，组织结构简单统一，机构间分工合作好，有利于全局统筹和行政命令贯彻执行，人尽其材，发挥专业优势 缺点：下属单位缺乏自主性，形成因循守旧工作作风我国实行完整制分离制（独立制或多元统属制）优点：行政机关独立性大、措施灵活、对局部事务措施有力 缺点：机构间协调难度大，个别影响全局，效率低。第三节 公共组织环境一、生态环境，里格斯（美国）三种主要行政生态模型：农业社会（融合）型；过渡社会（棱柱）型；工业社会（衍射）型现代组织理论认为组织环境分为一般环境和具体环境，我国认为：完整公共组织由以下子系统环境组成：（政治、经济、文化、科技、人力、教育、法制、资源、社会）环境，国际环境因素分别渗透到各子环境及其下层环境中。二、组织环境中的基本构成因素政治环境：政治环境对公共组织的影响：1、政治体制决定分共组织地位、作用2、政治权力赋予影响力、约束力3、国家结构形式决定活动范围4、政府机构的设立使行政组织超越其他组织5、公共政策是影响工具经济环境：决定公共组织机动和行为，包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构1、经济体制决定行为方式；2、经济利益决定组织目标；3、经济实力提供权力来源；4、产业结构影响发展。文化环境：影响较政治、经济而言较为迟缓，但使用时间长1、认识水平决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式2、价值左右公共组织对待社会事务的态度3、意识形态使公共组织的政治、经济目标更加鲜明4、行为规范决定公共组织与其他组织的沟通交流5、道德传统使公共组织自觉行动技术环境：制约组织管理和活动的方式方法信息技术环境对公共组织影响：1、“去中心化”（组织结构模式）大规模的集权层级结构让位于扁平化网络2、“虚拟组织”出现（组织管理方式）3、改变了组织运作的物质依靠条件，组织过程缩短，效率大幅提升4、创新和追求卓越成为组织管理者的职责5、舆论环境：渗透于各环境因素之中，左右公共组织的目标和行为（公共组织需要公众支持决定的）。第三章 公共决策 第一节 公共决策的基本问题 一、公共组织决策：公共组织在管理过程中，为达成一定目标或解决问题制定行动方案并优化的过程，预见性、选择性、主观性二、决策的类型：1、确定决策、风险决策、非确定型决策 2、原始决策与追踪决策，追踪决策对原始决策内容的补充和修正，基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍三、决策的前提：1、西蒙：价值因素和事实因素，价值判断被认为是决策的首先前提，事实前提、特点：客观性、可检验性和变动性。2、价值前提与事实前提关系：（1）越是层次低、技术性强的决策，事实因素所占比重大，越是层次高，战略性的决策，价值因素所占比重大。（2）区别：提出问题的角度不同（需不需要与能与不能的区别）；认识形成的依据不同（价值体系与客观标准的区别）；影响决策的作用不同（决策目标的确定与行动方案的选择之区别）。第二节（行政决策）：行政主体在处理国家事务和社会公共事务过程中所作的行为设计和抉择过程。行政决策系统：行政机构和人员等要素所形成的组织体系及制度。横向与纵向分部（层）。1、信息子系统：决策信息的基本要求：准确全面、及时、适用，其在行政决策系统及其运行中的职能和作用：收集信息、加工信息、传递信息。2、参谋子系统：集体性、科学性、相对独立性，存在官方、半官方、民间、跨国四种形式 职能或作用：协助决断子系统界定政策问题，确定政策目标。为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3、决断子系统：权威性、主导性 职能或作用：界定政策问题、确立政策目标、设计政策方案、选择政策方案4、监控子系统：防止决策者滥用决策权；促使政策内容切合实际；监督执行机构（人员）正确执行政策。第二节 行政决策程序一、问题界定：基本环节：症结分析、原因分析、确切表述。主要方法：类比分析、类别分析、假设分析、层次分析 二、目标确立：遵循的原则：针对性；可行性；系统性；规范性；具体性 环节：依据确定，体系建立 主要方法：综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法 三、方案设计：具体步骤：轮廓设想、细部设计 基本方法：（1）头脑风暴法（自由思考法）；通过小型会议，发动与会人员创造性思考，自由发言，相互启发，引发连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。