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论我国村民自治组织的建设摘要：村民自治是我国最基本的基层民主制度，村民自治要健康发展，必须注重对村民自治组织的建设。我国的村民自治组织建设存在着不少问题，其中有与村干部相关的问题，也有村民自身的问题，这些问题必须引起相关人士和相关部门的重视。针对这些问题，笔者认为应当从多个方面来完善村民自治组织制度，切实提高村干部的素质，建立监督机制。此外，加强农村市场经济的建设，也是关键之一。关键词：村民自治 民主监督 农村经济建设on the construction of village self-government organizationsabstract:chinas village autonomy is the most basic grass-roots democratic system, to the healthy development of villager autonomy, we must focus on the construction of village self-government organizations. chinas self-management organizations of the villagers there are many issues, including the village cadres and related issues, the villagers have their own problems, these problems must stakeholders and relevant departments of attention. in light of these problems, i believe that we should proceed from many areas to improve the system of village self-government organizations, to effectively improve the quality of village cadres, the establishment of monitoring mechanisms. in addition, to strengthen the building of the rural market economy, is also one of the key.key words: villager autonomy; democratic supervision; rural economic development目 录摘 要iabstractii1 绪 论12我国村民自治组织的现状52.1 我国村民自治的发展概况52.2 村民自治的意义63我国村民自治组织存在的问题73.1 村委员会与村党支部间的关系不协调73.2 村民选举的不规范83.3 村民对村干部的不信任93.4 对村干部监督的缺失104完善我国村民自治组织的对策124.1 明确村“两委”的职责，分工协作124.2完善村民选举制度124.3 切实提高村干部的素质134.4 建立和健全村民自治的监督机制134.5 大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题145 结论15注 释16参考文献17致 谢181 绪 论1.1 研究目的和意义在广大农村实行村民自治，实为我国民主建设历程上的又一大创举。村民自治制度是我国最基本的一项基层民主制度，村民自治的实施将更加有助于维持当前农村的稳定发展，进而为保持国家的长治久安奠定了基础。一个方面，村民自治能够调动农民群众的积极性，激发村民当家作主的责任感。这样可以使得村民参与选举、参与村务的自觉性、主动性不断提高。另一方面，村民自治可以促进农村的社会稳定。农村事务的公开透明，使得村民与干部的距离就更近了；民主选举与民主监督的推广，对村干部有了约束，村干部的信任度更高，村务处理上就更高效了。如此一来，农村的社会秩序自然就更稳定。此外，村民自治还可以促进农村经济的发展。村民自治建设的最大成效之一是民主政治意识的增强。