中国养老保险制度现状分析.doc

中国养老保险制度现状分析林萍 摘要中国养老保险制度经过多年的发展，已经形成了一套比较完善的体系，但由于历史遗留问题，当前社会经济结构的变化，使中国的养老保险制度面临许多困境。因此，中国的养老保险制度亟待从多方面进行改革，以便能够确立更趋完善的养老保险机制。关键 词养老保险；困境；改革中图分类号 c979文献标识码 a文章编号 1009-0657（2006）05-0018-04中国养老保险制度经过了50多年的发展，历经多次改革，已经形成了相对完善的多层次的养老保险体系，但在运行过程中仍然暴露出许多问题。本文将对我国养老保险制度的现状作出分析并提出解决方案。一、养老保险制度的现状（一）基本养老保险制度存在的问题。1.覆盖面窄，参保率不高。从1一、养老保险制度的现状（一）基本养老保险制度存在的问题。1.覆盖面窄，参保率不高。从1995年国务院决定在全国城镇国有企业和集体企业建立养老保险制度开始，我国养老保险的覆盖范围逐步扩大,2005年12月国务院颁布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定提出要扩大覆盖范围： 城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加。这就使得更多的劳动者可以参加基本养老保险。但实际上，中国2.6亿城镇就业人口中，养老保险覆盖面仅达1.7亿多人。据统计，国有企业和集体企业参保率很高，基本995年国务院决定在全国城镇国有企业和集体企业建立养老保险制度开始，我国养老保险的覆盖范围逐步扩大,2005年12月国务院颁布了关于完善企业职工基本养老保险制度的决定提出要扩大覆盖范围： 城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加。这就使得更多的劳动者可以参加基本养老保险。但实际上，中国2.6亿城镇就业人口中，养老保险覆盖面仅达1.7亿多人。据统计，国有企业和集体企业参保率很高，基本 ，也只给一部分人参保，这就导致这些企业的职工养老难以得到保障。分析其原因，一上全部参保。但其它各类企业参保率并不高，有的企业即使参保了是有些企业经济效益不好，难以参保；二是有个别企业法人社会保险意识淡薄，只注重经济效益，不注重社会效益；三是职工维权意识不强，考虑眼前饭碗问题，不敢维护自己的权益。此外，个体工商户和灵活就业人员等个人参保率更低，其中当然有对养老保险认识不足的因素，但主要还是因为收入低而且极不稳定，想要参加养老保险十分困难。2. 征缴率难以达到100%，中断缴费现象时有发生。即使是那些已经参加了养老保险的企业，也不能完全保证按期缴费。分析其原因，一是一些企业经济不景气，正常的企业运转都成问题，特别是国有企业老职工所占比例较大，负担相对更大，因此缴费困难；二是有些企业故意欠缴或采取一些方法少缴作者简介林 18 萍（1974），女，吉林省长春市人，吉林省经济管理干部学院财政金融系助教。“”费。比如通过瞒报工资总数，少报个人工资等；三是法律约束力较弱，征缴力度和惩罚力度不够。而个体工商户和灵活就业人员由于工作不稳定，收入低，中断缴费的现象比较严重。据相关调查，我国养老保险的征缴即使在同一统筹区域内也存在着不平衡现象，有些地区征缴率高，有些地区征缴率很低，这就给养老保险基金的管理带来了很大困难，使得基金收入减少，支付困难，劳动者退休后的养老面临一定的风险。3.统筹层次较低。 我国早在1997年就提出：为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级向省或省授权的地区统筹过渡。”但发展到当前时期，全国大多数地区实际上还实行市级统筹，个别地区甚至还实行县级统筹，真正实行了省级统筹的很少。即使在一些已实行了省级统筹的省份，由于受地区经济的影响还划分出了省级统筹和县（市）级统筹。如吉林省，原国有企业及其职工实行省级统筹，原集体所有制企业及其职工实行县（市）级统筹。统筹层次较低会带来一些不利影响。一是使得各地区企业缴费率可能不同，影响了企业的公平竞争；二是由于统筹范围小，基金规模小，难以应对退休人员的养老需要；三是难以在更大范围内合理地实现基金的调剂使用，分散基金风险。4.隐性债务显性化，个人账户“空账”运行。建国以来，国家对劳动者采取“低工资”政策，将本应用于养老积累的那一部分用于扩大再生产。