[法律资料]谈我国行政诉讼被告补证制度之检讨.doc

谈我国行政诉讼被告补证制度之检讨【摘要我国现行行政诉讼被告补证制度的创设在一定程度上迎合了当前行政诉讼规范被告举证行为的需要，但由于制度本身立法的缺陷、配套行政程序法律制度及理念环境的缺失，该制度在司法实践中凸现了诸多问题，违背了创设的初衷，制约了行政诉讼证据制度的发展。这其中既有制定理念不成熟的因素，亦有实务操作中的失误，而更多的是暴露了行政法律体系的缺失。关键词行政诉讼;被告补证制度;举证时限;行政程序立法行政诉讼证据制度，尤其是举证责任制度，是释(以下简称若干解释)以及最高人民法院行政诉讼制度中体现权力与权利平衡和审判权对关于行政诉讼证据若干问题的规定(以下简称行政权监督控制作用的核心。其中举证时限制度若干规定)中有关被告举证的规定构成。作为诉讼证据制度的一个组成部分，其创设的根本1989年4月我国颁布的行政诉讼法在建构行目的在于对证据效力的评价，产生的直接法律后果政诉讼制度的同时，首次架构了被告举证时限制是符合举证时限的证据进入司法审查(调查)的范度。该法第32条规定：“被告对作出的具体行政围时，可能作为可定案证据;而违反举证时限提供行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据则直接排除其法律上的证明效力。行政诉的证据和所依据的规范性文件。”第43条规定：讼被告补证制度是举证时限制度的一种例外，它是“ 被告应当在收到起诉状副本之日起十日内指在被告违反举证时限制度情况下仍给予其补充向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提供证据的权利，并且不否认该证据进入审查(调提交答辩状。”但由于受当时立法条件的限制，行查)的效力制度。政诉讼法及当时最高人民法院关于贯彻执行中在实行案卷主义的国家，法院一般不得接受行华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试政机关提供的行政案卷之外的证据。但在我国由行)并没有对超过举证时限的法律后果作出规定。行政程序法不完善，行政管理水平不高，没有采为进一步加强依法行政，明确行政诉讼中被告举证用严格的案卷主义1，相反在行政诉讼中确立责任，年3月8日公布的若干解释第26条了行政被告补证制度。该制度在一定程度上迎合第2款对被告举证时限制度作出了进一步的规定：当前我国行政诉讼规范被告举证行为的需要，但“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交由于制度本身立法的缺陷、配套行政程序法律制度答辩状并提供作出具体行政行为时的证据、依据;及理念环境的缺失，该制度在司法实践中凸现了一被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定些问题，违背了创设的初衷，制约了行政诉讼证据该具体行政行为没有证据、依据。”同时若干解制度的发展。本文试图从此问题着手，追溯现象背释第28条对被告超过举证时限但可以补证的范后的原因，以期抛砖引玉，探究解决问题的途径和围作了限制，规定仅具有下列情形之一的，被告经方法。人民法院许可可以补充相关的证据：(1)被告在作出具体行政行为时已经收集，但因不可抗力等正当一、我国现行行政诉讼被告补证制度理由不能提供的;(2)原告或者第三人在诉讼过程我国现行行政诉讼被告补证制度主要由中中，提出了其在被告实施行政行为过程中，没有提华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼出反驳理由或者证据的。中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解院再次以司法解释的形式对行政诉讼证据制度作了进一步的完善，该规定第 1条规定： “被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。 ”第 2条规定： “原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。 ”尽管若干规定第2条仅保留了解释对被告补证规定中的第二种情形，但由于行政诉讼法第 34条第 1款还有这样一条笼统规定：人民法院有权要求当事人提供或补充证据，这便在赋予人民法院补证给予权的同时，增加了被告补充提供证据的又一途径。二、被告补证制度存在的主要问题从当前被告补证制度的具体内容及司法实践状况看，该制度主要存在以下几方面的问题：一)法院对原告提供的证据是否属 “在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由”的认定上存在偏颇，导致被告补证权的任意扩大。从诉讼技巧的角度来说，一方当事人提出己方观点后，往往需要从事实和理由两个方面着手论及，其中前者的论述依靠证据的支撑，后者则通过对事实和法律的综合评析寻找观点所依托的合法依据。