海警以外的其他海上行政处罚.doc

海警以外的其他海上行政处罚编写人：王珂讲授对象：大专班学员编写时间：2007年9月30日内容：除了公安海警依法对海上治安管理案件享有行政处罚权之外，根据我国现行法律规定，海关、海事、渔政、海监等机关也分别对海上违法行为享有行政处罚权，在本节中，我们将分别对这几个海上执法机关的行政处罚做一简要探讨。一、海关行政处罚（一）海关行政处罚的概念海关行政处罚，是海关对违反海关行政法规范但尚未构成犯罪的相对人予以行政制裁的一种具体海关行政行为 李太恩、徐晨：海关行政法概论，中国对外经济贸易出版社2002年版，第69页。这一概念包括以下几个方面的内容：一是主体，海关行政处罚的实施主体是海关。中华人民共和国海关是国家的进出关境监督管理机关。根据有关法律、行政法规的规定，海关享有以下职权：（1）监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品；（2）征收关税和其他税、费；（3）查缉走私；（4）编制海关统计和办理其他海关业务。二是海关行政处罚是海关的具体行政行为之一。海关实施行政处罚总是针对特定的公民、法人或者其他组织做出的，它以相对人的违法事实为基础，以相关法律规定为依据。三是海关行政处罚的前提是相对人的违法行为尚未达到犯罪的程度。只有在海关行政相对人违反海关行政法规范但尚未构成犯罪时，才给予海关行政处罚。这里面包含三层意思：相对人必须有违法行为；相对人违反的法律规范是海关行政法规范；相对人的行为是尚未构成犯罪的行为。四是海关行政处罚是一种行政制裁。根据一般法理，制裁分为刑事制裁、民事制裁、行政制裁和违宪制裁。由于相对人违反的法律规范是海关行政法，因而海关行政处罚属于一种行政制裁。（二）海关实施行政处罚的法律依据1、法律行政处罚法。中华人民共和国行政处罚法第二条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”这是关于行政处罚的“普通法”，所有行政机关的行政处罚都必须符合行政处罚法的规定，海关实施行政处罚也不例外。海关法。中华人民共和国海关法是规范海关行政职权的法律，它不仅规定了海关的职能，还赋予了海关以行政处罚的权力。该法第五条第二款规定：“各有关行政执法部门查获的走私案件，应当给予行政处罚的，移送海关依法处理”，明确授予了海关对未构成犯罪的走私行为的排他的行政处罚权。2、行政法规。2004年国务院颁布了中华人民共和国海关行政处罚实施条例，对海关实施行政处罚的权限以及具体程序都做了详细规定，是海关实施行政处罚的“程序法”。该条例第二条规定：“依法不追究刑事责任的走私行为和违反海关监管规定的行为，以及法律、行政法规规定由海关实施行政处罚的行为的处理，适用本实施条例。”一方面，明确赋予了海关以行政处罚的权力，另一方面，也对海关实施行政处罚所针对的违法行为进行了分类，即：（1）依法不追究刑事责任的走私行为；（2）违反海关监管规定的行为；（3）其他。3、规章。2006年海关总署公布的中华人民共和国海关行政处罚听证办法是关于海关行政处罚中听证程序的特别规定，也属于海关行政处罚法律依据的范畴。（三）海关行政处罚的种类根据相关法律规定，海关行政处罚可以分为申诫罚、财产罚和行为罚三类：1、申诫罚，主要是指警告。警告是海关对违反海关法律、法规、行政规章所规定的义务的海关行政相对人的谴责和警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其内心产生压力，以示警戒，不致重犯类似违法行为的处罚 毕家亮：海关行政法学，中国海关出版社2002年版，第167页。它是所有行政处罚措施中最轻的一种。2、财产罚。财产罚是强迫违法者交纳一定数额的金钱剥夺其一定财产的处罚，包括罚款和没收。罚款，是海关强制违法当事人交纳一定货币的处罚。这是一种最常见的行政处罚，是海关行政处罚中最主要的处罚形式。根据海关法以及有关行政法规、行政规章的规定，走私行为、违反海关监管规定行为、违反海关税收管理规定行为以及与海关管理直接有关的其他违法行为(包括运输污染环境的固体废弃物进境、侵犯知识产权货物进出境等行为、向海关人员行贿行为等等)，都可能被海关处以罚款。其中，对违反海关监管行为（除违反进出口许可证管理行为外）来说，罚款是基本的处罚形式。对走私行为和违反进出口许可证管理制度的行为来说，虽然基本处罚形式为没收，但都可给与相应的罚款。没收是指海关依法强行将违禁货物、走私物品及走私分子违法所得无偿收归国有或予以销毁的一种海关行政处罚形式。没收是最严厉的处罚方式，适用于走私行为和违反进出口许可证管理制度行为。没收的对象有：违禁货物，其中包括走私货物和违反进出口许可证管理制度的货物；走私物品；违法所得 袁建国：海关行政法，中国人事出版社1993年版，第196页。3、能力罚。行为罚是海关对相对人的从业资格作出的处罚，根据相关法律规定，行为罚主要包括撤销注册登记，取消从业资格，以及暂停有关业务或执业等。（四)海关行政处罚的适用海关行政处罚的适用，是指海关在认定行为人违法的基础上，依法决定对海关行政相对人是否给与行政处罚以及何种行政处罚的行政执法过程 毕家亮：海关行政法学，中国海关出版社2002年版，第189页。