也就是说，企业从开始经营就存在一种养老保险基金积累，而这种积累一直由国家使用，应视为一种债务，但在养老制度未改革以前，一直为隐性债务。到养老保险制度开始后，债务显现出来。1993年我国明确提出养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制。即个人帐户里的基金积累下来，用于缴费者本人退休后使用，由于“老人”和部分“中人”养老金以前并未积累，因此只能将统筹账户里的基金用于支付当期养老金。但由于需要支付的养老金数额较大，只靠统筹账户基金难以承担，因此，个人账户里的资金也用来支付当期养老金，因此形成了个人账户的“空账”问题。也使得名义上的部分积累制度变成了实质上的现收现付制度，将年轻人的钱发给老人使用，这样就出现了一个窟窿，这些年轻人退休之后钱又没了。因此，解决个人账户空账问题就至关重要。隐性债务是个人账户空账产生的根本原因，而统筹账户与个人账户的“混账”管理又为挪用个人账户基金提供了方便，使个人账户空账现象愈加严重。5.基金不足，养老金缺口大。1997年我国只有5个省区出现收不抵支，在全国水平上仍然是收大于支。而从1998年起，各级财政不得不对养老保险基金缺口进行补助。据统计资料显示，我国部分地区一直处于“收不抵支”状态。截至2005年3月份，养老金缺口达2.5万亿，相当于我国近一年的国民经济总收入。如果养老缺口得不到改善，随着老年人比例的不断增长，若干年后，将有很大一批人面临无法领取养老金的困境。造成养老金支付危机的原因很多：一是在改革前，一直实行现收现付制，退休费用统筹支付，缺乏积累，国家对基金投入不足；二是人口老龄化进程加剧，所需养老金数额巨大；三是养老金数额随着各种因素的变化而增加；四是养老保险承担了过多的体制改革成本，如：大量企业减员增效，提前退休人员增加，失业人员增加，缴费人员减少，使得原来由企业负担的转由养老制度负担；五是一些违法违规现象。如：有些企业拖欠或不缴费，导致基金收入减少。6.立法滞后。目前，我国养老保险制度尚处于改革阶段，只颁布了一些国务院行政法规，尚未有正式的法律文件。而法制化是养老保险制度实施的保障，只有通过法律的强制性，才能使养老保险制度有效的运行。这种立法滞后的现象无法适应我国养老保险制度发展的需要，导致了很多的问题难以解决。如：养老保险费的征缴方面，一些企业拖欠现象时有发生，由于惩罚力度不大，措施不明确，难以起到约束作用。又如：由于没有统一法律，各地区纷纷选择不同方案，使得各地养老保险制处于并不统一的混乱局面。（二）企业年金存在的问题。企业补充养老保险 19 “（企业年金）被称为养老保险的第二支柱，在发达国家，企业年金规模很大。我国在1991年国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定中指出： 国家提倡、鼓励企业实行补充养老保险”，后将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”。2003年12月30日正式颁布了企业年金试行办法，2004年5月1日起施行。经过一段时期的发展，企业年金制度已经初具规模。截止到2004年3月底，我国企业年金规模已达近 500 亿元。有相当一部分企业已建立了企业年金，基金运行良好。但仍然存在以下问题：一是政府没有确定明确的税收优惠政策，影响企业的积极性；二是一些企业管理人员及职工对企业年金的重要性认识不足。由于基本养老保险的替代率较高，相当一部分企业及职工觉得没必要建立企业年金，使得各地启动企业年金很困难。（三）个人储蓄性养老保险存在的问题。对于那些已参加基本养老保险制度的劳动者，为提高退休后的生活水平，还可通过多种途径参加个人储蓄性养老保险。而那些尚未加入基本养老保险制度的劳动者，则只能自己选择参加个人储蓄性养老保险，如投保商业保险公司的人寿保险。但由于其中一部分劳动者收入低，很难去投保。（四）农村养老保险存在的问题。由于我国城乡经济发展水平不同，因此我国城镇和农村的养老保险制度不同。中国农村养老保险从1991年开始试点，此后一段时期，农村养老保险工作迅速开展。截止到2005年底，全国有近2000个县开展了农村养老保险，5400多万农民参保，积累基金达300多亿元，已有200 万名农民开始领取养老金。但目前农村养老保险，仍存在以下问题：一是覆盖面窄。由于受经济发展水平的限制，我国农村的养老保险制度只在一些经济发达地区强制实施，而在一些欠发达地区尚不具备建立统一养老保险的条件，只能针对一些有固定收入的农民开展小范围的养老保险。