郑州警务管理模式改革研究.docx

a thesis(dissertation)submitted tozhengzhou university for the degree of master1。1eng_zhouou polkpolice managementmodemooe ke ormbyjingbo yang supervisor：proflei zhoubusiness administrationbusiness schoolmay，2014学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。学位论文作者：日期：年月日学位论文使用授权声明本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。学位论文作者：日期：年月日摘要当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，复杂多样的社会矛盾 给社会稳定带来了严峻挑战。目前我国社会控制力的慢慢弱化，社会利益格局 正在进行比较大的重新调整，将警察队伍这支担负着打击违法犯罪、维护社会 治安稳定职责的特殊力量推到了整个社会矛盾的风口浪尖。传统的警务管理模 式逐步凸显出基层警力不足、管理层级过多、警力资源浪费等弊端，改变传统 的大机关、小基层“倒三角”警力配置结构、充实基层警力已是势在必行。转 型期的中国公安队伍正在勇敢的面对目前存在的困难与挑战，顽强地展开一场 伟大的自身变革。作为全国第一人口大省的省会城市，近年来郑州市城市框架 不断拉大，流动人口急剧增加，社会矛盾凸显，治安状况日益复杂，公安机关 维护社会稳定的任务日趋繁重，因警力不足而产生的矛盾已影响到了全市公安 建设，迫切需要采取科学有效措施，进行警务机制体制改革。郑州市公安局以 “做大做强派出所”、“做专做实警务室”和“做优做精局机关力为重点的警务 管理模式改革措施，洞察警务经济理论和组织管理理论，深悟“破窗原理”，向 主动警务推进，切实努力以最低的成本赢得最大的胜利，以最小的代价取得最 佳的效果，不增加一个编制，致力“无增长改善”，通过警力下沉，献给老百姓 平安有序环境，不断提高公众安全感；民警的工作积极性增加，活力增强；快 速反应，社会控制更密，发案率降低、破案率提升。同时为极大的调动广大干 警的工作热情，公平客观的反映改革效果，郑州市公安局在绩效考核方面不断 探索，逐步形成了一些工作机制，为在改革过程中加强队伍管理、转变工作作 风、促进公安事业发展进步等方面发挥了积极的作用。郑州市公安机关的改革 为我国公安机关社会管理创新树立了“无增长改善”的标本。同时在改革运行 中也存在一些亟待解决的问题，如何更好的在保持现有改革成果基础上，逐步 完善改革内容，将对郑州市公安工作的长远发展产生巨大推动作用，对全国类 似城市的警务改革将起到良好的示范作用。关键词：社会管理创新；警务管理模式改革；提升警务效能：abstractat present,our country is in economic transition，a special period of social transformation,complex and diverse social conflicts to social stability posed a serious challengeat present,china is slowly weakening of social control，theparem of the larger social interests being restructured police force will be charged with zhezhi special forces crack down on crime，maintaining social order and stability responsibilities pushed to the cusp of a whole social conflictstraditional policing management model highlights the lack of progressive grassroots police，excessive levels of management，waste of police resources and other defects，change the traditional large agencies，small grassroots”inverted triangle”policeconfiguration