由此可见，海关行政处罚的适用包括两个方面的内容，一是确认行为违法，二是给予处罚。1、违反海关管理法规的行为根据中华人民共和国海关行政处罚实施条例的规定，违反海关管理法规的行为主要包括走私行为和违反海关监管规定的行为。（1）走私行为。走私是进出境活动的当事人或相关人违反海关法及有关法律、行政法规，逃避海关监管，偷逃应纳税款、逃避国家有关进出境的禁止性或者限制性管理，非法运输、携带、邮寄国家禁止、限制进出口或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境，或者未经海关许可并且未缴应纳税款、交验有关许可证件，擅自将保税货物、特定减免税货物以及其他海关监管货物、物品、进境的境外运输工具在境内销售的行为。它以逃避监管、偷逃关税、牟取暴利为目的，扰乱经济秩序，冲击民族工业，腐蚀干部群众，毒化社会风气，引发违法犯罪，对国家危害极大，必须予以严厉打击。 参见/view/859258.htm具体来说，主要包括以下几种情况：(一)未经国务院或者国务院授权的机关批准，从未设立海关的地点运输、携带国家禁止或者限制进出境的货物、物品或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的；(二)经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他方式逃避海关监管，运输、携带、邮寄国家禁止或者限制进出境的货物、物品或者依法应当缴纳税款的货物、物品进出境的；(三)使用伪造、变造的手册、单证、印章、账册、电子数据或者以其他方式逃避海关监管，擅自将海关监管货物、物品、进境的境外运输工具，在境内销售的；(四)使用伪造、变造的手册、单证、印章、账册、电子数据或者以伪报加工贸易制成品单位耗料量等方式，致使海关监管货物、物品脱离监管的；(五)以藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他方式逃避海关监管，擅自将保税区、出口加工区等海关特殊监管区域内的海关监管货物、物品，运出区外的；(六)有逃避海关监管，构成走私的其他行为的。有下列行为之一的，按走私行为论处：(一)明知是走私进口的货物、物品，直接向走私人非法收购的；(二)在内海、领海、界河、界湖，船舶及所载人员运输、收购、贩卖国家禁止或者限制进出境的货物、物品，或者运输、收购、贩卖依法应当缴纳税款的货物，没有合法证明的。凡是实施以上行为的公民、法人或者其他组织，均应按走私行为予以行政处罚。虽未直接实施上述行为，但是与走私人通谋为走私人提供贷款、资金、账号、发票、证明、海关单证的，与走私人通谋为走私人提供走私货物、物品的提取、发运、运输、保管、邮寄或者其他方便的，以走私的共同当事人论处，由海关比照走私人进行行政处罚。（2）违反海关监管规定的行为。违反海关监管规定的行为是指违反海关法及其他有关法律、行政法规和规章但不构成走私的行为。2、实施行政处罚的条件海关对行政相对人实施行政处罚应当包括前提条件、主体条件、对象条件和时效条件。（1）前提条件。即必须行政相对人实施了违反海关管理法规的行为，无违法行为则不得实施行政处罚。（2）主体条件指的是海关行政处罚必须由享有法定的行政处罚权的海关实施。海关法规定了海关的职权职责，各级海关依照海关法和其他有关法律、法规独立行使职权，向海关总署负责。虽然行政处罚法规定的实施机关包括依职权实施处罚、依法律法规授权实施处罚和依委托实施处罚三种情形，但是我们认为，海关行政处罚的实施机关是单一的，只能由海关实施，不能委托其他机关实施。（3）对象条件指的是必须是违反海关行政管理秩序的违法者，且具有一定的责任能力。这一点适用行政处罚法关于行政相对人责任能力的规定，无责任能力都不得对其施以行政处罚。（4）时效条件指的是对行为人实施海关行政处罚的时间条件。在海关行政相对人违法行为没有超过追诉时效时，海关才能对其进行行政处罚。超过了法定的追究违法者责任的有效期限，则不得对违法者适用行政处罚。（五）海关行政处罚的程序海关行政处罚的程序，是指海关作出和执行行政处罚决定的具体方式、方法和步骤。行政处罚法规定的行政处罚的基本程序包括行政处罚的决定程序和行政处罚的执行程序。决定程序是整个行政处罚的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。它包括简易程序、一般程序和听证程序。就海关行政处罚而言，在实施时必须按照行政处罚法规的程序进行。关于简易程序和一般程序，由于前面在行政处罚的一般规定中已做了介绍，这里不再赘述。在此介绍但海关行政处罚中的听证程序。听证程序是行政处罚中的一项“准司法”程序，其目的在于在实施行政处罚之前，给于行政相对人以充分申辩的机会，在程序上最大限度地保障行政相对人的合法权益，同时也是行政机关做出公正的行政处罚的保障。2006年，海关总署颁布了中华人民共和国海关行政处罚听证办法（以下简称办法），对海关行政处罚听证程序做出了详细规定。