民主意识增强后，充分调动了广大农民生产经营的积极性，再加上中央对“三农”工作的重视，就能使农村经济得到更快更好的发展。村民自治制度是一种参与机制，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。在自治组织内，以村民代表会议为核心的村务参与机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利益，从而减少村民对村务决策的不满意。自村民自治的开始试行，到正式向全国推广，直至现在，村民自治制度无疑已取得了很大的成效。然而，由于中国的特殊国情，中国农村地区的特殊性，以及中国农民的自身特点，村民自治仍存在诸多问题，亟待解决。研究本课题的目的是要对村民自治过程中出现的诸多问题进行分析，以便提出适当的方法、方案，妥善处理现存的问题，确保新农村建设沿着“又好又快”的方向发展。村民自治制度的完善，将对现阶段中国有秩序、有步骤地推进民主进程有重大促进作用。1.2 国内研究现状国内外学者对本课题已经有了相当的研究，当前取得的积极成果有以下几个方面：1.2.1 村民自治现状及存在的问题当前，村民自治制度无疑是不够完善的，它仍然存在不少的问题，学界认为主要有以下几种情况：首先，农村“两委”间的关系不协调。尹焕三认为，自村民自治制度实施以来，由于村党支部和村委会之间的职权不甚明确，普遍造成“两委之间的矛盾摩擦复杂化”的现象。出现了党支部认为既然“党是国家的领导核心”，那村里的事应该是党支部说了算，也就是党支部书记最大。村委会则认为，村民自治就是村民自己说了算，认定“村委会的权力大”，应该是村主任说了算。贺雪峰撰文指出，村民委员会“出现无权的尴尬”，据他的调查，如果被选出来的干部迎合镇领导的错误做法，则不能代表代表农民的利益；如果不迎合，则有被逼辞职的可能。他认为这样的村民自治不会具有多大的实际意义。黄阳等进一步指出，“两委”的冲突具体表现有以下几种情形：一是党支部固守于传统的领导方式和方法，包揽村级事务的决策和管理，“一把手”观念根深蒂固，形成“两块牌子一个门，说话办事一个人”的现象；二是村委揽权，部分村委事事越权不让村党支部过问；三是“两委”相互争权，互不买账，互相拆台；四是“两委”相互遇事失诿，由于存在“两委”职权划分不清的空子，对于涉及村民矛盾纠纷等难办的事，难办的复杂问题，都不愿管，但对于有好处的事，则又相互争夺。其次，村民选举的不规范问题。辛秋水指出，村民选举普遍性低，公正性较差。更突出的是，投票方式是逐户收选票，使得这种低普遍性的村民选举带有“暗箱操作”的可能，而这样无疑是会影响村民选举的公正性，影响村民对选举的态度。曾润生在“陪衬候选人”得零票一文中指出，有些上级党委甚至对基层的选举明确为“硬性任务”，选举委员会为“与组织意图保持一致”，于是出现了陪衬候选人的尴尬。而尹焕三在调查中也发现，农村选举中贿选泛滥干扰和破坏直选，不少地方的选举不具备公正性，公然承诺现金贿赂的也不在少数。在对村民选举的不合理性调查中，王继辉认为，选民不具代表性，选举方式违背常理，计票作假（作弊拉票），用金钱代替选举等作法还是比较普遍的。“宗族，派系势力干预、操纵选举，贿赂选民和乡镇工作人员，弄虚作假，致使村民信任的村委主任落选”的现象仍时有发生。再次，村民与村干部之间的不和谐关系。辛秋水认为，在现实中，村民民主决策参与意识薄弱，决策者漠视民意。调查表明，当村民意见和乡镇政府指示有矛盾时，有33.5%的村民样本和57.4%的村干部认为应该按照乡镇政府的指示去做；另外有98.3%的村干部认为应把“完成乡镇政府布置的任务”放在首位。王继辉进一步指出，村干部大多是民主意识、法律意识极为缺乏，村务不公开，工作方式表现得极为粗暴。他们未能摆正自己的位置，认为自己是“父母官”，没有认识到他们要“为人民服务”的真正职责。从而使村民对干部们产生了不信任态度，严重影响村事务的顺利完成。而徐兴华通过调查指出，有些农民往往是“嘴里说要投票，要公决，而最终却依据情，理，法的重轻次序来了事”。1.2.2 新农村建设时期村民自治问题的解决龚燕认为，首先应该实现村级党组织和村民委员会的功能转换。村级党支部把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能，转变为以农村社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。