structure，enrich grassroots police is imperativechinese public security transition team are brave face difficulties and challenges existing tenaciously to start a great self-transformationas a populous countryws first capitalcity，zhengzhou city in recent years，widening the framework of a sharp increase in the floating population，highlighting the social conflicts，increasingly complex security situation，the public security organs to maintain social stability in the increasingly oneldus task，arising due to lack of police conflict has affected the citys public security building，an urgent need to adopt scientific and effective measures to carry out policing mechanism reformzhengzhou municipal public security bureau to”bigger and stronger police station，do specialize in real policing”and”do 900d doing fine bureau”for police management model focusedon reform measures，economic theory and insight into the police organization andmanagement theory，shen wu”broken window principle”，to promote active policing，tangible efforts at the lowest cost to win the biggest victory，to minimize the cost to obtain the best results，do not increase a preparation，is committed to” no growth improvement”by police sink，dedicated people safe and orderly environment，and continuously improve public security；police enthusiasm for work increased vitality；rapid response，social control is more dense，reducing theilincidence of crime detection rate increasegreat work ethic while the majority of police officers mobilized，fair and objective reflection of the effect of the reform， zhengzhou city public security bureau in the performance appraisal of continuous exploration，and graduauy formed a number of working mechanisms to strengthenthe management team in the reform process，change their work style，promoting thedevelopment and progress of public security has played an active rolezhengzhou city,the public security organs of the reform of chinas public security organs of social management