1、海关行政处罚听证的条件听证的条件是海关进行听证的前提，包括处罚类型条件和启动条件。处罚类型条件是海关作出哪些行政处罚之前可以进行听证。根据办法的规定，海关海关作出暂停从事有关业务、暂停报关执业、撤销海关注册登记、取消报关从业资格、对公民处1万元以上罚款、对法人或者其他组织处10万元以上罚款、没收有关货物、物品、走私运输工具等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。只有海关拟做出以上类型的行政处罚，才有必要进行听证。海关在做出上述行政处罚之前，应当告知当事人有申请听证的权利，是否申请，由当事人自行决定。但是海关在做出上述处罚之前并非一定进行听证程序，听证程序的启动权并不在于海关，而在于当事人，当事人要求听证的，海关应当组织听证，当事人未要求听证的，则不必进行听证程序。也就是说，在听证程序的启动上，当事人享有处分的权利。因此，听证程序的启动以当事人的申请为条件。2、海关行政处罚听证的原则海关行政处罚听证做为听证程序的一类，也应当遵循公开、公正等一般原则。海关行政处罚听证的的价值基础与一般听证的价值基础是一致的。听证程序的两大基本原则是：公开原则和公正原则。公开原则是听证程序的基础，公正原则是听证程序实现价值的目的，两者相辅相成。其一、公开原则。公开原则与听证程序的性质相符，是现代法治国家的一个基本要求，现代法律追求民主、保护公民合法权益，强调行政公开。但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私除外，听证应当以公开方式举行。听证公开有两个方面功效：一是有利于保证行政处罚全面、客观地行使；二是有利于加强公民对行政机关的监督，提高公民的守法意识。其二、公正原则。公正原则是指公平正直，没有偏私。主要包括两方面内涵：一是指立法公正，在有关听证方面，听证主体包括听证组织机关、听证主持人与听证参与人的听证权利和听证义务的设定都应一视同仁，公平对待；二是执法公正，通过赋予当事人告知权、听证权、陈述权等权利，变以往执法主体对受罚主体的单向管理为双向制约，变当事人的事后救济为政府的事先、事中控制，最大限度地规范行政执法，保障管理相对人的合法权益，而听证程序两大原则的形成是以自然公正、程序正义为其价值基础的。除公开、公正原则之处，海关行政处罚听证程序还应当遵循回避原则。回避原则是公正原则的延伸，是行政处罚得以公正实施的保障。（1）回避的形式。海关行政处罚听证程序中的回避包括自行回避和当事人申请回避两种形式。适用回避的主体具有应当回避的情形时应当自回避，当事人及其代理人也有权申请其回避。（2）回避的适用主体。回避适用主体包括听证主持人、听证员、记录员以及翻译人员、鉴定人。（3）应当回避的情形。根据办法的规定，具有下列情形之一的，应当回避：（一）是本案调查人员；（二）是当事人、本案调查人员的近亲属；（三）担任过本案的证人、鉴定人；（四）与本案的处理结果有利害关系。（4）回避的决定。听证员、记录员、翻译人员、鉴定人的回避，由听证主持人决定；听证主持人的回避，由听证组织机构负责人决定，听证主持人为听证组织机构负责人的，其回避由举行听证海关的负责人决定。3、听证的申请与举行（1）听证的申请程序听证以当事人的申请而启动。当事人应当在被告知有申请听证的权利之日起三日内提出申请。申请应当以书面形式提出，口头提出申请无效。以邮寄方式提出申请的，以寄出的邮戳日期为申请日期。当事人因不可抗力或者其他特殊情况不能在规定期限内提出听证申请的，经海关同意，可以在障碍消除后三日以内提出听证申请。海关在收到当事人的申请后，应当及时做出听证与否的决定。决定听证的，应当在收到申请之日起三十日内举行听证，并在举行听证的7日以前将海关行政处罚听证通知书送达当事人。海关行政处罚听证通知书应当列明当事人姓名或者名称、听证案件的名称以及举行听证的时间、地点，加盖海关行政案件专用章，并可以列明下列事项：（一）是否公开举行听证。不公开听证的，应当说明理由；（二）听证主持人、听证员、记录员的姓名；（三）要求当事人报送参加听证的人员名单、身份证明以及准备有关证据材料、通知证人等事项；（四）当事人及其代理人的权利、义务；（五）其他有关事项。当事人的听证申请有下列情形之一的，海关应当作出不举行听证的决定：（一）申请人不是本案当事人或者其代理人；（二）未在规定的期限内提出听证申请的；（三）不属于适用听证程序的情形的。如果两个以上当事人分别对同一行政案件提出听证申请的，可以合并举行听证。案件有两个以上当事人，其中部分当事人提出听证申请的，海关可以通知其他当事人参加听证。只有部分当事人参加听证的，可以只对涉及该部分当事人的案件事实、证据、法律适用举行听证，但海关应当在听证后一并作出处罚决定。2、听证的举行程序听证的举行程序类似于审判程序，主要包括准备程序、宣布开始、调查、辩论、决定等。