而村民委员会则应该在村级党支部的领导下，带领村民治理好村务，尽量使二者和谐共处。其次，确立乡镇政府与村委会的平等机制，改善乡村关系，政府要把权力真正下放到村里，真正还政于民。并提出，还应当大力发展农村集体经济和合作经济，健全村民自治的各项制度，从而推动农村的快步发展。李剑，张晓辉指出，“民主是基础，建设是动力，自治是方向”，他们提议，要加快促进选举制度的发展成熟，打好自治的基础，同时，加强村民议事制度和村民务公开制度，力求公平、分开、公正。他们还提出，国家仍应扮演村庄公益事业投资主体的主角，规划好投资方向，加大投入，加快完善农村基础设施的建设。尹焕三提出，一是切实加强和改善党对农村工作的领导（现实中，中央也正在不断加强对“三农”问题的关注）；二是构建科学高效的农村“两委”工作运行机制；三是加快村级组织制度的创新，构建选拔和培养领导干部的新机制；四是完善中华人民共和国村委会组织法的有关条款，使之更明确，更具体。刘亚伟则指出，民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，成功的政治体制改革必以经济改革为先导，强调要切实加强农村的经济建设工作，建立新农村时期下的适合广大农民利益的市场经济。拉近成城市与农村间的收入差距。国务院总理温家宝今年月日在向十一届全国人大一次会议作政府工作报告时提出，“创造条件让人民更有效地监督政府”。徐平和张桦也提出，可以在乡村建立“村级廉情监督站”，其职责是对村干部公、勤、廉等多方面进行多渠道、全方位的监督。而廉情监督站成员则由村民大会选举产生。1.3 国外研究现状国外学者（包括外籍华人）的研究主要有以下几种代表性观点：一是霍特金斯先生的意见，他强调选举的公平性和选票的神圣性，认为“中国在村委会选举中为保证选票的神圣性，确定负责选举的人员时可采取村党支部、农民，村集体经济组织各任命一人、并对他们加以培训的做法”。二是孙璐瑜小姐的看法，她尤其看重培训和公民教育。她深深感到，中国要实现村民自治，“关键之一是要搞好培训采用培训班，外出参观学习，印发各种材料和录像、讲课与现身说法、模拟选举等形式，对负责村委会选举的人员进行培训，同时要采取广播，电视、材料、黑板报、会议等多种形式，向广大公民进行有关选举的法律，内容等的广泛教育，使人们都知道并会依法参加选举”。三是关于修改村委会组织法的意见，英国萨赛克斯大学英美学院院长班维克教授，前英国国会议员，美国哈佛大学著名教授马瑞德先生，以及哈佛大学法学院法学家何杰森先生等都认为，“法律中对中央与地方政府在村民自治中的一些原则方面的职责权限应规定得很清楚”。何杰森进一步论述道，“中央应制定原则性的、普遍的法律制度，地方各级制定具体的规定，以结合地方实际补充法律制度”。2 我国村民自治组织的现状2.1 我国村民自治的发展概况自1998年中华人民共和国村委组织法正式生效以来，村民自治建设确实是取得了不少可喜的成绩，但就目前形势来看，仍不容乐观。总的看来，仍存在不少的问题，首先，让我们来明确一下，村民自治的内涵到底是什么？村民自治，是我国基层的一项民主制度，通过民主选举的方式，选举出村民们自己所信任的干部，对村民组织进行治理的一项制度。简单而言就是村民直接行使自己的权利，在“依法治理”大前提下，运用自身的力量，建立起一个村民自己的组织，参与村内事务的管理，实行自我管理，自我教育，自我服务的一种政治制度。最初的村民自治的组织形式村民委员会，是在20世纪80年代初农民自发成立的一种组织形式，是基于当时地方基层组织体系几乎处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供给的短缺问题而出现的。到了1987年11月，全国人大常委会通过了中华人民共和国村民委员会组织法(试行)，村民自治被以法律形式确定下来，村民自治开始进入制度化运作阶段，也就是试行阶段。直到1998年，经九届人大常委会第五次会议通过的新的村民委员会组织法于同年11月4日正式颁布实施。村民自治组织也就正式在中华大地普及开来。近年来，我国村民自治的发展可是说是“形势一片大好”。中央把重点放到农村建设上，特别是对“三农”问题给予了高度的重视。自2004年来，相继几个“一号文件”都不断从财政上增加对农村基础设施建设的投入。