依法治国视域下公安决策程序的优化策略（论文） .pdf

2015年 11月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 nov. 2015 第 2 期(总第 94 期) journal of liaoning police college no.2(ser. no. 94) 13 依法治国视域下公安决策程序的优化策略 王 虹 （辽宁警察学院 职业教育部， 辽宁 大连 116036） 摘 要：摘 要：决策作为行政管理工作的主要环节之一，对公安队伍的建设管理水平及职责 履行情况有着重大的影响。随着依法治国基本方略的全面推进，公安部门提高了对决策法 制化的重视，在决策过程中增强决策程序的法制性和科学性。本文结合依法治国的理念， 简述公安决策程序的法制化内容，分析目前我国公安决策程序中存在的问题，如决策前缺 少实地调查及定量分析、决策时缺乏程序评估及公众参与、决策后缺乏权力监督和人权保 障等，并结合我国公安机关的法制化趋向，提出转变领导决策作风、借鉴先进决策理论、 完善决策监督体系、增强程序法制意识等建议，提高公安机关决策程序的法制化程度。 关键词：关键词：依法治国；公安机关；决策程序 中图分类号：中图分类号： d631.15 文献标识码：文献标识码：a 文章编号：文章编号：2096-0727(2015)02-0013-05 收稿日期：2015-07-28 作者简介：王 虹（1972-），女，辽宁大连人，副教授，硕士。研究方向：刑法学、高等职业教育。 2014 年 10 月，中共十八届四中全会首次专 题讨论研究全面推进依法治国若干重大问题， 并 发布了 中共中央关于全面推进依法治国若干重 大问题的决定，提出深入推进依法行政、加快 建设法治政府等法治目标。 决策程序是公安机关 决策法制化的外在表现， 也是贯彻依法治国理念 的重要领域。 随着中国特色社会主义法治建设的 不断完善， 公安机关决策程度法制化的要求不断 提高。在这种背景下，如何应对公安决策程序中 存在的问题， 进一步提高公安机关决策流程的法 制性，推动公安事业的良性发展，成了我国公安 机关的重要研究课题。 一、 依法治国下公安决策程序的法制 化内容 （一）法制化的调查研究 调查研究是落实决策目标、 制定可行方案的 重要基础， 其法制化程度对决策后续流程有着十 分关键的影响。尽管近年来信息技术不断发展， 为决策方案信息搜集提供了便利， 但这种来自第 三方的间接性数据资料不能替代公安机关的实 地调查和研究分析。其中，第三方信息容易导致 公安机关和社会群众缺乏情感交流， 难以获得切 身体验，降低了决策方案的针对性和有效性 1。 为此，公安机关应根据决策需求开展亲身调查， 并提高调查研究流程和方式的法制化程度， 提高 材料数据的严谨性和代表性， 为公安机关法制化 决策提供重要前提和依据。 （二）法制化的决策选择 决策选择是公安决策方案能够顺利执行的 重要保证，影响到公安机关决策成功率的高低。 为了提高公安决策的实效， 公安机关应积极完善 决策方案选择的方式， 通过方案择优等途径实现 有效的决策选择。 但目前我国公安机关以个人决 策为主， 即拥有决策能力的领导人员在自身权力 范围内按照自己决策方式对公安工作进行决策。 个人决策虽然具有决策快速、责任明确等优势， 但同时也容易因决策者个人知识、 能力和经验的 辽宁警察学院学报 2015 年第 2 期 14 局限而导致决策失误，甚至形成独权专断等问 题。为此，有必要结合依法治国基本方略，制定 健全的决策制度和完善的决策流程， 保证公安机 关个人决策有法可依， 避免出现滥用公安决策权 力的现象 2。 （三）法制化的决策执行 决策执行作是实现决策目标并验证决策科 学性和有效性的关键环节， 影响着公安决策的最 终成效。公安应根据管理职能逐步执行决策，通 过逐层逐级的推进落实，最终将决策贯彻到基 层，形成有效的管理活动。为了提高各层级公安 机关执行决策的效果，必须提高其法制化程度， 严格规范决策的执行方式和流程，做到有法可 依、有章可循。 二、 目前我国公安决策程序中存在的 问题 （一）决策前：缺少实地调查及定量分析 我国公安机关在决策过程中注重工作方案 的实用性和综合性，往往从政治因素、经济因素 以及人情因素等方面考虑决策需求和制定决策 方案。这在提高决策方案实用性的同时，也提高 了决策前期调查的难度。 由于这些社会因素难以 量化，公安机关在决策前期往往根据已有的知 识、经验制定决策目标和方案，忽视对社会现状 的实地调查和定量分析 3。