具体来说，海关行政处罚听证按照下列程序进行：（一）听证主持人核对当事人及其代理人、第三人及其代理人、案件调查人员的身份； （二）听证主持人宣布听证参加人、翻译人员、鉴定人员名单，询问当事人及其代理人、第三人及其代理人、案件调查人员是否申请回避； （三）宣布听证纪律；（四）听证主持人宣布听证开始并介绍案由；（五）案件调查人员陈述当事人违法事实，出示相关证据，提出拟作出的行政处罚决定和依据；（六）当事人及其代理人陈述、申辩，提出意见和主张；（七）第三人及其代理人陈述，提出意见和主张；（八）听证主持人就案件事实、证据、处罚依据进行提问；（九）当事人及其代理人、第三人及其代理人、案件调查人员相互质证、辩论；（十）当事人及其代理人、第三人及其代理人、案件调查人员作最后陈述；（十一）宣布听证结束。3、延期听证、中止听证与终止听证延期听证，是指在特定情形下，使海关已经确定的听证日期或正在进行的听证无法继续进行，而顺延至另一个期日进行听证的制度有下列情形之一的，应当延期举行听证：（一）当事人或者其代理人因不可抗力或者有其他正当理由无法到场的；（二）临时决定听证主持人、听证员或者记录员回避，不能当场确定更换人选的；（三）作为当事人的法人或者其他组织有合并、分立或者其他资产重组情形，需要等待权利义务承受人的；（四）其他依法应当延期举行听证的情形。延期听证的原因消除后，由听证主持人重新确定举行听证的时间，并书面告知听证参加人及其他人员。中止听证，是指在听证过程中，因出现特定事由而使听证程序难以继续进行，海关暂停听证程序的制度。有下列情形之一的，应当中止举行听证：（一）需要通知新的证人到场或者需要重新鉴定、补充证据的；（二）当事人因不可抗力或者有其他正当理由暂时无法继续参加听证的；（三）听证参加人及其他人员不遵守听证纪律，造成会场秩序混乱的；（四）其他依法应当中止举行听证的情形。中止听证的原因消除后，由听证主持人确定恢复举行听证的时间，并书面告知听证参加人及其他人员。终止听证，是指在听证进行过程中，由于出现特定情形，致使听证程序无法继续进行或无需继续进行时，由海关决定结束听证程序的制度。（一）当事人撤回听证申请的；（二）当事人无正当理由未按时参加听证的；（三）当事人无正当理由中途退场的；（四）当事人死亡或者作为当事人的法人、其他组织终止，没有权利义务承受人的；（五）其他依法应当终止听证的情形。（六）海关行政处罚中的证据问题关于证据的问题，已经受到学界的普遍关注，近年来关于证据学的研究成果可谓丰硕，但是关于证据学的研究主要集中于司法程序方面，对于行政程序中的证据问题还有进一步深入研究的必要。依法行政作为依法治国方略的重要组成部分，要求行政机关在做出具体行政行为必须符合法律的规定，而作为一项具有“准司法”性质的行政处罚，则必须在查清违法事实，证据确实充分的基础上做出。因而，证据问题在海关行政处罚中也就显得尤为重要。在此，我们对海关行政处罚中的一些证据问题做一简要探讨。1、案卷排他主义在行政处罚中，一项重要的原则就是“先取证，后处罚”，对于处罚后所收集的证据不得作为具体行政行为合法的依据 行政诉讼法第33条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”，最高人民法院关于执行若干问题的解释第30条第一项规定：“被告及其诉讼代理人在具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据”，第21条第2款规定：“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第61条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”，第60条第（三）项规定：“原告或者第三人在诉讼程序提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，不得作为认定被诉具体行政行为合法的依据”，第59条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。而收集的证据集中体现于案卷之中，行政处罚中，案卷是指行政处罚所依据的证据、记录和法律文书等按照一定的顺序组成的书面卷宗材料。在适用听证程序的行政处罚中，全部听证的记录和文件构成案卷的一部分，此外还包括裁决程序中作出的和收到的各种文件和记录。行政案卷应当允许行政相对人查看和复制，并对内容的真实性提出异议。在行政处罚中，案卷排他性是指行政处罚案卷中所记载的证据是证明行政处罚合法性的唯一依据。案卷排他性原则要求：(l)案卷材料必须是通过合法途径获得并经行政法律关系主体质证、认可的；（2）行政机关在行政处罚程序结束之后调取的证据或者其他书面材料不得成为案卷的一部分；（3）案卷一旦形成便成为封闭了的“历史”，以防止行政权的恣意与专横。行政案卷为行政复议和行政诉讼程序提供了唯一合法的参照 参见胡肖华、倪洪涛：论行政权的宪法规制，载行政法学研究，2004年第1期。在海关行政处罚中，除简易程序外，都必须制作卷宗，对收集的证据和处罚所依据的法律、法规作详细的记载。案卷记载的内容可以分为两大部分，一是事实问题，二是法律问题。事实问题通常是“涉及与调查有关的过去某时间、某人、某事的存在、状况或事态等。事实问题是通过感宫或通过从行为或事件中的推论而确定的。” 