“中央对农村建设不再是停留在口号上，而是下决心在行动上建设社会主义新农村”。农民的收入水平提高了，也就更加关心村内事务，都积极投入到村民自治的建设上来，建设热情高涨。以前，春节过后的很长一个时期，总能听到电视报纸等新闻媒体报道“大量的农村剩余劳动力向各大中城市涌入”的消息，但从这两三年以来，却出现农民工向农村回流的情况。这样就解决了农村剩余劳动力的问题，也为农村的经济建设注入了新鲜的血液，因此农村建设更显得有活力。此外，国家相继招聘了数万名大学生，用于支援农村地区的经济、文化建设，农村人才资源也就更丰富了。相关数据显示，目前全国31个省份全部制定出台了村委会选举办法，有28个省份制定出台了村委会组织法实施办法，有的省还制定了村务公开办法，村民自治便有了更加可靠的法律保障。村民选举的民主化、规范化程度不断提高。国家民政部相关调查显示，全国80以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约。全国共有95个国家级村民自治模范县（市、区），获得省级命名表彰的村民自治模范县（市、区）579个，村民自治正在向广度和深度发展。村民自治发展到今天，已经成为党在农村工作中的一项基本政策，成为中国农村一项基本的社会管理制度。2.2 村民自治的意义村民自治制度是一项基层民主制度，我们必须深入了解村民自治的意义，笔者认为主要有以下几个方面：首先，村民自治能够调动农民群众的积极性，激发村民当家作主的责任感。村民参与选举、参与村务的自觉性、主动性不断提高。据统计，河北、河南、吉林等省在民主选举中的参选率达90以上。其次，村民自治可以促进农村的社会稳定。农村事务的公开透明，使得村民与干部的距离就更近了；民主选举与民主监督的推广，对村干部有了约束，村干部的信任度更高，村务处理上就更高效了。如此一来，农村的社会也更稳定了。第三，村民自治还可以促进农村经济的发展。村民自治建设的最大成效之一是民主政治意识的增强。民主意识增强后，充分调动了广大农民生产经营的积极性，再加上中央对“三农”工作的重视，使农村经济得到了较快发展。“村民自治制度本身就是一种参与机制，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。（同时）正是通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。（村民自治组织内）以村民代表会议为核心的村务参与机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利益，从而减少村民对村务决策的不满意”。3 我国村民自治组织存在的问题从村民自治组织的发展历程来看，无疑是让人欣喜的，但是，村民自治组织的现状却并不容乐观，仍然是问题重重。3.1 村委员会与村党支部间的关系不协调村委员会和村党支部也简称村“两委”，村“两委”的关系本来应当是和谐的，为了村民的共同利益而相互协助，相互合作的。但，现实中却存在不少“两委”关系不协调的现象，其不协调现象主要有以下几种：3.1.1 村党支部固守于传统的领导方式和方法党支部包揽村级事务的决策和管理，“一把手”观念根深蒂固，村支部书记独大的情况在不少的村中，仍旧是不变的事实，“党是国家的领导核心”的观念可谓根深蒂固，笔者从乡镇论坛上了解到，有些地方的村支部书记根本不拿村主任当一回事。有的地方，则形成“两块牌子一个门，说话办事一个人”的现象。村书记什么事都过问，村主任成为摆设。3.1.2 村委员会揽权部分村委事事越权不让村党支部过问，村主任大事小事都自作主张，把村支部扔在一边。某乡村就出现了这样的情况：“发展中共预备党员时，发展对象（当地村委会主任）自行召集党员大会，自始至终参加会议，表决时也不回避，而村党支部对这次会议以及村主任的入党申请情况竟然毫不知情。在两位乡党委干部的监督下，（该村主任）在会上被宣布为预备党员，成为党政一把手”。这种情况在现实中本来是不应该出现的，发展党员时必须由本单位党支部召开全体会议，出集党员必须达到一定比例，并且必须有上级派人进行监督，由出集会议的全体党员进行表决，同时规定发展对象必须回避，以示公正。3.1.3村“两委”相互争权，互不买账，互相拆台一般情况下，如果是轻松又容易“得人心”的事，就大家争着负责，跟对方大谈自己是“理所当然，义不容辞”的，谁也不服谁。