[法律资料]黄河流域水资源管理法律的要素量化评估.doc

黄河流域水资源管理法律的要素量化评估黄河流域水资源管理法律体系是一个庞大而复杂的法律体系。从纵向看，黄河流域水资源管理法律体系从上到下包括国家级的法律、法规和规范性文件和地方性的法律、法规和规范性文件。从横向看，黄河流域覆盖半个中国，流经九个省份。黄河流域的水资源管理法律体系因而包含九个省区的地方法律、法规和规范性文件。对这样一个庞大而复杂的流域法律体系，如何从总体上来认识和评价，是一个对方法论的挑战。笔者2004年在参加亚洲开发银行黄河立法战略规划研究时，有幸帮助澳大利亚法律专家伊恩汉纳姆将其发明的“要素量化评估法”运用于黄河流域法律体系的研究，使该项目专家组用比较短的时间掌握了黄河流域法律体系的全貌和其中的主要问题，取得了很好的效果。运用要素量化评估法。对黄河流域内所适用的与水资源管理相关的法律文件进行评价，一方面可以得出流域内现有法律体系的总体状况的信息，从而确定现有法律体系实现流域水资源可持续管理的能力;另一方面可以找出现有法律规定的不足之处，为以后的有关立法活动提供指导，提出具有针对性的立法建议。一、要素量化评估法作为分析工具的“要素量化评估法”，是以17个要素为标准，通过分析每部法律文件是否包含这些要素以及包含这些要素的情况来进行量化分析的。这17个要素是：立法目的，指对法律文件的直接目的的阐释;.管辖，指赋予某组织在地域或法律意义上对水和土地拥有权益的陈述;.责任，指为实现水土资源可持续利用目标而规定的各种责任; 具体目标，指在总体或特定技术水平上对实现水和土地的可持续利用的目标的表述;定义，指对关键词、词组、术语的定义或描述;.注意义务，指规定法律或道德上的责任及态度的内容;.职责分工，指对不同部门和不同层次的管理机构的职责的规定;机构，指对某个或某些组织或相关行政机构及其特定职责的说明;.政策，针对特定目的的行动过程和战略方针的规定;.教育，指对教育活动或过程的规定;考察与研究，指关于系统性的考察与研究行动的规定;.公众参与，指增进公众之间以及公众与政府之间的相互交流，使得人们可以以联合的形式来参加实现水土资源可持续利用的各种活动的规定;.水土规划，指规划水土资源可持续利用的各项内容的规定;.水土管理，指有关实现水土管理过程的准备和实施工作的规定;.资金机制，指为实现水土资源的可持续利用筹集资金或为相关项目、行动提供财政支持的内容;.实施，指要求遵守、服从一定的标准、履行义务的规定;.纠纷解决，指规定解决有关水土资源的使用权方面的争议或争端的规定。二、选定待评价的法律文件鉴于目前黄河流域尚无流域法，因此在运用“要素量化评估法”时，我们将待评价的法律文件的层级确定为国家级和地方(省区)级与水资源管理相关的法律、法规和规范性文件。经过广泛的搜集，发现到年年底，黄河流域的水资源管理法律文件的状况是：国家一级的法律约有15部，行政法规规章约有20部，地方一级的法规一共约有123部，另外还有很多国务院及部委颁发的规章以下的规范性文件。体系庞大而复杂。是否应当将所有的这些法律文件都纳入要素量化评估的范围呢?如果客观条件(如时间和资源)允许的话，对其全部进行量化评价也未尝不好。但基于客观条件和提高研究效率的考虑，我们决定只对同黄河流域的主要生态环境问题相关的法律文件进行量化评估。通过抓主要问题，我们可以在较短的时间内掌握黄河流域水资源管理的法律制度的基本状况。黄河流域的主要生态环境问题有四个，即水资源保护和利用问题、水污染问题、水土保持问题和防洪问题。针对这四大问题的国家法律分别是：水法、水污染防治法、水土保持法和防洪法。流域各省都有为实施这四部法律而制定的地方法规、规章和规范性文件。通过集中分析这四类法律文件，我们可以掌握黄河流域水资源管理法律体系的总体状况。因此，我们从搜集的全部法律文件选出同这四大问题相关的四大类法律文件作为量化评估的对象，并将其统称为黄河流域“四法体系”。黄河流域的四法体系由4部国家法律，8部国家法律法规规章，50部地方法规组成。表1列出了这些法律文件。三、黄河流域水资源管理法律体系们运用要素量化评估法，对上述一共62部法系”的要素表现。表中的数字表示较好地体现了相律文件分为国家和地方两个层级进行考察，并对每关要素的法律文件的数目。