英戴维m沃克：牛津法律大辞典，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社1998年版，第325页。具体而言，包括违法行为人实施违法行为的时间、地点、具体情节，以及查获违法物品的数量、实施违法行为的工具，讯问笔录，证人证言等等。它是对过去发生的违法行为的客观记载，可以由它而对过去发生的违法事实进行法律上的还原，而形成据以作出行政处罚的法律事实。法律问题是指海关针对相对人的行为做出行政处罚所依据的法律、法规和规章，还包括对此的解释，它主要解决的是相对人的是行为是否违法以及应否给予行政处罚的问题。在海关行政处罚听证程序中，还必须制作听证笔录，它是听证程序的记载，构成案卷的重要内容，也是海关据以做出行政处罚的重要依据。中华人民共和国海关行政处罚听证办法第二十九条规定：听证应当制作笔录。听证笔录应当列明下列事项： （一）案由； （二）听证参加人及其他人员的姓名或者名称（三）听证主持人、听证员、记录员的姓名（四）举行听证的时间、地点和方式；（五）案件调查人员提出的本案的事实、证据和拟作出的行政处罚决定及其依据；（六）陈述、申辩和质证的内容；（七）证人证言；（八）按规定应当列明的其他事项。2、海关行政处罚的证明标准问题证明标准是证据法学中的一个核心概念。一般认为，证明标准是指证据证明案件事实所要达到的程度。从我国现行的法律规定来看，无论是刑事诉讼、民事诉讼还是行政诉讼，都要求证明标准要达到“案件事实清楚，证据确实充分”的程度。我国行政处罚法第30条也规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”但是，“案件事实清楚、证据确实充分”这一“普适”的证明标准遭到了学界的普遍质疑，学者们一般都认为，证明标准要按照不同的案件性质确定，也有学者主张，根本就无法构建具体的证明标准。总之，证明标准是证据法学的一个核心问题。由于内容的限制，我们在此仅探讨海关行政处罚中的证明标准问题。由于海关行政处罚是行政处罚的具体种类之一，且调整海关行政处罚的法律法规并未对其证明标准做出规定，因此海关行政处罚依然适用“案件事实清楚，证据确实充分”的证明标准。但是，如前所述，这种证明标准缺乏具体的可操作性。有学者经过研究，认为在海关行政处罚中，确定这种标准具有以下缺陷：（1）缺乏灵活性证明标准应当具有多样性。在立法和实践中千篇一律以“案件事实清楚，证据确实充分”作为统一的证明标准，既不合法理，又不符合海关行政处罚的客观实际。从我国立法实践上来看，应受行政处罚行为的立法规定也不是千篇一律的“四要件构成”。分析立法实际，归纳起来大致有如下三种情况：（一）多数情况下(占80%以上)只要管理相对人实施了违反现行行政法律规范的行为，就要给予行政处罚；（二）管理相对人实施违法行为，具有主观过错，才能给予行政处罚（5%）；(三)在特殊情况下，管理相对人实施违法行为还应具备一定的情节和后果才能给予行政处罚。虽然违法构成作为证明对象的一个方面，与证明标准不能画等号，但它毕竟是证明对象的一个十分重要的方面。对应受海关的规定，是其证明标准缺乏灵活性的一个重要方面。（2）忽视证明标准的主观因素“行政事务具有广泛性、多样性、复杂性，每一类案件的证明标准都应该从法律规定中寻找，并对各类案件建立起理性的证明标准，其中自然包含了确认主体自由裁量的成分。”因此，海关行政处罚证明标准的法律规定应当给办案人员一个裁量的空间，不应要求办案人员在立案阶段，就把案件事实搞得一清二楚，也不能要求其对证明标准有同样的认识。但是在海关查私工作中，那种对某一案件或某一类型案件的处理详细规定统一证据要求的做法，显然是对证明标准主观因素的忽视。办案人员如何取证、取证到什么程度，应当有自己的判断标准。（3）公正与效率兼顾失衡从海关立法来看，对公正的追求远大于对效率的考虑。中华人民共和国海关行政处罚实施条例第34条重申了“客观真实”一元证明标准。实践中，有些办案人员也一味强调查明案件真相，收集证据事无巨细。这种证明观念，大大降低了查私工作效率，一件案件有时为了某一个细节问题久拖不决。例如，海关法第6条关于扣留有走私嫌疑的运输工具、货物、物品的规定，对关区内与关区外分别规定了不同的证明标准，而且在对可以扣物的情况加上“有证据证明”几字作为限定。“有证据证明”的走私还有“嫌疑”吗？按理“走私嫌疑”本身就表明，对其不应有较高的证明标准。那么，立法上又为何这样限定呢?显然，立法本意是要查清后再扣货。在案件调查阶段，立法就规定这么高的证明标准，查案效率又如何保证?“理论与实践均表明，调查收集的证据材料并不是漫无边际的越多越好，是有一个度的，就是证据的质与量的统一。”“度”就依赖于证明标准确定。（4）对确定性与不确定性的关系把握不当海关立法和实践证实，海关行政处罚证明标准对确定性与不确定性关系的把握还存在不当之处。具体表现在：(1)应当确定的没有确定。例如，中华人民共和国海关法第82条“逃避海关监管”的规定，与同条列举的走私行为的“情形”，还有与“违反本法及有关法律、行政法规”的规定，这三者之间究竟是怎么样的一种关系就不太清楚。实践中，办案人员对于收集证据证明走私行为情况是否真实的争议，就与该条规定的不确定性有关。