如此一来，就把其他的事给耽误了，结果是什么事也没办好，就算办好了，也增加了成本。3.1.4 村“两委”遇事相互推诿由于存在“两委”职权划分不清的空子，对于涉及村民矛盾纠纷等难办的事，难办的复杂问题，都不愿管，但对于有好处的事，则又相互争夺。村支部与村委会互相“踢皮球”，都不干实事，这样一来，村里就出现了不和谐的语调，村支书与村主任不能发挥各自效用，导致村内事务不能及时、高效完成。如此，连基本的村内事务都难以展开，就更加不用说对新农村的建设问题了。此外，不少地方的村民委员会“出现无权的尴尬”现象，如果被选出来的干部迎合镇领导的错误做法，则不能代表代表农民的利益；如果不迎合，则有被逼辞职的可能。如此可见，农村“两委”的问题必须尽快得到解决。3.2 村民选举的不规范村民选举不规范问题是个普遍存在的问题，主要有以下两种形式：3.2.1 投票方式的不规范相当一部分的地区在选举的时候没有严格按照中华人民共和国村委组织法的规定执行。“投票方式是逐户收选票，使得这种低普遍性的村民选举带有暗箱操作的可能”。这种做法的会带来什么样的影响呢？毫无疑问，这样做直接影响了村民选举的公正性，更影响了村民对选举的态度。组织法规定，村民都拥有选举的权利。我们知道，对于一个组织来说，选举的权利特别是对于从来都不曾运用过这样的权力的村民组织而言，更是重中之重，没有了选举的权利，又或者选举权利不能公正、公平、公开地实施，那么村民自治根本就不能体现其民主的本质，自治也就显得表面化和形式化了。笔者最近在一个小村庄的选举中发现，因时值农忙，部分选民要到农田里劳作，选举小组成员则是一家一户地找上门，他们一边发选民证，一边让选民填选票，有选民不识字的，小组成员干脆自己动手，写完了事（有些是选民不知道要选谁，不知道可以选谁，有些是选民根本不关心选谁，只要不麻烦自己就好）；另外，有部分选民外出劳作了不在家，或是外出打工不在本村时，则由选民小组的成员自行填写。试想，这样的选举，选举出来的村民自治组织能做些什么呢？3.2.2 贿选及乡镇领导干预“贿选”这一名词，很早就出现了，不过出现在村民自治组织的选举上就很值得我们深思了。据尹焕三的调查发现“农村选举中贿选泛滥干扰和破坏直选，不少地方的选举不具备公正性，公然承诺现金贿赂的也不在少数”。贿选这种现象在现实中是真实存在的，特别是在一些近郊的乡村及一些经济效益特别好的乡村，就更为泛滥。近几年的“大老板回村竞选村官”报道就数不胜数，其中也出现了不少“贿选”的负面报道。那么，乡镇领导又是如何干预村民选举的呢？曾润生在“陪衬候选人”得零票一文中指出，某些上级党委对基层的选举明确为“硬性任务”，选举委员会为了“与组织意图保持一致”，于是出现了陪衬候选人得零票的尴尬现象，如此的“公平选举”不得不引起世人的深思。无数的事实说明，当前农村选举问题重重，田必耀于1999年12月就在人民日报上发表得零票的思考一文，提出陪衬候选人得零票的尴尬现象，而现在这类现象却仍然不断上演。“个别人得票较少本无可厚非，但是得零票的现象在正常的选举中却基本不会出现。然而，不该发生的却发生了。这种巨大的反差，是某些领导干部执政水平的真实注解，也使我们再一次感到我国民主法制的进程任重而道远”。此外，笔者在乡镇论坛“村治咨询”栏目中也了解到，2007年某乡村仍出现了“宗族、派系势力干预、操纵选举，贿赂选民和乡镇工作人员，弄虚作假，致使村民信任的原村委主任落选”的现象。如此看来，选举的规范性并没有体现出来，村民自治的公平公正公开更加难以体现得出来。另据任中平经调查指出“对于选举的真实性问题，绝大多数村民持怀疑态度。认为选举是完全走过场的占11.4%，基本上走过场的占43.5%，说不清的占28.0%，而认为选举不是走过场的只占对象总数的17.1%”如果村民们对选举出来的村委会都不信任的话，那村民委员会开展的针对农村进行管理的事务也就很难得到村民们的支持。这样一来，村民自治组织到底能怎么“治”呢？。3.3 村民对村干部的不信任村干部本来就是村民自己选举出来的干部，怎么会出现“不信任”的情况呢？但当下农村，特别是山区的村庄，村民与干部“相对峙”的现象可是铁的事实，新闻、报刊时有报道，可见村民对干部们的不信任是客观存在的。