innovation and establish a”110growth improvement”specimens meanwhile，there are some problems to be solved in the reform operation,how to better maintain the existing results of the reform，based on the gradual improvementof reform that will have a huge role in promoting long-term development work inzhengzhou city public security，similar cities across the country police reform willplay a good role modelkeywords：social m anagement innovation；zhengzhou policing mechan ismreform；non-grow th im provement；chinese spcimen；iii目录引言1一绪论 3(一)研究背景 3(二)研究意义 3二警务改革相关理论综述 4(一)警务改革的概念与特点 41由被动型警务积极向主动型警务进行转变 42由传统的打击型警务不断向服务型警务转变43由传统的随意性警务不断向现代化规范化警务转变54由全能型警务不断向专业型警务转变55由人海战术警务不断向科技强警型警务转变5(二)世界警务改革历史与趋势61世界历史上著名的四次警务改革62第五次警务改革社会警察与国家警察并存7三改革前郑州市公安局组织机构、警力配置及警务运行模式 9(一)改革前郑州市公安局组织机构情况9(-)改革前郑州市公安局警力配置情况9四郑州市公安局警务改革具体情况 11(一)改革的背景 111郑州市公安局警力严重不足，迫切需要内部挖潜，进行体制机制改革 112上级党委政府推进社会管理创新的决心要求进行警务改革 13(二)改革的指导思想和基本原则15(三)改革具体措施16(四)改革后的警务运行模式181深化街面警务，强化快速反应 182深化合成警务，强化整体作战 193深化社区警务，实现群众满意 194深化信息警务，符合实战需求 205深化导向警务，实现长效激励 21(五)改革后实施的绩效考核221在考评的对象上，注重全面覆盖，合理排序 222在考评的内容上，注重贴近实战，量化战果 223在程序的运作上，注重公平公正，全程监督 234在结果的运用上，注重倾斜基层，兑现承诺 25五改革取得的效果26(一)民警工作压力减轻了，工作热情提高了 26(二)街面见警率提高了，群众安全感增强了 26(三)社会面控制加强了，发案数下降了27(四)为民服务项目延伸了，服务职能强化了 27六改革过程中产生的问题及解决办法28 (一)改革过程中产生的问题28 1重大群体性事件和现行大要案协同处置能力亟待加强 282刑事专业技术人员亟待加强283执法执纪监督能力亟待加强284信访控申案件处置能力亟待加强285法律、经费保障问题亟待完善 29(二)改革过程中产生问题的解决办法 301进一步统一思想，让广大干警真正明白改革的目的和意义 302不断完善现有体制，狠抓业务技能和法律知识培训 303充分考虑民警切身利益，科学配置警力，不断提高装备水平314引入科学的工作评价标准，通过从优待警等措旌激发队伍生机与活力 31七展望与结束语33参考文献34致谢 35个人简历36v郑州警务管理模式改革研究引言引言世界现代警察的发展过程中，一共经历了比较大的四次大警务体制机制革 命。第一次警务体制机制革命是以警察的职业化为主要标志：第二次改革是以警 察的专业化为主要标志：第三次改革是以警察的现代化为主要标志。第四次警务 革命的时间发生在本世纪30年代至70年代，当时的欧美等西方国家警察数量 与人口总量的比值较高，但犯罪量仍然有增无减，这种情况导致了公众的强烈 不满。在这种背景下，第四次警务革命就孕育而生。这次革命打破了警察数量 多且装备好就是现代化的思维局限，倡导施行社区警务，提前警务。这四次警务改革完全都停留在仅仅围绕警察工作的主要目标打击违法犯罪，维护社 会治安秩序稳定和广大老百姓的自身利益，但同时也考虑到了为达到老百姓的 满意而进行的比较简单的服务层面而进行的优化警察勤务的警务机制个性化改 革。从改革的具体内容来看，都是在追求高标准高质量的完成警察工作任务的 基础上，在精心设计警察日常工作、科学合理安排警力、最大限度的发挥科技 力量导向等方面开展工作。