(2)不应确定的确定了。中华人民共和国海关行政处罚实施条例第34条规定，海关立案后，应当全面、客观、公正、及时地进行调查、收集证据。这样的规定对实践指引就显得门槛太高，以此为证明标准指导实践，对于大量的加工贸易案件的调查难度就太大了。（5）缺乏系统性海关行政处罚证明标准是由一系列具体证明标准组成的系统。但是，目前海关行政处罚证明标准体系还显得有些零乱。具体表现在：(1)海关行政处罚证明标准没有依海关行政处罚不同阶段的证明对象相应确立；(2)对具体证明标准规定缺乏系统的把握，没有从系统的角度去考察证明标准的合理性；(3)不够丰富的违法构成规定，使不同阶段的证明对象之间缺乏应有的层次性，证明标准存在太多的不确定 陈少华：试论海关行政处罚证明标准，载理论界，2006年第1期。我们认为，确立具有可操作性的证明标准对海关行政处罚具有重要意义。其中最重要就是要在海关行政处罚的过程中确立证明量差的概念。证明量差是我国刑事诉讼法学者通过对刑事诉讼中的侦查程序提出的一个概念，该学者指出，在侦查程序中的不同阶段，存在相应的、高低有别的证明标准。后一阶段与前一阶段的证明标准之间就形成一个证明“阶梯”，在证明范围与证明程序要求上均存在一定的增量，这一增量部分即为证明量差。 左卫民、马静华：侦查羁押制度：问题与出路，载清华法学，2007年第2期。我们认为，这一概念为我们确立海关行政处罚的证明标准提供了一个很好的借鉴。一般来说，海关做出对一个违法行为做出行政处罚要经过三个阶段：一是立案阶段，二是调查阶段，三是处理阶段。这三个阶段之间的证明标准也存在证明量差。具体来说，在立案阶段，证明标准应当是最低的，只要求有证据证明有违法事实发生以及属于海关受理案件的范围即可；在调查阶段，证明标准相对较高，不仅要收集证据查明具体的违法行为，而且还要分清具体的法律责任、拟实施的行政处罚的种类等等；在处理阶段，证明标准不仅要求进一步核实具体的违法行为和法律责任，还要查明应否给予处罚和给予何种处罚的情节，如行为人的主观恶性，有无依法不予处罚或从轻、减轻处罚的情形。二、海事行政处罚（一）海事行政处罚的概念海事行政处罚是海事行政机构对违反海事行政法律规范但尚未构成犯罪的相对人予以海事行政制裁的一种具体的海事行政行为。首先，海事行政处罚是海事行政机构作出的行政行为。海事行政机构指依照海事行政法律规范，拥有对水上交通安全、防治船舶污染水域监督管理权，对外能以自己的名义对水上交通安全和防治船舶污染水域实施监督管理行为，并能独立承担实施其行为的法律后果的国家行政机关，在我国主要包括部海事局、直属海事局、分支海事局（处）、基层海事处等。其次，海事行政处罚是一种具体行政行为。海事行政处罚是海事行政机关对违法的行政相对人作出的一种制裁，这种行政行为的对象是具体的，因而是一种具体的行政行为。再次，海事行政处罚是一种行政制裁。根据一般法理，法律制裁包括刑事制裁、民事制裁、行政制裁和违宪制裁，其划分的依据主要是违反的法律规范的性质，海事行政处罚是针对违反海事行政法律规范作出的，因此它属于对相对人的一种行政制裁。最后，海事行政处罚所针对的行为虽然违法，但尚未达到犯罪的程度，如果违法行为具有严重的社会危害性，则必须依据刑法的规定对行为人处以刑罚，而不能以行政处罚代替刑罚。（二）海事行政处罚的法律依据1、法律除行政处罚法外，海事行政处罚的法律依据还包括：海上交通安全法。现行海上交通安全法于1983年9月2日公布，于1984年1月1日施行。该法第三条规定：“中华人民共和国港务监督机构，是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”海洋环境保护法。现行海洋环境保护法于1982年8月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订。该法第五条第三款规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”另外，中华人民共和国国旗法、中华人民共和国公民出境入境管理法等。2、行政法规海事行政处罚的行政法规依据主要包括中华人民共和国船舶登记条例、中华人民共和国船舶和海上设施检验条例、中华人民共和国航标条例、防止拆船污染环境管理条例、中华人民共和国海上交通事故调查处理条例。3、规章调整海事管理机构行政处罚的部门规章是中华人民共和国海上海事行政处罚规定。该规章是具体规范对发生在我国管辖沿海水域及相关陆域发生的违反海上海事行政管理秩序的行为如何进行政处罚的部门规章。另外，各省级人民政府和较大市的人民政府所制订的地方性规章也是海事管理机构进行行政处罚的依据。（三）海事行政处罚的种类海事行政处罚的种类主要包括警告、罚款、没收船舶、扣留证书、吊销证书，总体上类似于海关行政处罚的种类，这里不再赘述。（四）违法行为的种类与管辖海事行政处罚的适用的概念与海关行政处罚适用的概念类似，是指海事管理机构在认定行为人违法的基础上，依法决定对海事行政相对人是否给与行政处罚以及何种行政处罚的行政执法过程。它也包括两个方面的内容，一是确认行为违法，二是给予处罚。