其原因主要包含以下几点：3.3.1 村内债务没有得到及时的化解某些村委组织，以村委会的名义向较富裕的农村贷款或者集资，用以投资企业或开办小型加工厂，结果由于管理不善，最终亏本或加工厂倒闭。又有的地方是集资开办信用社，结果信用社的资金被人套空，结果又欠下一大笔债。村委会就欠下了村民的钱，久久未能偿还，村民自然不再信任村干部。3.3.2 具体问题得不到及时解决，村民自治组织好事没办好有的乡村，因为自然环境未被污染，引来不少的投资者，但由于村干部内部的不能协调，对引入哪里的投资者，同意哪位投资都进入等问题不能达成统一，造成了有些投资进行到一半就不能再开展下去，造成了很大的资源浪费。招商引资本来是大好事，但在具体操作上却不能达到开发本地区的目的，大好项目一拖再拖，最后不了了之。3.3.3 村务公开程度不够一些村务，财务，等不能公开，不敢公开，不愿公开。某些官场上的潜规则，使得一些地方的村务公开一直难以真正公开，公开的村务仅仅是一般性事务，其他关于村民利益的大事则很少甚至全部不公开。3.3.4 部分干部素质低下素质低下的部分干部损害组织的利益而“肥”了自己；村干部对惠民政策的宣传解析不够；干部办事不公，优亲厚友，厚此薄彼等等也是赞成村民对干部不信任的因素。村民对干部的不信任不是一朝一夕就可以形成的。长期以来，村民对干部失望，导致的最为严重的后果就是村民大多对村内事务表现冷淡，不关心不过问村内事务。相应地，村干部也对村内事务热情不起来，如此就形成了恶性循环，村民自治自然也就难以为治了。3.4 对村干部监督的缺失每一个机构，都应当有其相应的监督机制，但是，村民自治组织中对村干部们的监督似乎并不明显，相当地区的监督工作严重缺失。当前，不少地区对村民自治组织的监督不是很到位。普遍存在这样一个疑问，村一级的干部到底应该归谁管，是组织部门、人事部门还是民政部门呢？村干部除了对村民大会负责外，法律上并没有很明确的归属问题，这样造成了村里的“一把手”（有能力的村书记或村委主任）往往搞家长制，一个人说了算，因而难以做到廉洁自律，贪污腐化问题也就接踵而来。按照村民自治相关的法律法规的规定，本应由村民们对村官进行监督的，但现实的情况是村民们大多都没有意识到这种权利，有些村民对村官们的不法行为敢怒不敢言。他们害怕得罪了村里的“头头”往后日子可能会更不好过，只好任其横行乡里。而各个村里又几乎都没有成立正式的监督机构，有些工区的村民代表们也没有意识到自己的权力，根本就发挥不了应有的作用。我们知道，党员和群众的选举权是宪法、党章、村民委员会组织法等法律法规所赋予的。当然也同时赋予了党员和群众监督权，使得他们有权对选举出来的干部进行监督。因此，从法律制度设计的角度来看，对村干部是“有管理，有监督”的。徐付群也认为，“即便是在实行支书、主任一肩挑的地方，党员、群众对村干部的监督机制在理论上也是很完善的”。但是“上有政策，下有对策”理论上存在的对村干部监督权，在现实中又有多少是能真正地赋诸行动呢？于是不可避免地出现对乡村干部监督上的缺位，监督变得“有名无实”。法律制度制定出来的愿望无疑是美好的，那又是什么原因导致法律的规定不能落实呢？导致党员及群众的监督权力被虚化的根本原因到底何在？笔者思索，至少包括以下几个方面的因素：一是基层政府方面。某些地方的基层政府干部（乡镇政府），为了贪图省事，就偷工减料，在落实有关村务公开、民主管理制度等问题的过程中，避重就轻，做表面文章，根本没把对村级干部的监督当成一回事。对自身的职责不甚了解，对村级干部听之任之，认为不关自己的事，甚至出现从来不曾监督过的现象。而某些基层干部虽然对村级的干部进行了监督工作，但每逢遇上与自身利益相关的情况，就因为要保证自身利益的不被损害，从而在落实民主监督制度过程中，有意识地有所选择地执行上级的政策及指示，也就是平常所说的“上有政策，下有对策”。如此一来，基层政府就不能全部发挥其应有功能，所起的作用很少或根本没起到监督的效用。甚至还有些地方在监督工作中出现了“寡头”做主、暗箱操作的不良现象。这就是基层政府对村级干部监督工作的不重视或不作为。二是村民监督权力意识的薄弱。许多村民以为，只要行使过选举权利之后就没自己什么事了，其他事全部都应当由村干部解决，村民自己没有资格去过问村庄的公共事务。一旦多数的村民都存在着这样的想法，那村干部们的胆子当然就越来越大，就能随心所欲地“为民做主”了。三是村民知道自己拥有监督权，但却无处申斥，处处受阻。