从改革的实际效果来看，不但没有使普通公众真正 满意，很好地完成设定的工作目标，相反由于各地公安部门都把不能较好的完 成工作目标的主要愿意归咎于人员少、素质低、装备差、技术落后等原因，为 较好的完成工作目标最大限度的满足老百姓对治安环境的愿望，各国政府不断 加大对警察队伍的投入，因而使各国警察队伍不断膨胀，反而变成政府最庞大 的部门。第四次警务革命不是改革的终结，人类社会正在进入后工业化社会和信息时代，目前社会政治、经济都在发生着巨大的变革。世界范围的第五次警 务革命正在孕育之中。英国警务体制机制改革的旗手约翰安德逊提出的警察队 伍无增长改善论应运而生。无增长改善论是顺应第四次世界警务革命的理论成 果，指导和提升世界警务，体现当今世界警务发展的目标，警察机关在不增加 器材、装备和人员编制的前提下不断改善和提高工作效率，就是所谓的无增长 改善。郑州警务管理模式改革研究引言同样，处于社会转型期的中国警察队伍，也面对着巨大的困难和挑战，由 于种种因素导致目前各地警力急缺而无法得到有效补充，人们往往认为增强警 力就是增加公安民警数量和装备器材，由此形成的传统思维模式和狭隘路径， 与已经扬弃的世界第三次警务改革比较相似。目前我国社会控制力的慢慢弱化， 社会利益格局正在进行比较大的重新调整，将警察队伍这支担负着打击违法犯 罪、维护社会稳定职责的特殊力量推到了整个社会矛盾的风口浪尖。转型期的 中国公安队伍正在勇敢的面对目前存在的困难与挑战，顽强地展开一场伟大的 自身变革。本文旨在通过对郑州市公安局在面临新形势、新任务下的警务机制 改革进行深入研究，就如何更好的在保持现有改革成果基础上，逐步完善改革 内容展开论述。2郑州警务管理模式改革研究一绪论一绪论(一)研究背景当前，我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，复杂多样的社会矛盾 给社会稳定带来了严峻挑战。传统的警务管理模式逐步凸显出基层警力不足、 管理层级过多、警力资源浪费等弊端，改变传统的大机关、小基层“倒三角” 警力配置结构、充实基层警力已是势在必行。作为全国第一人口大省的省会城 市，近年来郑州市城市框架不断拉大，流动人口急剧增加，社会矛盾凸显，治 安状况日益复杂，公安机关维护社会稳定的任务日趋繁重，因警力不足而产生 的矛盾已影响到了全市公安建设，迫切需要采取科学有效措施，进行警务机制 体制改革。2010年10月，在省公安厅的统一部署下，郑州市公安局对基层分局 和派出所进行了全面彻底的改革，取得了较好效果。在改革运行中也存在一些 亟待解决的问题，如何更好的在保持现有改革成果基础上，逐步完善改革内容， 将对郑州市公安工作的长远发展产生巨大推动作用，对全国类似城市的警务改 革将起到良好的示范作用。(二)研究意义借鉴先进国家和城市的无增长改善理论，改革警务体制和机制运行模式， 应该成为我国警务改革、提高和创新社会管理水平和能力的优选之路。郑州市 警务机制改革的做法受到了社会各界的广泛肯定，改革减少了中间环节，降低 了行政成本，在一定程度上提高了公安机关的工作效率，最终让百姓受益。郑 州警务改革的做法是我国新时期警务改革的有益尝试，值得我国其它省市公安 机关借鉴和推广。借助全国社会管理创新的时代大潮，郑州警务机制改革的警 政理念、推进措施及其取得的成效，为我国公安机关社会管理创新树立了无增 长改善的标本。3郑州警务管理模式改革研究二警务改革相关理论综述二警务改革相关理论综述(一)警务改革的概念与特点警务改革也称警务革命，人类历史上的每一次警务革命对整个社会都具有 重大的战略意义，都是划时代的重大变革。概括起来，转型期的中国警务体质 机制改革主要呈现出以下几个重要特点：1由被动型警务积极向主动型警务进行转变 原来我国实行计划经济，人口流动相对比较限制。伴随着我国改革开放大潮的开始，对人口的禁锢很快就得到了解放。在广大我国农村地区，大量的剩余劳动力涌入城市寻找更多的就业机会。公安机关原有的传统的被动型警务模 式很快出现了故障，被动式报警警务模式必须转变为主动预防模式。主动变革， 提高民警的快速反应能力，提高安全性的人民群众的安全感成为改革的主流。 在实现由被动转型警务向积极主动型警务变革的过程中，警力资源匮乏矛盾不 断暴露出来，特别是那些快速发展的沿海地区城市，警力严重不足这一矛盾更 加突出。为了解决警力不足的问题，在地方财政的支持下，公安机关通过大量 招募新警以缓解警力不足的问题。与此同时，许多地方学习外国先进经验和做 法，实行了辅警制度，并逐步建立了具有中国特色的辅警队伍。2由传统的打击型警务不断向服务型警务转变改革开放后，1983年全国开展了声势浩大的严打专项整治行动，严打行迅 速席卷全国，大规模的严厉打击各种违法犯罪活动就此展开。