1、海事行政违法行为根据相关法律规定，海事行政违法行为主要包括以下几种（一）违反船舶所有人、经营人和船舶安全营运管理秩序；（二）违反船舶、海上设施检验管理秩序；（三）违反海上船舶登记管理秩序；（四）违反海上船员管理秩序；（五）违反海上航行、停泊和作业管理秩序；（六）违反海上通航安全保障管理秩序；（七）违反海上危险货物载运安全监督管理秩序；（八）违反海难救助管理秩序；（九）违反海上打捞管理秩序；（十）违反海上船舶污染沿海水域监督管理秩序；（十一）违反海上交通事故调查处理秩序；（十二）其他海事行政违法行为。2、海事行政处罚的管辖海事行政处罚由海事违法行为发生地的海事管理机构管辖。这里的行为发生地不仅包括行为的初始发生地，还包括过程经过地和结果发生地，即这三地的海事管理机构都具有管辖权。具体到海事管理机构来说，我国相关法律规定，各级海事局管辖本辖区内的所有海事行政处罚案件。但对于一些简单的案件，各级海事局所属的海事处也有管辖权，这些简单案件是指：（一）对自然人处以警告、1000元以下罚款、扣留船员职务证书个月至6个月的海事行政处罚；（二）对法人或其他组织处以警告、1万元以下罚款的海事行政处罚。从上面我们可以看出，在实践中可能发生两个以上的海事管理机构对同一海事行政违法行为都具有管辖权的情况。这种情况的表现有二：一是两个以上的海事管理机构争相管辖同一案件，二是两个以上的海事管理机构对应当管辖的案件相互推诿。为了解决这种问题，中华人民共和国海上海事行政处罚规定（以下简称规定）用指定管辖的方式予以明确：对海事行政处罚案件管辖发生争议的，报请共同的上一级海事管理机构指定管辖。如果一个海事管理机构对已经受理的案件发现不应当由自己管辖，可以移送至有管辖权的海事管理机构，受送的海事管理机构如果认为不应当由自己管辖，则不得再次移送，而应当报送共同的上一级海事管辖机构指定管辖。上级海事管理机构自收到解决海事行政处罚案件管辖争议或报请移送海事行政处罚案件管辖的请示之日起7日内作出管辖决定。（五）海事行政处罚的程序海事行政处罚决定程序是整个海事行政处罚的关键环节，是保障正确实施行政处罚的条件。基于“诉讼经济”的考量，如果只对低度的法益侵害，可以不必规定太严格的程序要件 陈新民：中国行政法学原理，中国政法大学出版社2002年版，第230页。由于海事行政处罚与海关行政处罚一样都有专门的程序性规定，因此，海事行政处罚的程序不仅要适用行政处罚法的一般规定，也要受规定的调整。根据规定，海事行政处罚的程序主要有三种，即简易程序、一般程序和执行程序，听证程序是一般程序中的一个特殊程序。下面我们将逐一介绍。(1)简易程序简易程序，亦称当场处罚程序，是指海事行政机构行政执法人员对符合法定条件的行政处罚事项，当场做出行政处罚决定的处罚程序。中华人民共和国行政处罚法第三十三条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”这就是我们所说的简易程序。规定第八十九条也做出了相同的规定：“海事行政违法事实确凿，并有法定依据的，对自然人处以警告或处以50元以下罚款，对法人或其他组织处以警告或1000元以下罚款的海事行政处罚的，可以当场作出海事行政处罚决定。”可以看出，适用简易程序必须具备三个条件：一是对自然人处以警告或处以50元以下罚款，对法人或其他组织处以警告或1000元以下罚款，这是处罚种类及程度的要求。二是违法事实确凿，违法事实确凿包括(一)有确实充分的证据证明违法事实的存在及性质、程序，即违法事实符合法律、法规、行政规章预先设定的事项。(二)有确实、充分的证据证明违法事实系当事人所为。只有在违法事实确凿的情况下，才适用简易程序，当场对当事人作出处罚。三是有法定依据。即处罚必须有明确的法律依据。以上三个条件必须同时具备，缺一不可。在利用简易程序对海事行政违法行为的实施处罚的时候，执法人员必须严格遵循以下程序：（一）向当事人出示海事行政执法证件；（二）告知当事人作出海事行政处罚决定的事实、理由和依据以及当事人依法享有的权利；（三）听取当事人的意见；（四）复核当事人提出的事实、理由和证据；（五）填写预定格式、统一编号的海事行政处罚决定书；（六）将海事行政处罚决定书当场交付当事人；（七）当事人在海事行政处罚决定书副本上签字。海事行政执法人员依法当场作出海事行政处罚决定的，应当在3日内将海事行政处罚决定书副本报所属海事管理机构备案。(2)一般程序一般程序是指行政处罚程序的基本程序，适用于简易程序案件之外的所有行政处罚案件，包括立案调查程序和审查决定程序 傅思明：中国依法行政的理论与实践，中国检察出版社2002年版，第114页。一般程序主要包括立案、调查、预审、说明理由并告知权利、当事人陈述和申辩、决定等几个步骤。立案。立案是行政处罚程序正式开始的标志。海事行政机构对于属于本机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或重大违法嫌疑情况，海事行政机构认为有调查处理的必要的，应当正式立案。除依法可以当场作出的海事行政处罚外，海事管理机构发现自然人、法人或其他组织有依法应当处以海事行政处罚的海事行政违法行为，应当自发现之日起7日内填写海事行政处罚立案呈批表，报本海事管理机构负责人批准。