随着社会的进步，也有相当一部分村民对法律法规有相当程度的理解，知道自己是有选举权、被选举权、监督权和知情权（财务、政务公开等）。其中，中华人民共和国村民组织法第二十二条就明确地规定了：“村民委员会实行村务公开制度”。其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布。这部分村民也想积极地行使这些权利，但是他们往往是四处碰壁，不得其门而入。就算是上访、信访，在申斥的过程中也得不到各级信访等相关机构的支持，最终只得偃旗息鼓，变得越来越不信任村干部，越来越不相信政府，对村内事务也渐渐不再过问了。前一段时间重庆晚报报道了“一枚公章五瓣，体现分权制衡”的事实，一枚公章分别由四名村代表和一名党支部委员保管，村里的开销须经他们中的至少三人同意，方可盖章。这一举措，虽然是由于村民对干部的不信任，才被“逼”出来的，但这样无疑更能体现了基层的民主政治思想，在当前的形势下，不能不算是一种创新，应当引起我们的重视。4 完善我国村民自治组织的对策4.1 明确村“两委”的职责，分工协作村支部与村委会职责不清，村务都难以展开，当然也就不利于对新农村的建设。因此，我们必须明确他们之间的职责，让村支部和村委会和谐相处，相互配合，实现村内资源的最大优化，形成高效的村级治理队伍。那么应当如何定位他们的职责呢？“一，切实加强和改善党对农村工作的领导；二，构建科学高效的农村两委工作运行机制；三，加快村级组织制度创新，构建选拔和培养领导干部的新机制”。也就是要强调党对农村工作的领导作用，村级事务中的大事要事，一定要有村党支部的参与，由“两委”共同研究，最终由村支书决定，体现党对国家的统领作用；与村民利益有关的一般性村内事务，则应当由村委会负责，村支党部协助村委会的工作，从而得以体现出村民自治的实质意义。4.2完善村民选举制度村民的选举权利本来应当给村民带来利益的，可是不少村民们经过不断尝试，却似乎难以从这一制度中得到相应的好处。于是一部分村民们就不再重视换届选举的事，对选出好干部不抱任何希望，如此一来，也就相应出现了前面所提到过的“不规范化选举”。那么我们应当如何改善呢？我认为要注意以下的三点：一是，当村民自治组织要进行换届选举的时候，必须从自上而下地重视村民选举。要以省为单位“统一届期、统一部署、统一实施，要建立党政领导挂帅、有关部门参与、民政部门组织协调从村级干部着手，要对村级干部进行相关培训，”，上级政府部门应当在进行村民换届选举的时候下派监督员，确保村民选举的合法有效；二是，强调村民选举对乡村治理的必要性，加强对村民的宣传教育工作，特别是要强调村民选举是为了体现村民自身的利益的一种方式，必须正确有效地行使自己的权力，选出真正能带领村民走致富之路的干部。三是，必须对村民选举小组成员进行系统的培训，杜绝暗箱操作，确保选举过程的“公开、公平、公正”。只有通过正规的，系统的培训，才能最终确保选举的有效性。当然，完善村民选举制度，并非一朝一夕就能成功，它是一个长期性的工程，必须得到广大人民群众的支持和坚持不懈的努力。我深信，村民自治这一制度终将更加完善，农民的生活将会更加幸福！4.3 切实提高村干部的素质当前农村的高素质人才稀缺，留在农村的大多是老人和孩子。客观上造成了部分村干部的素质比较低下，他们在进行村务治理时就可能出现资源浪费的现象，甚至出现“好事办成坏事”的情况，导致部分干部不被村民信任，损害村民对村内建设的积极性等等。因此，必须尽快地提高村干部的素质。提高村干部素质主要有以下办法：一是，对村级干部进行定期“充电”，由上级政府部门出头，与一些有资质的培训中心建立合作关系，由专人对干部展开定期培训，或者建立像类似党校这样的机构，由上级派专人培训。二是，面向社会招聘高素质人才到基层，担任村级干部助理，辅助村干部更高效地处理日常事务。如当前的“大学生村官”等。三是，由国家制定相关优惠政策，吸引本地区的人才回流，支援本地农村建设等等。但是，要彻底改变村干部素质不高这一问题，必须从根源上解决。也就是要留住村里的人才，吸引人才回流才是根本。“一是加强对农村35岁以下年青人（的培养），重点是经济精英的培养，包括吸收他们入党；二是有关部门到外出打工、做生意（相对）集中的地方联系走访，向打工人员介绍家乡发展形势，并创造良好环境，动员他们回家创业，继而为村委会储备、输入优秀人才”。