此后， “严打 这个非常时期的非常政策已成为各级政府、公安机关打击犯罪和社会控制的惯 性思维习惯。实战型警务活动，一度被视为警方最有力的社会控制方法。然而， 随着社会法治环境的逐步建立，社会人口的流动性进一步加剧， “严打功能 不断弱化，建立一个新的预防警务模式的时机已经到来。20世纪60年代到70 年代的美国社区警务战略，从上世纪90年代后期，已成为我国警务改革的主要 方向，成为我国警察风格变化的主要理论支持和学习模式。我国改革社区警务 战略的方法，符合中国国情，制订长期坚持“群众路线的方针，努力实现过4郑州警务管理模式改革研究二警务改革相关理论综述渡到面向服务的方针，完全改变了传统靠打击维护社会稳定的方法。然而，传 统的警察亚文化的影响力，以服务为导向的警务风格尚未获得多数人的认可， 一些警察仍然认为警方不能发挥“服务”作用。传统文化与现代警务战略的对 抗表明，长期变化的形成，不是一蹴而就的。3由传统的随意性警务不断向现代化规范化警务转变 长期以来，在执法过程中，公安机人情设置过大，而且缺乏必要的监督，导致执法的随意性很大。公安机关自身优势感强，警方已形成不容挑战的“权威。通过推出规范警务的概念，意味着法律法规越来越重要和健全，警方全 权空间不断被压缩，执法程序要求越来越多，再加上内部考核机制，许多警察 抱怨说，他们手中和脚被捆绑，他们面临着调整心态的痛苦过程，这也考验了 转型中的中国警察。美国警察队伍，因为在每个程序规范开始于20世纪60年 代的警察改革，警察执法活动中，警方经常会碰到一些反对。20世纪60年代 美国社会，个人权利至上，加上美国高等法院首席大法官沃伦的推动，美国警 察的执法程序，甚至到了非常苛刻的地步规范。改变警察的警察专横的标准化， 而且还法治的必然要求，但不能太积极矫枉。 目前各地的袭警事件频发，警察 当局是前所未有的挑战，警察当局从以前的“盲目自大到今天的“盲目自 尊，其中的矫枉过正的现象的存在，它是值得各地公安局党委进行深入研究。4由全能型警务不断向专业型警务转变 行政审批制度改革，公安机关做出的经营管理理念的重大变化，从行政到有限的行政全能过渡。毯式管理是计划经济的产物。在市场经济条件下，公安机关必须卸下包袱轻装上阵。长期以来，公安机关承载的负面新闻太多，太容 易出现“信用”危机。向有限警务的转变过程中，公安机关一方面应还权于老 百姓；另一方面需整合现有的社会资源，所谓“警力有限、民力无限”，要不断 实现治安服务的社会化和市场化。5由人海战术警务不断向科技强警型警务转变向“科技要警力已经成为警务改革的另一个重要方向。在构建现代警务 机制的过程中，相对于警察人力资源的类型，以科技为主导警务效率更高。90 年代初，纽约市警察局长威廉布莱顿倡导的“计算机犯罪统计会议(即5郑州警务管理模式改革研究二警务改革相关理论综述“compstat战略)的发展演变情报主导警务战略，对转型期的中国信息警务 改革有显著的影响。在中国，智能警方方兴未艾，网上作战平台，信息共享机 制，重点区域监测系统等技术为主导的警务工作方式已逐步建立。可以相信，技术将成为传统警务模式向现代警务模式转型的重要载体。(二)世界警务改革历史与趋势1 世界历史上著名的四次警务改革1829年伦敦大都市警察的建立是第一次警务革命的标志。它有以下特征： 警察的权力源于法律，并向当地负责，它是一支公众所共同拥有的警察，而不 是私人拥有的警察。它已完全从社会福利和司法中分离开来，特别是与部队完 全相脱离，成为一支职业的专职的非武装的力量。第二次警务体制革命是以美国的警察专业化作为标志。19世纪末到20世 纪初，时任美国警长协会的主席率先开展了全国性的警察专业运动。其核心是 通过摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支完全独立的、高效率的为人 民服务的专业化队伍。第二次警务革命是新警察完全独立与成熟的标志。第三次警务改革是以欧美各国的警察现代化作为标志。20世纪30年代到 70年代，西方主要资本主义国家一步一步艰难完成了警察的现代化，各国的警 力编制、公共开支均有数额巨大的增长。第三次警务改革立足于使警察成为“打 击犯罪的工具”。此时各国的警察形象是手持盾牌、头戴钢盔、腰挎手枪、肩别 对讲机的“机械战警”。以英国为例，1966年英国警察为8。6万人，1981年为11万人，1991年 上升为14万人，在警力不断增长的同时，英国犯罪率处于上升较快的状态。1967 年英国发案120万起，1977年发案240万起，11年上升了1倍。警力与犯罪同 步增长，这是人们始料不及的，它使各界深思，从而引发了第四次警务革命。第四次警务改革主要以欧美各国的社区警务改革为标志。