发生海上交通事故应当处以海事行政处罚的，应当自海上交通事故调查完结之日起7日内填写海事行政处罚立案呈批表，报本海事管理机构负责人批准。调查。调查是指海事行政机构依法收集海事行政违法案件的各种证据以查清有关违法事实的活动。调查是海事行政处罚的关键环节，在这一步骤中，主要是收集与海事行政违法行为相关的证据，为作出行政处罚做准备，是先取证、后处罚原则的体现。调查必须由海事管理机构负责人指定2名以上海事行政执法人员进行，调查人员与本案有直接利害关系的，应当回避。调查应当遵循全面、客观、公正的原则，必要时可依法进行检查。调查人员询问或检查，应当出示海事行政执法证件，并制作询问笔录或检查笔录。询问笔录或检查笔录经被询问人、被检查人确认无误后，由被询问人、被检查人签名或盖章。拒绝签名或盖章的，调查人员应在笔录上注明情况。对涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的，海事管理机构和调查人员、检查人员应当为其保守秘密。根据规定，在调查过程中，执法人员收集的证据主要有以下几种：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）证人证言；（五）当事人的陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录、现场笔录。预审。海事行政处罚案件调查结束后，应当制作海事行政处罚案件调查报告，连同海事行政违法案件立案呈批表和证据材料，移送本海事管理机构负责法制工作的内设机构进行预审。海事管理机构负责法制工作的内设机构预审海事行政处罚案件采取书面形式进行，主要内容包括：（一）案件是否属于本海事管理机构管辖；（二）当事人的基本情况是否清楚；（三）案件事实是否清楚，证据是否确实、充分；（四）定性是否准确；（五）适用法律、法规、规章是否准确；（六）行政处罚是否适当；（七）办案程序是否合法。海事管理机构负责法制工作的内设机构预审完毕后，应当根据下列规定提出书面意见，报本海事管理机构负责人审查：（一）违法事实清楚，证据确实、充分，行政处罚适当、办案程序合法，按规定不需要听证或当事人放弃听证的，同意负责行政执法调查的内设机构的意见，建议报批后告知当事人；（二）违法事实清楚，证据确实、充分，行政处罚适当、办案程序合法，按规定应当听证的，同意调查人员意见，建议报批后举行听证，并告知当事人；（三）违法事实清楚，证据确实、充分，但定性不准、适用法律不当、行政处罚不当的，建议调查人员修改；（四）违法事实不清，证据不足的，建议调查人员补正；（五）办案程序不合法的，建议调查人员纠正；（六）不属于本海事管理机构管辖的，建议移送其他有管辖权的机关处理。说明理由并告知权利。海事管理机构负责人对海事违法行为调查报告审查后，认为应当处以行政处罚的，海事管理机构应当制作海事违法行为通知书送达当事人，告知拟处以的行政处罚的事实、理由和证据，并告知当事人有权在收到该通知书之日起3日内进行陈述和申辩，对依法应当听证的告知当事人有权在收到该通知书之日起3日内提出听证要求。说明理由和告知权利的主要意义在于给当事人以针对处罚理由、根据进行申辩的机会，以及保证当事人在处罚过程中及以后及时请求救济，防止错过救济时效。当事人陈述和申辩。当事人或被处罚人的陈述、申辩权，是行政处罚程序中最主要、最基本的权利，是保护相对人不受行政机关非法侵害的权利，也是制约行政机关及其执法人员滥用处罚权的主要机制之一。当事人提出陈述和申辩的，海事管理机构应当充分听取，并对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，海事管理机构应当采纳。当事人逾期未提出陈述、申辩或逾期未要求组织听证的，视为放弃有关权利。决定。在上述步骤完毕后，海事管理机构应当根据行政处罚法第三十八条的规定作出行政处罚决定、不予行政处罚决定、移送其他有关机关处理的决定。(3)听证程序听证一般是指国家机关作出行政决定之前，听取与该决定有利害关系的当事人的意见的活动 姚锐敏：依法行政的理论与实践，法律出版社2000 年版，第134页。海事行政处罚中的听证程序除要遵循行政处罚法中关于听证程序的一般规定之外，还有其特殊的规定。听证程序适用的案件。在作出较大数额罚款、吊销证书的海事行政处罚决定之前，海事管理机构应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，海事管理机构应当组织听证。所谓“较大数额罚款”，是指对自然人处以1万元以上罚款，对法人或其他组织处以10万元以上罚款。由地方海事管理机构处以罚款的，也可以按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会或人民政府规定的标准确定“较大数额罚款”。听证程序的告知时间。根据规定，当事人在收到海事管理机构做出的海事违法行为通知书后三日内有权要求提出听证。逾期不提出申请的，视为放弃听证的权利。通知听证。当事人依法提出听证的申请的，海事管理机构应当在举行听证的7日前通知当事人举行听证的时间