4.4 建立和健全村民自治的监督机制第十七次全国人民代表大会提出了“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的建议。国务院总理温家宝今年月日在向十一届全国人大一次会议作政府工作报告时也提出，“创造条件让人民更有效地监督政府”。由此，可见“组织督察，民主监督”在村民自治制度下的可行性和重要性。村民自治制度的实施，使村干部拥有的资源不断增多，而约束村干部权力也应当有相应提高，要保障村民的合法权利不受侵害；要对村干部的资源配置权力进行有效的监督。这种监督不能全部指望上级政府部门，农村内部的问题就应当在农村内部解决，所以，建立和健全村级监督机制是必须的，也是刻不容缓的。乡村级的监督机制到底应该如何建立呢？可以从以下几点出发：一，加强基层政府对村民监督权利意识的教育，引导村民正确运用监督权利，支持村民积极参与村内事务。也就是要让基层政府尽到责任。这当然不是指基层政府的无所作为，他们也作出了相当大的努力，只是基层上的努力取得的成效不大而已。二，村民自治组织进行换届选举的时候，应该由基层政府下派“选举观察员”，或者请公证处的公证员在现场作公证。三，村民自治的监督不可能全部指望上面的监督，必须有来自村民内部的监督，才更能体现自治的本意。于是，有人提出建设“廉情监督站”的建议，希望以此来弥补村级监督的缺憾。他进一步指出，“村级廉情监督站的主要职责是对村干部公、勤、廉等多方面进行多渠道、全方位的监督”。简单而言，就是要在村内建立一个监督小组，由村民像选举村干部一样进行，选举出大伙信任的代表来行使监督权，使村干部的权力得到有效的制约，更好地为村民办事实办好事。4.5 大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题我们说，经济基础决定上层建筑，那么“民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，成功的政治体制改革必以经济改革为先导！”切实加强农村的经济建设工作，建立新农村时期下的适合广大农民利益的市场经济是重中之重。在村干部的带领下，大力发展农村集体经济，拉近成城市与农村间的收入差距，才能从根本上解决村委会服务功能弱化问题。农村集体经济的建设得到应有的重视后，必须加快实施力度，以经济建设为基础，大力发展农村市场经济。现阶段的农村经济建设主要是国家财政投入，但仅仅凭财政投入是远远不足的。新农村建设一方面要通过多渠道吸引资金，只要让投资方看来存在的投资效益，积极鼓励企业参与，并在政策上给予一定的税收优惠，如此进行招商引资定能加快农村建设。但是，更重要的是引导村民开展集体经济的建设，提高农民的参与市场经济建设的热情。结合当地的实际情况，在村委会及村支部的领导下，由村民以各种方式入股，建立自己的企业或加工厂。本地村民可以以资金入股，某些农民有能力有技术，但没有足够的资金，允许其以技术或其他生产资料入股，甚至可以由村集体作出相应的考查，向银行作出担保，允许其个人从银行获得低息贷款，投入村集体事业中参与生产建设。5 结论综上所述，我们要完善村民自治组织的建设应当先从整体上把握当前的国内外形势，有针对性地对改善当前村民自治所面临的问题。一是要改善农村内部的矛盾，理清村支部和村委会的关系与职责，进行合理的分工合作；二是要加大村民选举制度的宣传教育，完善村民选举程序；三是强化村干部的能力，提高干部素质，吸引人才回农村工作；四是加强对村民自治组织的监督；五是重点发展农村经济，切实提高农民的生活水平。做到以上几点，相信村民自治组织将得到更大的改善。注 释 朱振达.新农村建设投资主体多元化的利益激励j.中国改革论坛,2006(10):18 仝志辉.村民自治与农村社会稳定j.国家行政学院学报,2002.2:3 谢茂明.村级党组织建设岂能如此马虎从事j.乡镇论坛,2005.1:21 黄阳,施晓芳.村民自治背景下村干部角色冲突的观察与思考j.农村经济与科技,2007.1:17 辛秋水.我省村民自治现状亟待改变j.中国乡村发现,/article-show.asp?articleid=5962 曾润生.陪衬候选人得零票的思考j.乡镇论坛,2008.1(上):23 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