（2）对演法；（3）综摄法（比喻法或集思广益法）。四、后果预测：基本步骤：（1）收集资料；（2）确定方法：（3）计算和分析；（4）评审结果。 主要方法：（1）德尔斐法（背靠背方法）；（2）会议法；（3）时间序列法；（4）回归分析法；（5）趋势外推法。五、方案抉择：主要环节：（1）确定标准；（2）可行性分析：政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性；技术可行性；（3）合法化 主要方法：经验判断法，“决策树”技术，试验法、模拟法。第四节 公共决策中的群体决策一、群体决策：领导群体决策和群众参与决策两种形式 优势：为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的方案，群体的满意度促进决策的执行，促进人际关系发展和增强组织凝聚力（沟通） 不利方面：时间长、创新难、消极化、内耗重、伤感情、逃责任、要求高、情况明、不明智。二、参与决策的特征（或原理）：可削弱集权或领导作用（制衡工具），易于决策贯彻执行；但这是由领导素质和参与者素质共同作用的。三、群体决策的抉择规则（以下“多属规则变异”）孔多塞标准（两两对比法或成对表决法）：法国数学家。指对所有的备选方案都进行成对的比较，先表决两个方案，获得群体成员过半数赞成票的方案再同余下方案进行成对比较，依次表决直至得到最终结果。博达尔计数（偏好次序表决法）：法国数学家。首先给每个方案按偏好次序依次排列打分，再计算各方案总分，分数最高者胜出。赞成投票制（同意表决法）：布拉姆斯和菲什伯恩，群体成员对所有他认为可接受的方案投赞成票，得票最多的备选方案即可中选。正负表决法淘汰投票制（否定表决法）第四章 行政领导第一节 领导与领导者一、领导与领导二、1、公共组织领导者：从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体。领导职权来自领导职务并用于履行公共职责的权力领导职责担任领导者在行使职能过程中应承担的责任（政治、经济、工作和道德责任）我国担任领导职务来源有四种方式：选任制、委任制、考任制、聘任制2、公共组织领导者权力构成（领导权力完备性）包括职务权力和个人权力职务权力即职权：来源于等级制的组织（上级、组织、法律）与职务不可分，是保证组织正常运行的基本要素。主要影响方式：（1）合法要求；（2）奖励报酬；（3）强迫；（4）决策；（5）信息控制。个人权力（非职务权力）：是由于个人性格、知识、经验、能力、技术，乃至个人的品行，行为或其他个人因素获得的影响他人心理和行为能力。个人权力的主要影响方式：（1）专家权。（2）人格魅力。（3）良好的人际关系。（4）高尚的品质。（5）创新精神。领导权威完备性原理：职务权力带来的强制性影响力与个人权力带来的非强制影响力的结合，构成现实的领导力。职务权力与个人权力在权力结构中并不是均衡的，后者变得越来越重要，开发领导力和领导潜能，主要是指开发后者、知识经济时代谁拥有品德魄力，知识能力和成功经历，谁就拥有较大影响力，也就容易获得正式职务权力或强化职务权力。三、领导者的基本技能（THC理论）1、技术技能（T技能）是指正确地掌握了从事一项工作所需的技术、方法。（1）掌握专业技术。（2）掌握工作方法和程序。（3）掌握工作制度和政策。2、人事技能（H技能）在工作中与人打交道的能力。（1）处理人际关系的技能。（2）识人用人的技能。（3）评价激励的技能。3、观念技能（C技能）对事物洞察、判断和概括技能（1）预测技能；（2）判定技能；（3）概括技能不同类型的领导具备THC技能是一种普遍的要求，不同层次的领导掌握THC三项基本技能的比例有所不同，THC技能可通过管理教育管理实践管理教育不断循环取得第二节 我国行政领导制度三层次：制约性制度、保障性制度、保证性制度我国的根本领导制度：民主集中制，行政首长负责制是我国的行政领导制度。第五章 沟通与协调第一节 沟通 1、公共组织沟通：公共组织系统与外在环境之间，系统内部各部门、层次、人员之间，凭借一定渠道、媒介传递思想、观点、情感，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统有序运转的一种管理行为或过程。沟通过程包含有五要素：信息发送者、接收者、传送的信息、传送的渠道、传送的环境。