对原有的警察理 论观念、组织结构进行冲击，不断返朴归真，这是警察现代化与警务哲学的理 性有机整合。具体内容如下：(1)在警力编制及物资方面，从人、财、物的巨大增长转向“无增长改善”。 (2)在装备方面，抛弃现代化的“机器人”模式，转向追求“传统的更夫巡逻模式，不断重视警察的服务意识与职业道德修养。6郑州警务管理模式改革研究二警务改革相关理论综述(3)在警务风格的方面，从单一被动的警务模式转向主动警务模式。 (4)在工作重点方面，从单一的巡逻防控与刑侦打击转向社区警务防控与服务。(5)在衡量得失的标准上，从单纯重视发案数与破案数到重视多种指标进 行综合全面评估，不仅重视上级部门明确的统计数字，也重视社会反应。主观 与客观评价相结合，但是以主观评价为主。(6)在主体认识上，从认识以警察为主体到认识以社会为主体，逐步认识 到产生违法犯罪的最根本的原因在于整个社会，打击违法犯罪的主体也在整个 社会。(7)在领导体制上，传统的中央集权与地区独立自治的差距越来越小。 (8)在警务合作方面上，传统的单一的务活动越来越少，地区与洲际的警察行动得到了巨大发展，除了与国际刑警组织不断交流外，国际与洲际的合作也正在不断发展中。(9)在警察队伍的性质上，平民化与军事化的警察差距在不断缩小，平民化与军事化相互包容。(10)在警察队伍的构成方面，政府公共警察与私人拥有的警察共同得到 发展，警察社会化的趋势不断明显，在西方欧美国家，地方政府雇用的警察或 安保人员均属于私人的警察。2第五次警务改革社会警察与国家警察并存(1)第五次警务改革的两大基本理论公共选择理论旨导警务外部改革的理论。管理主义旨导警务内部改革的理论。以上两大理论的共同点是运作警察工作要按照市场规律进行。(2)第五次警务改革的历史背景公众的热切期望值迫使政府下决心不断改善管理。“全球一体化”对传统行政体制管理提出严峻挑战。(3)第五次警务改革的主要走向利用市场和社会综合力量共同推行警务的社会化7郑州警务管理模式改革研究二警务改革相关理论综述警察机构是否能提高工作效率和工作效益，靠的是警察管理部门和管理者 高度的责任心。仅凭警察机构内部的不断挖潜和有效运作，希望提高警察工作 的效率和质量是片面的。如何提高警察的工作动力，就需要依赖。公共选择理论” 的内容，让由警察提供的服务进入较好的比较良性的竞争环境，打破警察服务 由国家垄断的地位，允许社会或其他组织包括私营组织提供部分警察承担的服 务，使公众有选择更好的服务和治安的机会。在警察部门内部开展企业化管理模式规划警务 由于传统惯性思维，在过去很长一段时期，政府职能部门(包括公安机关)的内部改革，多半通过机构改革、体制调整、机制改革、建立激励机制及目标 管理等方法，以期达到提高工作效率和为社会服务质量的目的，然而收效不明 显。经过不断尝试，普遍认为摆脱这一困境的有效办法之一，就是在警察部门 全面运用现代企业管理制度，围绕成本观念和绩效考核来展开一系列改革活动。 从目前情况来看，这种警务变革带来较好的正面效应，面对新世纪，警察工 作如何更好的更科学地全面快速发展，完全依赖于对警察工作面临问题的深度 分析。世界第五次警务革命的趋势与走向，为我国的警务改革提供了前瞻性的发展与决策参考。8改革前郑州市公安局组织机构、警力配置及警务运行模式(一)改革前郑州市公安局组织机构情况(1)内设机构。根据2002年机构“三定”方案，郑州市公安局内设机构 分为局直机关和直属单位两类：局机关单位8个。即：政治部、警令部、纪律检查委员会、后勤保障部、 科技通信管理处、宣传处、法制室、控申处。直属单位13个。即：交警、刑侦、经侦、特巡警、国安、治安、技侦、 禁毒、便衣警察、公共信息网络安全监察、监所管理、行政执法等12个支队和 出入境管理处。(2)派出机构。警务机制改革前，郑州市公安局共有市内分局10个、派出所113个。(二)改革前郑州市公安局警力配置情况作为全国人口第一大省的省会城市，郑州市现有总人口863万，其中市区 425万人。郑州市公安局现有总警力10968人，其中市区警力8333人，县(市)、 区警力2635人，万人比仅有127人，市区警力万人比不足20人，远低于北京、 上海、重庆等全国一线城市，与同等省会城市武汉、济南、石家庄、太原相比 也明显偏低。由于进人渠道单一，随着时间推移，公安民警平均年龄逐渐增大， 警力老化情况严重。目前，郑州市公安局现有警力中30岁以下的只占总警力的 235，30至40岁的占总警力的445，40岁以上的占总警力的32，中老年 警力已占民警总数的近三分之二。特别是交警队伍警力老龄化情况更为严重， 交警支队现有1497人中，30岁以下的仅占1062，30岁至40岁的占6086， 40岁以上的占2852。已严重呈现出年龄结构断层和人员青黄不接的趋势。