因此，应当说诉讼中的“理由”是个既涉及证据又涵盖法律的含义相对较广的词语。实践中，由于该 “理由”非法律术语，法官在对其的认定上不可避免地存在认识上的差别，受传统行政法保障行政权力合法行使的观念影响，法官往往在对是否新理由问题上作有利于行政机关的解释，从而扩大了被告补证权的获得。例如，在房屋强制拆迁的行政争议纠纷中，相对人大多是以补偿金额过低、置换房屋价格不合理为理由拒绝拆迁。但在行政诉讼中，由于首次看到被告提供的有关价格评估的证据，原告往往会针对其中房屋或土地价值评估机构的资质或评估鉴定结论内容提出异议。该异议既可看成是对之前拆迁补偿条件不合理理由的补充，亦可理解为拒绝拆迁的一项新的反驳理由。一旦法官将之解释为后者，则无论其异议是否成立，行政机关都获得了有可能修正其证据的权利。也就是说，假设该评估机构确无合法评估资质，行政机关依据其鉴定结论作出的行政行为即面临被撤销的可能，但由于补证权利的获得，其则可通过重新委托合法机构鉴定评估的机会大大降低败诉的风险。二)原告在行政程序中申辩和举证权利的行使不力，导致被告补证权的大量获取。在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行政行为时无须征得相对人的同意。而对于行政行为的相对人而言，其面对行使公权力的行政机关时地位明显处于弱势，其能在被告实施行政行为过程中提出强有力的反驳理由或确凿证据的情况并不多见。而一旦其在行政诉讼中提出对其有利的证据以证明行政行为的违法性时，被告则获得了收集新证据后再向法院补充证据的合法机会。例如某村发生村民围攻公安干警的事件，赶来增援的公安人员当场“带走”了数名涉嫌围攻的人员，并随后对之作出了劳动教养的处罚。其中村民甲不服该处罚，以其当时虽在场但并未实施围攻行为为由，要求人民法院撤销该处罚决定。由于自事发至诉讼的整个过程中，甲一直处于限制人身自由状态，其对于处罚决定过程中的申辩权与举证权无法合理行使。而当其在诉讼过程中委托律师收集、提供证据证明其当时仅是围观群众并未实施违法行为时，公安机关依据若干规定第2条的规定则享有了新一轮收集、提供“补强”证据的机会。这明显有违行政程序中对行政机关“先取证、后裁决”的要求。三)缺乏对法院赋予被告补证权的条件限制，导致被告补证权的无限制行使。行政诉讼法第34条第 1款规定：人民法院有权要求当事人提供或补充证据。这里的当事人显然包括被告。然而，由于此项规定没有对被告补充证据的条件作出限制，补充或提供新证据的范围不清楚，对新证据如何处置也无规定。实践中，法院出于审判便利和对客观真实的过分追求，往往会出现不恰当给予被告补证权的情况。具体来说，主要有以下几种情形：一是对于复效行政行为，当被告与第三人的利益一致时，出于对被告怠于举证导致行政行为被撤行政诉讼法第33条仅限制了被告在诉讼过程q -向原告和证人收集证据的情形，并未排除其在诉讼中重新获取鉴定结论的权力。一销而损害第三人利益的顾虑，法院主动要求被告在举证期限后补充证据。二是对于行政行为是否属行政诉讼受案范围不明确但又无明确依据可直接裁定不予受理的案件，法院往往以审查认定被诉行为是否可诉为由，要求逾期未举证的被告补充提供证据。如，在审理公安机关以刑事侦查名义侵犯公民人身权、财产权的案件中，法院出于担心以被告未在举证期限内提供证据而撤销的行为是刑事侦查行为，而要求被告逾期补证。三是被告在举证期限内提供了被诉具体行政行为的主要证据、依据，但法院出于审判的需要和对客观真实的追求，以案件事实尚未查清为由要求被告补足证据。值得一提的是，由于行政诉讼法第条“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定中对“自行”的含义规定得较模糊，大多数法院将之理解为：经人民法院允许，被告则有权向原告和证人收集证据。于是应法院要求补证的被告即堂而皇之地再次拥有了行政程序中才享有的调查取证权，而且这种权力有可能是无限制地得到运用。此时，对被告举证期限的设置便无异于形同虚设了。三、主要原因分析一)混淆行政举证责任中推进责任与说服责任的界限。诉讼是在特定的时间和空间下进行的特定活动，诉讼程序具有流动的不可逆性心“n。如果将诉讼程序比喻为水渠中的流水，那么举证责任中的推进责任则是开启水渠闸门的第一股力量。它是指当事人提供证据证明其诉讼主张构成法律争端从而值得或者应当由法院予以审判的举证责任。英国大法官博文曾对推进责任作过这样的描述：“只要有诉讼存在，就得有人去推进它。原告是首先开始诉讼的人，如果无所作为，就要败诉。但是，如果原告提供了初步的证据，被告对此没有任何回应，被告就要败诉。”3(P38O)与推进责任相对应的是说服责任，它是指当事人提出证据使法官确信其实体主张成立的义务，如果该方当事人不提出有力的证据，在其他当事人所说的已经说出和所作的已经作完的情况下，该方当事人就要败诉。