2、影响信息质量重要因素是信息失真的问题。3、孔茨列举信息沟通障碍与断裂的因素：缺乏计划，未经澄清的假设、语意表达不清4、信息失真四个方面原因：（1）信息沟通中的“噪声”。沟通中的噪声是指原有信息不包含的、无用的，或容易引起混淆的信息渗入到沟通中来，引起信息失真。（2）信息沟通中的情境转变。（3）信息沟通中情感因素的缺失；（4）反馈：信息沟通过程不完善。要提高沟通质量：良好的沟通机制建立，有效规范传递者与接收者的传达方式，减少不必要的中间环节，完善沟通过程，保证信息准确、及时传递。5、沟通机制：刚性机制和柔性机制如何完善沟通的刚性机制：（1）理顺部门间职能关系；（2）变部门间的沟通为部门内部沟通（依职能要求确定管理幅度）；（3）经常项目的沟通制度化。柔性约束机制：语言约束机制和心理约束机制。语言约束机制：规范的、能为大家所接受和掌握的语言表达系统心理约束机制：加强组织成员信息化意识、加强民主风气，激励其自觉主动沟通。6、沟通类型与模式 一、类型1、正式沟通：通过正式组织程序，按组织规定的线路、渠道所进行的信息沟通。 特点：正式、严肃、约束力强，但速度慢、刻板2、非正式沟通：以正式组织程序外的多种渠道的沟通特点：一般是基于一致兴趣、爱好、情感的沟通。无规则可循、内容无法限制、速度快。积极作用：可以弥补正式沟通的不足；可以减轻正式沟通的负荷，促进正式沟通效率；正确引导克服非正式沟通局限性可为正式沟通服务。消极作用：无规则可循，致信息失真，会抑制正式沟通，损害正式权力的行使。二、结构模式：聚联式（以一个中心为点，信息失真率低，速度快，有利于形成组织权威和强力领导，取得高效管理；但会形成信息垄断形成行政专断，不利于发挥组织成员积极性）单联式（便于掌握沟通幅度，不利于形成组织权威。公文旅行、办事拖拉滋生）互联式（透明度强、促进民主管理，但沟通信息渠道杂乱，信息流失严重，速度慢、易泄密）第二节 协调公共组织协调：是一种公关性的公共组织行为，是协调公共组织内部与外部、组织与人事、领导与非领导关系的过程。协调类型：认识协调和利益协调：公共组织必须为实现国家利益为重，以服从长远利益、全局利益出发，兼顾集体与个人利益。促进式协调和纠偏式协调：促进式协调：公共管理过程中，领导采取各种方式手段，支持先进部门个人鞭策后进的方式，使后进者通过努力达到新的平衡的过程。纠偏式协调：领导对某些违反规范，破坏整体利益，给全局工作造成损失的部门或成员进行协调沟通，以表明是非，消除破坏性因素的方式。三、协调方式主体合流法：扩大共同点，缩小差异中间数法（中庸之道）：非原则公共问题的协调第六章 公共组织人力资源管理制度：人事行政制度向公务员制度的转变观念：人事管理向人力资源开发的转变舒尔茨：人类未来不取决于空间、能源和耕地，而是取决于人类智力的开发。第一节 公共组织人力资源管理概述一、公共组织人力资源：在公共组织就业的人员主要包括政府机关公务员和非营利组织中的雇员，尤其是在国家政府部门从事公共管理的人员。二、公共组织人力资源管理：对公共组织就业人员，特别是政府公务员进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的一系列制度、法令、程序、方法的总称。三、人事行政的作用：保证统治阶级意志得以体现；保证行政管理的运行、经济发展、社会稳定；调动公务员积极性、创造性。四、 1920年代工业主义科学管理时代人事管理模式基本成型1950年代工资管理、基础培训、劳资关系咨询（劳资关系专家）的出现1970年代培训专家出现1980年代人力资源管理新潮兴起1990年代个人主义和无节制贪婪让位于协同精神、合作价值。五、人力资源管理与传统人事管理区别：管理体制：1、传统人事管理属于业务管理，重视人员配备和管理；人力资源管理则视员工为组织的重要资源，强调人事管理与组织发展战略之间的相互作用。管理过程：2、传统人事管理关心当下，缺乏长期人力资源的预测、规划和开发；人力资源管理着眼于未来，重视人力资源的规划和开发。管理内容：3、传统人事管理仅限于员工招录、上岗培训、工时工资记录狭窄的范围；人力资源管理范围更广，更注重人力资源的规划、开发、业绩评估等。管理方式：4、传统人事管理体制僵化，将人当作物来管理，强调对员工的监督和控制；人力资源管理体制灵活，重视员工参与决策作用，培养员工的组织认同感。六、公共组织人力资源管理的特征与人事行政比较1、在人的假定上：人视为成本人视为资源，日常人事行政事务向人的管理置于重要地位的转变。