此外，我国普遍存在 程序文化缺失这一问题。 不少领导者认为程序具 有形式性，只是服务于内容的一个要素，不会对 工作产生关键的影响，因此只要内容正确，至于 采取什么样的形式是次要的。 在社会环境相对稳定和封闭的情况下， 这种 决策理念能够发挥出省时、省力的优势，满足基 本决策的需求。但随着现代社会的快速发展，公 共决策面临的社会环境具有高度的开放性、 复杂 性和不稳定性，使得决策所涉及的因素越来越 多。在这种背景下，缺少实地调查及定量分析的 决策频频出现问题： 一是决策目标的制定缺乏充 足的数据基础。 由于单一的定性分析难以发现数 据资料背后所呈现的社会发展规律， 降低了决策 的前瞻性和针对性； 二是决策方案落后于社会发 展现状。 一些决策方案只能体现部分群体的利益 诉求，难以协调大众的多样化需求，进而导致决 策的执行阻碍因素过多，无法实现预期目标 4。 （二）决策时：缺乏程序评估及公众参与 分析评估和方案择优是决策程序中的重要 步骤，影响着决策执行的实际效果。然而，目前 我国公安机关在决策时缺乏决策评估机制， 导致 对方案的分析、筛选效率较低。决策评估要求有 关人员根据相应的程序， 客观判断政策执行的政 治效益、经济效益和社会心理效益，从而形成材 料依据，为改进决策、筛选决策或制定全新决策 奠定基础。 但是目前我国的行政程序规范中仅仅 了规定 “决策机关应当定期对重大行政决策执行 情况组织评估，并将评估结果向社会公开。”公 安机关在决策时忽视程序评估， 导致对策执行效 益的价值分析较为片面， 不利于公安决策效率的 提升。 此外，公安机关在决策时缺乏公众参与机 制。这主要表现在两个方面：一是公众参与决策 的方式较为单一。近年来，公安机关增强了决策 民主意识， 但在决策实践上仍处于较为保守的状 态，将公众参与局限于听证会、座谈会以及网上 征求意见等形式上，而且决策信息公开不充分， 导致公众参与决策缺乏有效的渠道甚至出现表 演化、形式化趋向。二是公众决策意见缺乏反馈 和回应。 目前我国在行政法规上仍没有建立明确 的公众意见反馈机制。由于没有制度约束，公安 机关在决策过程中是否采纳民众意见、 如何反馈 民众意见等完全依靠机关领导人的决定。 在这种 情况下，公众对于决策的意见和建议往往被忽 视，不仅降低了决策的民主性和科学性，而且削 弱了公众参与决策的热情， 引起社会群众对公安 机关民主决策的不信任。 （三）决策后：缺乏人权保障和民主监督 长期以来， 部分机关工作人员缺乏正确的法 律观念和意识，将法律当作工作办事的一种“参 考”，甚至是保障统治阶级利益的工具。在这种 观念的影响下， 部分公安执法人员在执行决策时 存在“人治”观念，缺乏对弱势群体的尊重。部 分人员甚至忽视人权保障， 将当事人看作专政的 对象，导致出现一些暴力行为，导致决策的执行 缺乏民主性 5。 王 虹：依法治国视域下公安决策程序的优化策略 15 同时， 公安机关的决策执行机制也存在一定 的缺陷，主要体现在以下的两个方面：一是负责 监管工作的部门在执法权力上处于弱势地位， 且 普遍存在相互包庇的情况。 这问题的出现主要是 因为我国公安组织缺乏独立性，其中纪委、政工 和督察这三大公安监管部门在组织机制上属于 公安部门的下属分支，受公安机关的领导。在这 种组织体制下， 公安监管部门难以对决策执行效 果进行监督，导致监管职能形式化。二是决策执 行过程缺乏民主监督和社会监督。 目前我国公安 机关在决策执行过程中缺乏信息公开， 部分机关 虽通过网络主页和宣传栏等进行信息公开， 但存 在公开时间短、层次低、范围狭窄等问题，导致 决策执行的具体信息公开不到位 6。同时，大部 分公众缺乏监督意识和监督能力， 对公安机关执 行决策的程序、制度和行政文书缺乏了解，难以 发现决策执行过程中存在的问题。 这些因素严重 影响了公众开展民主监督和社会监督的积极性， 导致公安机关的决策执行工作缺乏外部监督。 三、 依法治国下公安决策程序的优化 建议 （一）转变领导决策作风，完善决策机制 为了在决策流程中贯彻依法治国基本方略， 公安机关的领导干部应主动转变决策作风， 提高 决策流程的法制化程度， 并提高自身对公安相关 法律法规的掌握，以法律手段开展决策工作。随 着依法治国的全面展开， 公安机关领导应通过以 下途径完善决策机制，提高决策的法制化程度。 一是建立法律专家库， 提高决策法制化的法律人 才储备。 公安机关领导在提高自身法律意识和能 力的同时， 应积极通过聘任等方式引入法律专家 学者，让他们成为公安机关的决策顾问，形成法 律专家库，促进法治公安建设。