我国政府在国有企业改革中的角色定位.doc

我国政府在国有企业改革中的角色定位引言:当前我国的国有企业改革既涉及到企业内部管理方式的改善，又包括整个外部体制环境的变革；其中外部体制的变革又会涉及多种社会关系，其中最关键的就是我国社会主义市场经济中的企业和政府角色定位问题。政府角色的定位是国有企业体制改革大环境的重要组成部分。进一步讲，就是要给政府在国有企业改制中定位，真正弄清并理顺在国有企业改革中，政府该做什么和不该做什么，以及该如何做。从公共行政理论看，政府是为社会运行、发展提供服务的，政府功能应适应其管理、服务社会的需要；从政府与企业的关系看，国有企业改革应是政府功能调整的前提，而政府功能的调整在于国有企业改革目标的确定，进而作出适当的政府角色定位。从一定意义上看,国有企业改革的过程就是政府职能的转变过程,政府职能转变的程度决定了国有企业改革的深化程度。关键词:政府职能 国有企业改革 转变 角色中国经济已经从计划经济走向市场经济，原来在计划经济中的国有企业存在的一系列问题在市场经济体制下就越发的明显，在经济制度转变的初期，我国政府就充分意识到国有企业存在的种种问题，于是中国政府开始全国范围的国有企业改革，在国有企业内部进行了彻底有效的改革，使得国有企业的整体效益大幅度提升，但是在企业的外部环境方面仍然存在着使用旧的方式，过度干预市场，过度干预企业发展，没有正确的运用政府职能，未能为企业发展营造良好的外部体制环境，因为政府角色与定位不当，国有企业也总是很难获得经营自主权，而且因角色定位不当，造成了政府缺位与越位同时存在的现象，国有企业很难进一步深化改革。为此，政府转换角色与定位是今后一个时期内国有企业改革的重点，也是为国有企业改革铺平道路。一句话就是：政府未能在国有企业发展改革中的如何正确地扮演角色的问题。 李跃平：国有企业改革实践与理论 m. 北京:中央编译出版社,2005.79页。早在计划经济体制下政府的角色定位就已经出现了问题,在国有企业改革中，政府角色的转变的实质是改变全民所有制的国有制形式。与传统的计划经济体制相适应的政府对国有企业的控制权是很大的，而且是高度集中的，企业在经营活动中不是依据于市场，而是服从于政府统一制定的短期、中期和长期国民经济计划，人、财、物统一由政府分配。从计划的制定实施到财政投资、信贷规模的控制，从产业结构的调整到收入政策的制定执行，从对国有企业的管理到对经济活动的引导，莫不纳入政府统一的行政管控之下。不该由政府管的事情政府插手，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多地参与直接生产经营活动，政府职能在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠；应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性础设施，医疗、养老、失业和其他社会保障服务，由各级地方政府提供的城市公共事业服务如公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”十分短缺，不能满足企业和个人的需要。这种政府角色定位的弊端已经引发了诸多的社会问题和矛盾，使得社会经济长期停滞不前。主要表现为： 1、企业经营管理落后，经营效益低下。 2、高度集中的计划管理，严重违背价值规律3、平均主义的大锅饭和“铁饭碗”，限制了企业的发展。 4、企业的生产成果与企业没有关系，企业缺乏创造的源动力。 邓聿文：国有企业改革与国有资产管理 m.北京:中国言实出版社,2003. 121页以上弊端使得国有企业生产效率低下，企业规模和竞争力十分有限，并造成了社会资源的巨大浪费，企业的生存普遍存在较大的困难，举步为艰，造成了国家的贫穷与落后。因此，对国有企业进行改革和政府角色的转换和定位是中华民族腾飞路上必须要解决好的问题。而在新的社会主义市场经济条件下，政府与企业关系的总体要求是政企分开，政府管行业不管企业。在国有企业改革中，政府角色总体应当定位为：国有资产的拥有者和监督者、宏观经济目标的设计和调控者、市场培育和净化者、产业政策和行业法规的制定者、市场执法和监督者、对外贸易开拓者、社会保障维护者。实行政企分开是国有企业改革中政府角色转换和定位的重要一环。政企分开，就是政企脱钩，企业不隶属于某个政府专业部门，政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任。企业实行自主经营、自负盈亏，照章纳税追求市场份额与经济效益。企业对国有资产负有保值增值的责任，政府向企业派出管理者代表，管理者代表不干预企业的决策、投入、经营的过程，只监督结果。政企分开，企业是市场的法人主体，依法经营。通俗地说，政企分开就是政企脱钩，企业不再在行政上隶属于专业部门。各级政府与国有企业的关系，一是政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业债务负有限责任。二是企业自主经营、自负盈亏、照章纳税，追求市场份额与经济效益；三是企业对国有资产负有保值增值的责任，政府监督企业资产运营和盈亏状况。 政府要管行业而不是直接管企业。政府要管行业的规划、政策、法规，即发展方向，产业政策、行政法规，面向各种行业，包括大企业和小企业，也包括国有企业和其他经济成分行业。政府对企业可实施政权管理。政权管理，是政府管理企业的一般形式，以政府拥有国家行政权力为基础。政权管理适用于社会所有企业，包括国有企业和非国有企业，即社会的所有企业都必须接受政府的管理。 