2、在管理原则上：以事为中心以人为中心，“进、管、出”的管理模式向调动人的积极性的转变。3、在管理方法上：纪律监督的强制性向开发型、预见性的管理方式转变。4、在管理内容上：从招用、执行各个环节规定到开发利用、着眼人力资源规划与生产，重视人与事、环境的协调配合。5、在管理部门的地位人：人事部门地位较低向人力资源管理者成为决策核心层的转变。6、在公务员的管理上：与其他行业人事管理一样的械，重视公务员制度的建立与完善，重视人力资源的预测与规划，选拔与使用。（注意：五六的结合）七、我国公共组织人事管理模式的转变（深化干部人事制度改革相结合）1、传统人事管理制度弊端：缺乏科学分类；管理权限过分集中；管理方式单一，缺乏针对性和有效性；管理制度不健全，不利于优秀人才多样化发展。不良后果：1、高度集中单一管理模式：不能分门别类、灵活有效、有针对性管理干部，造成责权分离、人与事脱节、人事矛盾激化。2、管理权限过分集中的结果强化了“人治”，忽视了法治，人事工作人事管理简单化。3、高度集中单一的管理体制阻碍了竞争个人才能的发挥，个人独立性自主性被压抑。4、陈旧单一的管理模式阻碍了人才的成长，强化了官本位意识。忽视了人作为第一资源的特殊性、重要性，严重浪费了社会资源，扼杀了人的积极性、创造性，束缚了生产力的发展。2、人力资源管理在我国政府管理中的应用与推广（1）有助于我国人事管理体制的创新，推动高度集中统一管理体制向现代化灵活高效的新体制转变。（2）有助于我国人事管理方式的变革，促进单一、陈旧、落后的向科学、灵活、多样的方式转变。（3）能够促进我国公共组织人力资源的有效开发和利用，提高公务员素质，提高工作效率。八、我国公共组织人力资源开发由传统人事管理向人力资源开发的转变（1）确立组织人力资源是第一资源的观念；（2）确立人力资源的观念；（3）确立人才商品化的观念；（4）明确人力资源开发的特殊性。（一）我国公共组织人力资源开发的任务（1）完善公务员制度（2）建立健全公共组织人力资源市场体系。（3）建立健全公共组织人力资源管理的宏观调控体系。（4）建立健全公共组织人力资源管理的法律体系。（5）努力建设一支精干、高效、廉洁的公务员队伍。（二）加快我国公共组织人力资源开发的措施1、提高公共组织人力资源开发重要性认识。2、加大公共组织人力资源开发力度。3、科学配置、合理调整公共组织人力资源结构。4、增强教育与培训的力度。5、提供公共组织、人力资源开发的制度保障。6、加强公共组织、人力资源开发的国际交流与合作。7、建立与完善人才市场。8、拓展公共组织人力资源开发的途径。第二节 公务员制度一、西方文官制度：是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作用系统规定的规章制度和体制，目的在于选贤 任能，提高行政效率及维持政府行为的连续性。是在反对“恩赐官职制”、“政党分肥制”，在多党竞争条件下形成的。政务官与事务员相分离与考试择优录用为基石的现代文官制度首先在英国形成，其特点：（1）文官制度的法律化（2）严格区分政务官与事务官。（3）强调政治中立（4）以公开、平等为原则（5）实行攻绩晋升制（6）严格的培训制度（7）较为科学的管理体系（8）强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁（9）合理优厚的公务员福利保障制度。二、我国的公务员制度职位分类：综合管理类、专业技术类、行政执法类入口：选任、委任、聘任公务员制度与传统人事管理制度优越性：一是具有新陈代谢机制，人员能进能出、能下能上。二是具有竞争激励机制，能够公平、公开选拔人才，促进优秀人才的选拔使用。三是具有勤政廉政的保障机制和反腐倡廉作用。四是具有健全的法规体系，实现管理法制化、科学化、规范化。三、我国公务员制度与西方文官制度的区别相同点：职位分类、统一管理；择优录用，知识和专业并重；强调法制，依法管理；实行攻绩制，消除腐败；讲求职业道德，规范服务。区别：（1）动因不同：（文）为克服多党竞争，保持政府工作连续性和效能而建；（公）我国改革开放的必然结果，促进管理的科学化、法制化。（2）基本原则不同：（文）强调政治中立。（公）强调公务员在政治上同党中央保持一致。（3）管理方式不同：（文）独立于政党之外，由专门机构进行管理；（公）坚持管干部原则（4）服务宗旨和利益关系不同：四、结合传统人事管理模式弊端，试论如何完善我国公务员制度。