同时，公安机关 应制定具体规则制定来增强专家参与决策的实 效 7。例如，四川省公安厅制定了特邀法律专 家库管理办法，以明确的制度保障法律专家参 与公安机关重大决策制定以及执法咨询等方面 活动，进一步提高公安机关决策法制化水平。二 是规范公安机关领导干部的决策权力， 提高领导 干部的法律执行意识。 为了遏制公安领导干部通 过决策进行权力寻租的行为， 公安机关应尽快完 善相应的制度， 为公安领导及人员提供具体的行 为标准。我国公安部相继出台了“五条禁令”、 “三项纪律” 以及 公安机关领导干部五个严禁 等条例， 严格界定和处罚公安人员乃至领导干部 的违法乱纪行为。 这有利于提高公安领导干部在 制定和执行决策时的法律意识， 从而转变决策作 风，为决策流程的制度化奠定重要基础 8。 （二）借鉴先进决策理论，提高决策能力 西方发达国家经过长期的研究和实践， 逐渐 形成了决策研究这一独立科学， 总结出一套具有 法制性的成熟理论和技术体系。 我国公安机关应 积极借鉴外国的先进决策理论， 并结合我国国情 和公安决策的具体环境， 形成具有中国社会主义 特色的先进决策理论， 为解决公安决策程序问题 提供理论支撑。其中，公安机关应积极引入科学 的调查方法和定量分析方法。 领导干部应借鉴外 国政府部门的决策理念和决策技术， 通过咨询专 家、共同决策以及决策公开等方式，提高决策流 程意识，避免个人专断决策 9。同时，公安机关 在决策前应调整定量分析和定性分析的比例， 借 鉴国外政府实地调研和数据定量分析的做法， 提 高对决策环境的调查研究， 并通过分析总结数据 规律，形成具有高度参考价值的决策资料，为决 策方案的制定、评估、择优等提供科学借鉴。此 外，公安机关还应完善科学的决策体系：一是理 顺协调不同决策主体的需求， 在保证党的领导的 同时，保证公安机关的决策拳，充分发挥决策自 主性。二是完善决策研究机构，并提高其决策工 作的专门性和独立性， 让机构能够以灵活多样的 方式主动、深入地开展决策研究，提高研究成果 的科学性和参考性 10。 三是完善公安决策内部研 究组织和外部研究组织之间的交流， 关注并重视 民间决策思想和公众决策意见， 提高决策的科学 性和民主性。 通过引入先进的决策技术和完善决 策体系，公安机关将有效提高决策能力，从以往 根据领导知识、经验制定决策目标和方案。 （三）完善决策监督体系，实现依法决策 公安机关应合并监督资源， 完善内外监督体 系，以强有力的监督推进决策执行的法制化进 程。 首先， 公安机关应增加监督性的规章和条例， 辽宁警察学院学报 2015 年第 2 期 16 减少口头号召， 并将整个决策过程置于规章条例 的监督范围内，及时发现和纠正决策执行的漏 洞，促进决策的有效落实。公安机关还应成立专 门的监督部门， 聘请法律专业人士参与到决策流 程中，提高决策监督的科学化和合法化。除了完 善决策监督制度和组织外， 公安机关还应加强对 决策执行情况的检查， 制定完善的评价考核标准 和方案， 对公安机关人员的决策执行进行有效的 监督。 其中下级公安机关应主动接受并严格执行 上级公安机关的决策和命令， 并依照有关制度和 条例规范自身的决策执行行为， 形成依法办事的 理念，并及时上报决策的执行效果。同时，上级 公安机关应加强决策自律性， 在决策过程中严格 遵守宪法及法律法规的要求， 并自觉加强民主监 督和社会监督， 在公安系统内部和社会上形成良 好的榜样示范效应。在监督检查过程中，公安机 关应对依法执行决策的公安人员进行合理的奖 励，提高公安人员依法执行决策的积极性，进而 形成使命感和责任感。 这不仅有利于完善公安机 关的决策监督体系， 而且能从决策执行这一环节 上提高公安决策的实效， 提升决策流程的完整性 和科学性。 （四）增强程序法制意识，优化决策执行 强化公安决策程序意识是实现依法决策的 关键， 影响到公安机关领导及人员在决策全程中 的态度和表现。习近平在中共中央关于全面推 进依法治国若干重大问题的决定中提出，“法 律是治国之重器， 法治是国家治理体系和治理能 力的重要依托。”但由于目前我国的法律体系仍 有待完善，部分实体法存在疏漏和不足，加之法 治环境较为复杂， 使得刑法以及相关联的治安管 理法规、 行政法规等难以准确界定违法犯罪行为 的内涵和外延， 导致部分群众对公安机关的工作 有着差别极大的意见和看法。 这也是公安机关要 实现决策程序法制化和公平化的重要原因之一。 