两种责任的最大区别在于，推进责任与诉讼结果没有必然的联系，其要求的证明标准较低;相反承担说服责任的当事人在法定诉讼期限内提出的证据不足以证明其诉讼主张成立时，则必然遭受不利的裁判。根据我国现行的行政诉讼证据制度，行政诉讼中的原告即负有提供初步证据证明其依法享有诉权并依法具备行使诉权条件的推进责任，该责任主要体现在起诉阶段的初步证明和行政赔偿案件中的举证责任。而被告行政主体所负的举证责任则主要为说服责任，其对于被诉具体行政行为的合法性的举证责任与诉讼后果具有必然的因果关系，且这种举证责任自始至终都由被告承担，不能转移给原告。实践中，基于本证与反证对应角度而设置的被告补证制度，即混淆了行政举证责任中推进责任与说服责任的界限。一旦原告提供的具备诉权行使条件的证据足以推动诉讼的开始后即完成了其应付的举证责任，其额外再提供的任何证明行政行为违法的反驳理由或证据不应当成为推动流水倒流的任何借口或力量。因为在整个诉讼过程中，原告都不承担说服责任。法官以进一步审查案件的可诉性为由要求被告补证，实质是违背诉讼的不可逆性原理，将流水阀门推回是否该启动的待定状态，这显然是不恰当也不可能的。二)混淆行政权和司法权的界限。行政诉讼具有复审性质，在行政诉讼之前，被诉具体行政行为已经经过了行政执法程序，如行政处罚程序、裁决程序、许可程序等。因而法院在司法审查时，应以行政主体已收纳的证据材料作为认定事实的依据，在此基础上审查被诉的具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序以及权限进行。也就是说，司法审查的重点在于对行政行为合法性的有限审查，法院以查明事实为由主动要求当事人补充证据，明显有超越其居中裁判的司法权限之嫌，且容易导致“法院和被告一起审原告”的现象出现。此外，根据行政权和司法权的分工原则，行政机关对新证据有首次判断权，对行政中的问题有首次考虑和处理权。当法院依据行政诉讼法第条第1款的规定越殂代庖地要求原告举证时，行政机关的首次考虑和处理权在诉讼中是无法行使的。三)行政诉讼当事人地位失衡。在行政程序中，由于行政权的行使具有单方性、强制性等特征，行政机关与行政相对人之间的强弱对比是十分明显的。行政程序的不规范、行政程序中“案卷主义”、“参与行政”制度的缺乏以及严重的信息不对等现象，导致相对人在行政程序中的反驳权利微乎其微。作为事后救济途径的行政诉讼，尽管在被告举证责任、期限等方面设置了许多扭转相对人不利地位的特殊条款，但在保护相对人举证和反驳权利的行使问题上却存在诸多不合理之处，进一步加剧了二者地位的失衡。一方面规定原告只负有推动诉讼进行的程序性举证义务，其提供证明行政行为违法的证据是否成立，不免除被告对行政行为合法性的举证责任;另一方面却在原告试图弥补其在程序中的反驳不足时，给予被告直接关乎被诉行政行为合法性的补证权，而该权力实际是在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。一方面看似严格地限定被告举证期限，将被告补证限制在原告或者第三人在诉讼过程中提出新的“反驳理由或者证据”的情形;另一方面由于未规定原告或者第三人在诉讼过程中提出反驳理由或者证据的的期限，被告的补证期限亦随之无限延长。此外，在对被告说服责任的证明标准认定上，之所以出现法官通过给予被告补证的方式“补强”认定行政行为合法的证据，实质也正是行政诉讼当事人地位失衡的反映。美证据法学家罗特斯坦曾将电源开关作比喻，对说服责任作过生动形象的解释。他认为，法律出于告知原因事先将开关置于打开或关闭的一端，这意味着为不利的一方当事人设定了说服责任，该方当事人要胜诉，就必须提出足够的证据将开关推向另一端】(哪)。在诉讼中对这一推倒开关力度的证明程度把握则在法官的头脑中。当行政机关的强势地位已在法官头脑中先人为主时，补证制度无异于为行政机关推倒开关助了一臂之力。四)缺乏完善的法律体系支撑及理念指导。当前我国行政程序缺乏完善的行政程序法等行政程序法律制度、体系的支撑，缺乏完善的法律环境及体制环境。尽管最高人民法院发布的关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定和关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定初步确立了行政程序中的“先取证，后裁决”和“案卷排他性”的基本程序规则，但由于程序立法的缺失，并未在事实上真正建立起证据展示制度和案卷排他性原则，当事人获晓行政程序证据的权利无法保障。这不仅使被告在行政行为之后甚至在收到起诉状之后的事后补证成为可能，也使法院在认定被告证据是否属补证范围时具有更大的随意性。许多不符合补证条件应予排除的证据由此进入庭审，造成大量违法补证现象的出现。从行政诉讼被告补证制度的制定理念来看，学界的一些理论和观点亦有待完善。例如，以“原告在具体行政行为实施过程中没有提出反驳理由或者证据的，就不能要求被告针对该反驳理由或者证据去收集相应的反证”5】(洲为由，主张给予被告补证权的观点，即有待商榷。因为，行政机关在作出对相