1、营造良好的社会生态环境：市场经济体制、政治体制改革、思想文化建设2、健全法制、完善机制、改进管理、加强监督。（1）加强法制建设。（2）完善运行机制。（竞、新、勤）（3）改进管理（4）加强监督3、建设一支高素质队伍第七章 公共管理的法律基础一、公共行政学三种主要的研究途径管理途径、政治途径、法律途径。二、公共行政法律途径的核心价值（法律途径的公共行政强调法治，重视对个体权利的保护，而不是保护这些权利的社会成本）包含以下核心价值：（1）正当法律程序；（2）个人实质权利和法律的平等保护；（3）维护社会公平（救济）。三、行政法的红灯理论：行政法的存在的目的在于限制政府权力，最大化地保护公民免受政府行为的侵害。四、公共管理与私法的关系1、公共管理以实现公共利益为己任，主要受公法支配。2、20世纪80年代新公共管理运动改革，私人组织开始参与公共管理中来，行政合同等新的方式在公共管理中开始出现，私法开始在公共管理中起作用。3、随着公共管理改革和发展，私法在公共管理中将会起到越来越大的作月。4、私法永远不可能取代公法在公共管理中的作用。公共管理领域，以下方面的变革扩大了私法的作用空间。（1）将公共职能委托给私人部门；（2）日益倾向以市场方式代替命令控制规划；（3）市场结构模式的应用；（4）协商立法等规则的应用。私法应用于公共管理的重要意义在于：把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整的范畴。五、行政立法内容、目的不同、可以将行政立法分为（执行性、补充性、自主性、试验性）立法。六、行政执法的原则：合法性、合理性、平等原则、责任原任、公开原则。七、行政执法的方式及其变革政府执法方式变革是建设法治国家的重大课题，涉及行政执法者与相对人、相关人甚至公众之间关系的调整和校正。刚性执法和柔性执法。八、行政执法责任制的主要内容：（1）界定行政执法职责；（2）规范行政执法程序；（3）健全行政执法评议考核机制；（4）追究行政执法责任。九、行政司法：行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人权利、义务关系，具有法律效力的具体行政行为。原则：（1）合法性原则；（2）公平、公正原则；（3）效率原则；（4）程序适度原则；（5）司法终局原则。十、法治政府含义：体现在合法行政（法律保留原则）、合理行政（比例原则）、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一行政管理程序的法制化（行政管理程序、行政组织程序和行政诉讼程序）要求：（1）任何人不能成为审理自己案件的法官；（2）行政机关在裁决行政纠纷时不能偏听偏信，允许辩论；（3）行能行为可能对相对人产生不利影响，应当预先通知相对并允许表达。（回避、辩论、知情）信赖保护原则:指行政行为不得变化无常，不得溯及既往，必须出于真实的目的和意图，必须信守诺言，不出尔反尔。依法治国法治政府；行政诉讼法国家赔偿法责任政府；行政处罚法、行政许可法有限政府；行政监察法公务员法廉洁政府改革行政方式、引入私法机制高效政府第八章 公共财政管理 第一节 公共财政管理概述一、公共财政管理是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形式，即与市场经济相适应的财政类型。基本特征（从哪些方面体现公共性质）1、以弥补市场失灵为行为准则2、为市场经济提供一视同仁的服务3、非市场营利性4、法治性二、公共财政管理：公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支进行的决策、管理和监督活动的总和三、公共财政管理的总目标：效率、公平、稳定宏观调控的总目标或公共财政管理稳定的指标：实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡、保持宏观经济稳定增长。第二节 公共预算管理1、基本模式：分项排列预算模式、规划计划预算模式、目标管理预算模式、零基 预算模式、绩效预算模式2、零基预算：不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目重新审核。零基预算模式的要点：由高层管理者提出基本目标和总原则；责成下级部门将赋予 他们的目标具体化并形成一揽子决策；对备选方案进行排序，确定优选，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充；由高层管理者选定方案。