严格依照法律程序进行决策不仅能够提高决策 的权威性和公信力，而且可以增强决策公平性， 减少人为因素对决策的干扰， 避免公安机关在决 策过程中出现违法违纪行为， 从根本上提高决策 的实效。为此，各级公安机关的领导干部和人员 应主动学习宪法及其他法律法规， 并以明确的制 度确定决策程序，如决策前期开展调查研究、提 出方案、听取意见、合法性审查；决策期间确定 议题、准备材料、酝酿意见、充分讨论、逐项表 决、作出决定、形成纪要，公安机关应形成完善 的公众参与机制，充分听取公众意见和建议，对 决策方案进行科学分析和评估， 提高方案择优及 表决的科学性；决策后期坚决执行决策，确需进 行重大调整或变更的，应经领导集体研究，并结 合公众意见加以调整和完善。 通过强化依法决策 的程序意识， 公安机关将在决策过程中尊重并维 护公民的合法权益， 提高决策程序的法制性和公 正性。 四、结 语 公安机关作为党和国家的执法武器， 在巩固 党的执政地位、 维护国家安全和保障社会稳定发 展等方面有着十分重要的影响。在改革转型期 间，社会环境复杂多变，公安机关仅仅依靠领导 个人智慧和经验进行的决策难以满足社会发展 的需求， 亟需通过决策程序法制化提高公安机关 的程序意识。为此，公安机关应深入学习依法治 国基本方略，反思目前决策程序中存在的问题， 如缺少实地调查及定量分析、 缺乏程序评估及公 众参与以及缺乏权力监督和人权保障等， 在决策 程序上推进依法治国理念， 通过转变领导决策作 风、借鉴先进决策理论、完善决策监督体系和增 强程序法制意识，提高公安机关的决策能力，推 动决策的法制化和民主化。 参考文献： 1杜晋丰公安机关理性执法若干思考j中国人民 公安大学学报(社会科学版)，2012(06)：60-62 2靳高风依法治国：公安改革的基本理念j中国 人民公安大学学报，2003(05)：44-46 3和洪论公安民警的法律素养j山西财经大学学 报，2012(s3)：61-63 4裴佳黛论社会管理创新语境下的社会治安管理新 思路j学习论坛，2012(08)：34-36 5徐 珠 宝 公 安 机 关 是 建 设 法 治 中 国 的 重 要 力 量 j求是，2013(11)：67 王 虹：依法治国视域下公安决策程序的优化策略 17 6裴仁昌论公安机关法治理念的确立j中国人民 公安大学学报(社会科学版)，2006(05)：82-83 7蒋勇，陈刚公安行政权与侦查权的错位现象研究 基于警察权控制的视角j法律科学(西北政法 大学学报)，2014(06)：95-96 8许韬， 梁亮法 治语境下公安执法新要求探析j 人 民论坛，2012(11)：39 9孙燕公安指挥机构参谋人员专业化探析j中国 人民公安大学学报(社会科学版)，2011(04)：86-88 10解永照，王彬公共治理视野下的公安行政专项治 理解析j中国人民公安大学学报(社会科学版)， 2011(01)：43-45 （责任编辑：陈 阳） the optimization strategy of public security decision-making procedure from the perspective of the rule of law wang hong (department of vocational education, liaoning police college, dalian liaoning 116036, china) abstract: as one of the main part of the administrative management, decision has a significant impact on the public security troop construction management level and duty performance. with the comprehensive advancement of the basic strategy of ruling the country by law, public security departments improve the emphasis on legalization of decision-making, enhance decision procedure of legal and scientific nature in the decision-making process. according to the idea of