经过要素量化法的分析、评估之后，我们发现，一方面，以“四法”为代表，黄河流域水资源管理法律框架基本形成，但另一方面，黄河流域水资源管理法律体系仍存在很多比较大的问题。也就是说，现有的法律框架在进行水土资源管理上有一定的能力，但与实现流域综合管理及流域水资源可持续利用目标的要求还有一定差距。(一)国家级法律文件.国家法律方面国家层级的4部法律，即2002年的水法、年的水污染防治法、1991年的水土保持法和1997年的防洪法构成黄河流域“四法体系”的核心。经过对这4部法律分析，可以得出如下结论：这4部法律在立法目的、管辖权、责任、定义、注意义务、职责分工、水土规划、水土管理、资金机制和执法等方面有初步的规定。这四部法律比较好地体现了这项要素，表现的数字都是4。这4部法律在机构(即“对某个或某些组织或相关行政机构及其特定职责的说明”)、政策(即针对特定目的的行动过程和战略方针的规定)和公众参与三个要素方面的规定比较薄弱，表现的数字都是2。此外，在教育宣传方面、研究与调查和纠纷解决机制方面，法律的规定也不够充分，表现为。行政法规、规章方面经过对8部行政法规、规章的分析，可以得出以下结论：这8部法规、规章的优点在于：职责分工比较明确;在水土管理和水土规划方面做出了一些较好的规定;在保证法律实施的执行措施方面作了一些较好的规定。在这些要素方面表现为8。这8部法规、规章在教育和公众参与方面的规定非常薄弱，分别表现为1;在考察与研究方面的规定也很薄弱，表现为2;在定义和纠纷解决机制方面，分别表现为4和5，需要加强。作为实施上述四部国家法律的行政法规和规章，即国家法律的下位法，本应在这些要素方面有比国家法律更加详细的、具可操作性的规定。但实际上，我们的分析表明，这些法规、规章中所体现的要素明显少于法律且要素的体现程度也更弱一些，这就意味着这些法规、规章实现立法目的的“能力”远低于法律。二)地方级法律文件纳入评估的地方(省区)层级的地方法规一共是部，其中上游地方法规25部，中游地方法规部，下游地方法规8部。对地方层级法律文件综合分析后得出结论如下：这50部地方法规在有些方面有比较好的规定。例如在水土管理方面表现数字是50;在执行机制方面表现数字是50;在管辖方面表现数字是49;在职责分工方面，表现数字是49这50部地方法规在有些方面规定不足。例如在公众参与方面，表现数字是10;在定义方面，表现数字是11;考察与研究方面，表现数字是16;此外，有关教育、机构、政策、注意义务、具体目标、责任等方面的规定需要改进。地方法规照搬国家法律的规定，缺乏符合地方特点的可操作的规定的现象比较普遍。对50部地方法规的分析表明，大部分地方法规的条文与国家法律、法规的条文极为类似，缺乏针对地方特点的具体化或特殊化规定。4.地方法规的立法呈不平衡状况。不是每个省都对各部法律制定了地方法规。有两个省(区)制定了水污染防治相关地方法规，有五省(区)制定了实施防洪法办法，所有九省(区)都制定了水土保持法的实施办法。四、关于黄河流域水资源管理立法的建议运用“要素量化评估法”对黄河流域的水资源管理法律法规进行分析和评估，使我们对黄河流域现有立法体系的优点和缺陷已有了一个比较明确的认识。基于这种认识，我们认为今后黄河流域范围的水资源管理立法活动应当针对以下四种情况分别作出相应的规定。一)对现有法律、法规中缺乏但流域水资源管理立法必须规定的要素，予以补充规定.公众参与。综观所有被评估的法律文件，有关这一要素的规定是最差的。各法律文件中大多数没有相关规定，即使有规定，也仅有一两个条文泛泛涉及。公众参与的一整套机制都是完全缺乏的，而公众的参与对于能否实现流域的可持续发展又非常重要。因此今后的流域水资源管理立法必须对这一问题作出专门的规定。要规定公众和利益相关者参与流域水资源的规划、管理和决策的具体程序。教育。从整体上看，缺乏有关水资源可持续利用的宣传和教育，是“黄河四法体系”中最明显不足之一。其情况同公众参与类似，一方面是较少有相关规定，另一方面仅有的规定也过于简单。流域水资源的利用，涉及不同地区、不同产业、具有不同用水需求的人群的切身利益。水资源是有限的，用水需求可以是无限的。