绩效运算模式可分为五个阶段：公布绩效报告，系统向公众发布政府有关服务信息；明确绩效目标，目的是要影响政府活动；将绩效报告交审计师审核；预算机构与支出管理机构订立绩效合同；编制体现绩效合同内容的绩效预算。3、公共预算过程：预算编制：公历年制、跨历年制，原则（公开性、完整性、可靠性、年度性、法律性）原则预算编制的依据：一是国家法律法规和方针政策；二是上一年度公共预算的执行情况；三是计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标；四是公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。预算执行：包括收入执行、支出资金拨付和预算调整。第三节 公共收入管理（三种形式特点和优势比较）税收政府收费管理公债管理特点强制性、无偿性、固定性直接有偿性、排他性、非规范性自愿性、有偿性、灵活性优点所得税商品税财产税使用者费规费增强政府宏观调控能力；弥补赤字，维持政府收支平衡；筹集资金形成充足的财政收入；宏观调控；促进公平税源普遍；成本低；税收中性；纳税人易接受不易转嫁；收入稳定；收入再分配能力强。受益者为个人和特殊群体，使用收费管理更符合效益原则劣势管理复杂；成本高；易逃税因累进性无法体现税收公平财产估价难，致税负不公和偷逃税管理中的关键问题：确定课税还是收费，如何有效收费，合理确定收费水平，防止乱收费公债管理过程：公债设计公债发行：公募法、包销法、公卖法公债流通：发行市场、二级市场偿还税收管理的核心：公平征税：同等税收原则；支持能力原则；受益原则税收效益：管理成本与遵从成本最小化税收超额负担最小化全球税制改革特点：1980年代，降低个人所得税率；减少所得税纳税档次；拓宽所得税税基；实行新的税种组合。除上述税制结构变化，还：强化税务管理，简化手续、降低成本；治理税务腐败。第四节 公共支出管理 一、购买性支出管理和转移性支出管理二、政府采购管理 又称公共采购：指政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托和雇佣等方法获取货物、工程和服务的活动。2003.1.1采购法采购原则：竞争原则、公平原则、透明原则、运用商业标准的原则形式：分散式、集中式三、转移性支出管理：（社会保障支出管理、财政补贴支出管理和他转移性支出管理）社会保障支出：政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或面临贫困的社会成员提供其基本生活的支出。运志性、刚性、适度性。财政补贴：持定需要，向企业和个人提供的无偿补助存在原因（弥补市场失灵、实施社会政策，顺利改革）需要五种类：企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、价格补贴、其他补贴。第九章 公共组织的文化与伦理第一节 组织文化：组织内部一种共享价值观体系，是特定价值、信息、情感、态度和道德规范总和类型与结构：（器物层、制度层、精神层） （理念层、制度层、行为层、物质层） （外显、共同拥护的价值观和隐含的基本假设）行政文化：行政文化的发生性构成：行政心态、 行政意志、 行政规范和行政评价四阶段 1、产生自发性与 自主性 协调性非理性；2、表现 目标性 原则性不稳定性；3、影 外在控制性响的潜在性组织文化功能：导向功能、凝聚功能、激励功能、约束规范功能辐射功能第二节：一、公共管理伦能：以权、责、利统一为基础的以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。 与个人伦能区别：主体不同（公共管理系统和管理者、个人）；影响不同；约束方式依靠力量不同（制度、舆论、内心信念与良知舆论的区别）；评价标准不同库珀在行政伦理学：实现行政责任的途径中将人们伦理思考的方式界分为四个区别明显的层次：情感表达层次（善和应当做什么），道德规则层次（评估办法和后果）；伦理分析层次（重新审查伦理准则）；后伦理层次（为什么要遵守）。二、公共管理伦理的类型1、体制伦理；2、政策伦理（维护某种公共秩序所需的伦理规范，硬约束手段）3、职业伦理：职业道德实质上是责任与义务的表现，责任就是对国家权力主体负责。