因此，大部分农民还只能依靠家庭养老或政府救助；二是缴费方式缺乏强制性。农村养老保险的基金筹集“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。这种缴费方式考虑到了国家财力有限及农村集体经济 20 薄弱的现实，但在实施中却出现强制性不足的弱点，特别是由于集体可根据自身经济状况给予适当补助，不作统一比例规定，这样就很难确保基金及时筹集。而且由于各地经济发展不平衡，只能实行不同的缴费方式，这也给管理上带来了一些不便；三是只有个人账户无统筹基金，不能互助共济。我国农村养老保险缴费全记入个人账户下，实行了个人账户积累制度，个人领取养老金的多少取决于个人缴费多少和积累时间的长短。这种方式以收定支，不会引起代际矛盾，但也不具备统筹互济性质。二、解决问题的思路（一）基本养老保险。1.扩大养老保险覆盖面，提高参保率及征缴率。要尽快以非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员为重点工作对象，扩大覆盖范围，并同时考虑机关事业单位人员的养老保险改革方案，以期将全部城镇劳动者纳入养老保险的覆盖范围。采用多种措施，提高参保率及征缴率。如：加大宣传力度，使各届人士提高参保意识。对于那些拖欠保费的企业，可采取加大征缴力度，在媒体上曝光，与工商年检挂钩等措施，情节恶劣的，可申请人民法院强制征缴。当然还要提高企业的经济效益，使企业有能力参保缴费。但一些特别困难的大中型国有企业，可经政府批准减免缴费或由财政补足。对那些缴费困难的个人参保者，国家可给予适当补贴的方法，在一定程度上缓解其缴费的困难。2.提高统筹层次。由于条件限制，一些省区难以迅速过渡到省级统筹，可采取分步骤逐渐实现。第一步是建立省级调剂金，比例由省区自行确定，由全省统一调剂使用，以便分散基金风险；第二步实现统一，如统一缴费比例、统一待遇标准等。3.解决个人账户“空账”问题。 国家已经在东北三省实施了“做实个人账户”试点工作，反馈效果比较乐观，如吉林省截至2005年年末，全省养老保险个人账户已做实24.7亿元。今年国家还要选择8个省区扩大试点工作，进一步做实个人账户。“做实个人账户”首先要将个人账户和统筹账户“分开管理，防止挪用；其次对已经使用的个人账户基金要予以补足，当然主要由财政承担；最后要提高个人账户基金的保值增值能力。4.解决基金不足问题，弥补养老金缺口。解决基金不足问题的关键是要增加基金收入，措施之一是提高费率。但我国的缴费率已经偏高，全国平均已经超20%，再加上医疗保险费率6%，失业保险费率2%，如要再提高费率，会给企业带来更大负担。因此，只能在对基金进行有效投资，提高其增值能力的基础之上采取其它措施，如延长退休年龄。延长退休年龄一方面可以使这些劳动者继续缴费，增加基金投入；另一方面也减少了基金支出。当然这项方案面临许多现实问题，我国就业压力已经很大，如延长退休年龄，可能会挤占年轻人的就业岗位，因此，此项措施难以很快施行。针对当期养老金不足的问题，主要靠财政补足，加大征缴力度，争取应收尽收。5.加快立法步伐。应尽快制定高层次的规范性法律文件，通过法律的强制性确保养老保险制度的有效运行。特别是要尽快对违法行为的法律责任加以制定，以便相应机构可以有法可依，加大惩罚力度。（二）企业年金制度。尽快确定统一的相关税务配套政策，调动企业的积极性。加大对企业年金的宣传力度，使企业及其职工充分认识到企业年金对基本养老保险的补充作用。（三）农村养老保险的解决思路。由于受农村各地区经济水平的限制，目前在我国大规模开展统一的农村养老保险制度并不成熟，只能在经济较发达的农村地区实施较完善的养老保险制度，然后逐步向经济欠发达地区推广。对于那些有条件的地区，可以建立以个人账户为主，统筹互济为辅的模式，以此加强农村劳动者养老的互助共济。而对经济贫困的地区，则需要政府发挥较大的作用，提供其它方式的养老保险保障。此外，针对特殊农民，可采取特殊的养老保险政策。如浙江省的一些地区，陆续出台了对于被征地农民的养老保险办法，缴费标准分为四档，筹资方式采用个人缴纳一部分，集体经济组织承担一部分，其余不足部分由政府从土地出让金中筹集的方法。基本生活保障费的支付顺序是：先由个人账户支付，不足部分由政府补助资金支付。责任编辑：高宏艳参考文献1 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