如何使用水需求适应水资源的有限支撑能力，其中重要的一条是教育，通过关于水的科学知识、道德知识和法律知识的宣传和教育，可以使人们自觉地改良和约束用水。因此，今后的黄河流域水资源管理立法需要对这一问题作出专门的规定。要规定教育的具体领域及要达到的目标，包括加强整体性的环境教育以及对相关人员进行可持续流域管理技术培训。考察与研究。关于考察与研究这一要素的规定的不足也是现有的法律文件中最明显的不足之一。从水利学和社会科学的角度看，黄河是世界上情况最复杂，最难了解的一条河流。今后的黄河流域水资源管理立法应当加强关于考察与研究的规定，应规定考察与研究的具体领域，研究机构之问以及研究机构与其他机构之间的合作，流域环境恶化的预防、数据的收集与保管以及信息的多用途使用等事项。定义。定义这一要素在现有的黄河四法体系中也体现得比较差。尽管有的法律文件作出了较好的规定，但大部分法律文件缺乏必要的对术语的界定和描述。概念的模糊不清是影响法律实施效果的一个重要原因。因此今后的黄河流域水资源管理立法应当对法律中的一些关键性术语给出定义。二)对现有法律、法规中虽有规定但规定不充分的要素。加强规定.机构。现有的黄河流域法律制度体系中，无论是国家层级的法律法规，还是省区一级的地方法规，有关机构这一要素的规定都不够充分。在今后的黄河流域水资源管理立法中应当明确主管流域综合管理的国务院部门与相关部门之间的关系以及合作的领域、方式和程序。政策。现有的法律文件对这一要素的规定比较空泛。在今后的黄河流域水资源管理立法中应规定有效的政策制定、实施、监督和检查的程序，保证流域综合管理的进行。此外，应明确规定遵守相关的国家环境战略和政策的责任，规定流域管理政策文件之间的联系。注意义务。现有的法律文件，无论是国家层级的法律法规，还是省区级的地方法规，关于注意义务这一要素的规定都比较缺乏。在今后的黄河流域水资源立法中应进一步明确规定个人、团体以及政府等在从事有关活动时对于保护水资源的注意义务和相关的法律后果。具体目标。现有的法律文件中，一般很少有关于具体目标的规定。有的法律文件有关于这一要素的规定。但往往规定得过于笼统，达不到制定具体目标应有的引导和催逼效果。流域的水资源管理，需要一定的具有时间要求的具体目标。在地方的、实施性的法规和规范性文件中，更应该做出这种规定。今后的黄河流域水资源管理立法应具体地规定一些综合流域管理事项的目标与绩效考查标准。纠纷解决。从对选定法律文件的分析结果看，国家层级法律文件中关于纠纷解决这一要素的规定相对比较差，而地方层级的法律文件对这一要素的规定则好于国家层级的规定。在今后的黄河流域水资源管理立法中应当规定和解、调解、仲裁及司法判决等一系列纠纷解决的程序和方法，由于黄河流域综合管理涉及的部门和地区很多，应规定高层的流域综合管理的议事和协调机构及其协商机制。(三)对现有法律、法规中规定尚可但需进一步完善的要素，进一步完善有关规定.资金机制。现有法律文件很多都有关于这一要素的规定，但总的来说仍需要进一步完善。在今后的黄河流域水资源管理立法中应当规定一系列的方法与方案，以确定费用的收取、分配和使用规则、对资金使用的监督、违反资金制度的责任。责任。现有的很多法律文件中都有关于责任的条款。在今后的黄河流域水资源立法中，可以加强有关责任的规定，尤其是明确规定政府部门在流域综合管理方面的责任。立法目的。关于立法目的的内容在今后的黄河流域水资源管理立法中有必要进一步扩大，应当吸收流域综合管理、生态系统管理、资源公平使用和可持续发展的思想。四)对现有法律法规中需要改进和协调的要素，改进和协调之.水土管理。综观所有评价过的法律文件，有关水土管理的条文是最多也是最详尽的。仅从数据的显示上看，关于此要素的规定是最好的。但由于流域管理涉及不同地区、不同部门的利益，其中有些利益指向的问题又是交叉管理的事项，典型的如水利部门对水资源的保护工作和环保部门对水污染的防治工作，又如黄河水利委员会作为目前的流域机构对黄河河道的管理以及地方水行政壹管部门对黄河河道的管理。但凡涉及这样的领域，有关的管理规定经常会出现冲突的情况，因此今后的黄河流域水资源管理立法应当着重对这方面的规定予以协调，尤其要从流域整体管理的角度出发来制定相关规定。实施。现有很多法律文件为保证法律的实施都有专章规定法律责任或罚则。仅