实现责任伦理必须具备两方面基础（指导行政行为的良心；二是实现职业功能的能力）三、公共责任（既是制度又是伦理）公共责任有主观责任与客观责任之分客观责任的具体形式有两个方面：职责和应尽的义务，义务更为根本客观责任的最根本方面是服务于公共利益的义务，这是衡量所有行政人员的行为是否负责的行为标准主观责任（情感和信仰）广义的公共责任是指国家公共管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行来为国民谋利益。狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。公共责任有三个特征：是一种义务，是一种任务，是一种监督，控制和制裁行为。四、公共责任的自律与他律 权力伦理：权力角色在权力运作和行使过程中所产生的伦理意识、伦理规范以及伦理行为实践的总和。行政管理者必须确定正确的行政责任伦理观。公共组织的管理者怎样才能保证对公共事务采取负责任的行为有两种一般方法：1、外部控制他律 2、内部控制自律 外部控制不如内部控制那样为决策提供迅速直接的作用。内部控制有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度，完善的内部控制以提供决策过程中的自信感和处理突发问题的自觉感。行政责任的合理性与有效实施不仅在于制度本身的完备，也在于行政人员的道德理性第三节 公共管理伦理建设一、1、建设怎样的公共管理伦理：公正为价值取向，合法、透明、责任、法治、回应、效率为原则2、公共管理伦理建设的途径：教育、立法、监督3、合理途径，形成合理的体系：行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补；确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求；把行政伦理作为公务员任职、晋升、奖励的必要条件。二、公共行政伦理的选择取向1、公共行政伦理的选择原则：实质上的公正（交换公正、分配公正）；形式上程序与规则公正，以权利义务的平等为前提。2、公共伦理的责任冲突与选择（与公共责任结合起来理解），行政责任冲突的三种形式：权力冲突、角色冲突、利益冲突权力冲突：1、两种矛盾的权力资源所带来的是两种不同客观责任的冲突，要考虑如何才能够与更广大的公众利益相符合。2、面对客观责任的权力冲突，必须澄清自己主观责任并考虑更为广阔和更为基本的客观责任，运用价值观和原则来确定哪种措施最可取以及如何才能证明你的作法是正当的。角色冲突：公共管理人员既是公民的雇员又是公民中的一员，我们有时要面对效忠组织与维护公众利益之间的矛盾。利益冲突：公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突，这种冲突的解决方式依赖于与我们生活的私人领域与公共领域相关的价值观；利益冲突中我们必须处理伦理问题和法律问题，法律提供的道德最低标准是以解决问题；但须防止用法律思考替代伦理思考。3、公共管理价值取向的新发展。一是新公共管理将政府的绩效概念与责任概念结合起来，将人民的公民概念与顾客概念、第三部门的自愿概念与义务概念、私营部门的利润概念与负责概念结合起来，强调政府服务的民主导向，公民参与导向、顾客导向。二是从统治理念向治理理念和责任理念转变。重新认识政府的整体职责；如何实现民主政府的目的；如何理解政府治理的含义。政府治理是整合社会中政府、企业、组织的资源，使之共同承担责任。从统治到治理是新公共管理运动的价值取向选择的关键治理的基本含义是在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同制度关系中运用权力引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理是一个上下互动的管理过程，他主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。公共管理伦理价值取向除公正外还要“善治”。“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，构成善治的基本要素：（与建立怎样的公共管理伦理相结合）合法性：社会秩序与权威最大限度被公民认可和服从；透明性：政府信息公开责任性：应对自己行为负责法治：法律是公共管理的最高准则回应：公共管理者应对公民要求及时负责的反应效率：管理的效率，要求一方面管理机构设置合理、管理程序科学，管理活动灵活，另一方面最大限度降低管理成本。第十章 政府工具政府工具