企业实行战略性改组，实施鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，改革力度很大，作为配套改革，解除企业与职工后顾之忧，必须建立社会保障制度。建立统一的社会保障机构，以统筹考虑具有中国特色的、符合现阶段社会保障体系。政府对企业可实施两类管理，一类是以产权为基础的企业生产经营管理，也可称为产权管理；另一类是以行政权为基础的企业行为管理，也称为政权管理或行政管理。产权管理是政府管理企业的特殊形式，以政府拥有企业的资产的产权为基础，这种管理只适用于国有企业，传统体制下，我国政府对国有企业的直接经营管理就属于这种管理。政权管理或行政管理，它是政府管理企业的一般形式，以政府拥有国家行政权力为基础。政权管理适用于社会所有企业，包括国有企业和非国有企业，即社会的所有企业都必须接受政府的管理。因此我国政府在国有企业改革过程中如何正确扮演好角色应做到以下几点: （一）担当培育和净化市场体系的角色 我国是一个发展中的社会主义大国，有着自己特殊的国情，当前还面临着在党的领导下率领全国人民全面建设和谐社会的伟大重任，国有企业改革一直是我国各届政府的主要工作之一。作为发展中国家，政府在经济中的主导作用首先应体现在制定合理的经济发展战略与中、长期发展规划，即确定和发挥本国优势，促进产业升级和结构转换，实现经济增长。而作为体制转轨国家的政府，发挥主导作用的经济切入口则应是努力培育市场，完善竞争机制，提高企业和产业在国际市场上的竞争力，实现资源的优化配置。处于这个重要历史时期的我国政府，无论是出于国际竞争的压力，还是推进体制转轨的需要，都必须起主导作用，扮演“强势政府”角色。应该有所作为，而不是“无为而治”。我国正在建设和完善社会主义市场经济体制。市场经济是一种由市场力量决定整个社会资源配置的一种经济模式，政府仅对经济行为进行综合宏观调控，一般不进行直接干预和影响，配置资源的主要活动由市场力量决定。简要地说就是政府制定规则，依法行政，企业独立经营。在一个发展中国家，要利用后发优势，政府就必须发挥相当大的作用：有效地控制经济运行，引导产业结构调整，规范市场主体行为，培育和健全市场体系，净化市场环境；加快市场制度的建设。重点是加快有关立法，强化法律实施；加快社会信用制度体系的建设;尽快出台反垄断法，建立相应法律实施体系;严厉打击各种行政性市场分割的不当行为。（二）担当宏观管理角色在市场经济条件下，尤其是在国有企业改革的过程中，政府可以充当深谋远虑的战略家，预测未来变化，制定相应的防范风险预案。政府所要做的是企业和市场自身力所不及或不好操作的工作。政府对经济管理的途径应是间接控制法，即利用价格、税收等“无形的手”通过市场、价值规律作用引导企业活动，而不是通过行政命令来直接指导企业的运作。只有这样，才能使市场活而不乱，政府管而不死。政府应该是对宏观经济总量做调节（价格的或是数量的），而不是对微观经济活动做干预。目前，政府管理的重要手段是对投资项目的控制。在市场经济和国有企业改革中，单个项目投资是微观问题，是企业、银行的事。政府的宏观调控应该管的是投资总量，制定行之有效的财政和货币政策。目前，我国政府所需要做的事情很多，比如，政府要制定和实施正确的产业政策法规，使经济稳定运行和高速发展；政府要加强企业完善立法和执法，建立有效的法律监督。政府要反对垄断，保护公平竞争，维护消费者的合法权益，制止不正当竞争行为，建立良好的市场行为规范等等。 彭彭：政府角色论 m 北京:中国社会科学出版社,2002. 142页（三）帮助企业拓宽业务国际自由贸易有利于国际分工，可以促进自由竞争，从而刺激一国经济发展。但是，这一结论的正确性是有条件限制的，因为，那些经济比较落后国家的新兴工业，在国外优势产业的竞争压力下会有灭顶之灾，因此，为了维护国家经济独立和政治的自主，政府可以实行贸易保护措施，利用关税壁垒和非关税壁垒打起国内新兴产业的保护伞，帮助其发展成长。一旦这些产业成熟了，可以与国外企业展开竞争时，则应及时取消贸易保护措施，利用国际自由竞争来促进企业发展。因此，政府应当制定合理的贸易政策及进出口政策，根据国内产业的成熟情况，给予适当的保护，对不需要加以保护的产业则引入国际自由竞争，否则不利于激发企业效益的提高。此外，政府要提供帮助经济发展所必需的物质基础设施，如运输、邮电、通讯、能源等等；并为人力资源的发展提供必需的物品和服务，如教育、职业培训等等，来增强国家经济的综合竞力。（四）担当对企业监管的角色 在国有企业改革中，必须建立一个正常的市场环境，让国有企业改革真正参与进去。为了保证市场经济的正常秩序，政府需要通过一系列的经济立法，加强或完善广告法、反垄断法、劳动保护法等，从而建立一套较为完备的企业行为规范。我国目前国有资产流失，企业偷税漏税现象很严重，环境污染日趋严重，侵犯职工劳动权利的事时有发生，都需要政府加强在此方面的监管力度。政府监管部门要由单一的强制型向引导型和服务型转变，既要利用法律手段和行政手段规范市场，又要积极引导企业规范经营、严格自律，有效协调企业间的矛盾，把问题和矛盾解决在萌芽状态，达到事半功倍的监管效果。随着市场竞争的不断加剧和国有企业改革的不断加快，市场监管中遇到的新问题、新矛盾也在不断增多。为了解和掌握第一手资料，政府一方面应深入基层进行调研，召集企业进行座谈；另一方面把各种相关问题加以分析、鉴别与判断，并综合归纳和总结出关键问题和主要问题，从中研究和寻找出解决问题的对策与办法，突出重点，力求营造和谐的行业发展环境。监管工作还要根据行业发展的实际和市场经济的内在规律，在行管工作中适时调整工作思路，明确工作重心。由于在国有企业改革中，企