造成警力不足的原因主要有以下几个方面：一是社会需求不断扩大，特别 是民间纠纷的调解和群体性事件的处置，消耗精力最大、牵扯警力最多、处理 起来最难。据统计，市公安局每天接到1万余个报警、求助电话中，刑事类警 情只有70起左右，纠纷调解占到80左右。这些都需要民警第一时间赶到现场9三改革前郑州市公安局组织机构、警力配置及警务运行瞎毛式进行处置，任务繁重与警力不足之间的矛盾十分突出。二是长期的计划经济体 制，形成了一套单一的、封闭的管理模式。在这种模式下，公安机关被当做一 般行政机关对待，一定程度上忽视了其特有属性。尽管近年来中央、省、市相 继出台了加强公安工作的决定，市委市政府也在诸多方面向公安机关倾斜，但 仍不能满足现实工作的需要。比如人员编制问题，2006年经编制部门批准为公 安机关追加了专项编制，市区公安专项编制达到6075人，当时市区公安机关实 有警力7947人。尽管近年来接收安置的军转干部、接收的少部分公安部属院校 毕业生和招录的少量本科院校毕业生充实到公安队伍中，使目前市区警力达到 了8333人，但警力编制只有6558人，只是人员数量增加，编制并未增加，仍 没有从根本上解决问题。同时，主要依靠接收安置军转干部，警力补充渠道稍 显狭窄，不利于更加广泛地补充新鲜血液，吸收优秀人才，导致公安队伍老龄 化现象严重，难以形成合理的梯次年龄结构，整体素质难以大幅提升。10郑州警务管理模式改革研究四郑州市公安局警务改革具体情况四郑州市公安局警务改革具体情况(一)改革的背景1郑州市公安局警力严重不足，迫切需要内部挖潜，进行体制机制改革随着经济社会的不断发展，公安工作任务日益繁重，警力不足问题日益凸 显，警力缺口呈扩大趋势，已成为制约公安工作发展的“瓶颈”问题。但是由 于受编制制约无法在短时间通过大规模招录等方式补充警力，因此急需进行警 务体制机制改革，进行内部挖潜。(1)警力数量整体不足。作为全国人口第一大省的省会城市，郑州市现有 总人口863万，其中市区425万人。郑州市公安局现有总警力10968人，其中 市区警力8333人，县(市)、区警力2635人，万人比仅有127人，与周边省 会城市武汉的228人相比，低了101人。以社区民警为例，按照要求，一名 社区民警管理不得超过1000户或3000人，就像全国人大代表陈先岩所说的， 不像种田，地大了可以机械化耕作，社区警务工作是民警的精工细活，必须一 户户跑才能把整个社区状况摸透。但目前郑州市一名社区民警至少管理2000 户、6000至7000人，面对如此大的管理群体、这么多的服务对象，工作效果 就会大打折扣。另外，以交警为例，现有警力万人比仅有248，远远低于上海、 沈阳、广州等城市，甚至低于本省的洛阳市。(2)年龄结构老化现象突出。由于进口单一、出口不畅，随着时间推移， 公安民警平均年龄逐渐增大，警力老化情况严重。目前，现有警力中30岁以下 占总警力的235，30至40岁的占总警力的445，40岁以上的占总警力的 32；中老年警力已占民警总数的近三分之二，储备警力严重缺乏，队伍后劲不 足。尤其是特警支队，平均年龄已超过36岁，由于警察队伍人员整体老化严重， 影响了公安队伍的可持续发展。(3)警力补充速度与治安形势发展不适应。目前，我国正处于刑事案件高 发期，郑州也不例外。2005年以前，110每天接报各类警情、求助7000起左右， 2005年以来，每天接报各类警情、求助l万余起。近十年来，公安机关打击处 理各类违法犯罪人员，每年以15的幅度攀升。与之不相对应的是警力的缓慢 增长，2007年至今，郑州市公安局除接收490名军转干部之外，没有增加任何1 1郑州警务管理模式改革研究四郑州市公安局警务改革具体情况警力，而离退休、死亡和调离公安队伍的民警将近300人，实际增加警力只有 近200人，分散到各个基层单位，无异于杯水车薪。(4)造成警力不足的原因剖析社会需求不断扩大。近年来，随着社会经济迅猛发展，外来人口的大量 涌入和全球金融危机的持续蔓延，影响国家安全和社会稳定的不稳定因素逐渐 增多，群体性事件、治安事故屡有发生，社会治安形势日趋复杂，公安机关肩 负的担子越来越重，压力越来愈大，要求越来越高。特别是民间纠纷的调解和 群体性事件的处置，消耗精力最大、牵扯警力最多、处理起来最难。但由于110 成本低、反应快，群众一旦遇到纠纷，第一反应就是拨打110请求调解，而不 是到法院进行民事诉讼。据统计，市公安局每天接到1万余个报警、求助电话 中，刑事类警情只有70起左右，纠纷调解占到80左右。警力补充渠道单一。长期的计划经济体制，形成了一套单一的、封闭的 管理模式。在这种模式下，公安机关被当做一般行政机关对待，一定程度上忽 视了其特有属性。尽管近年来中央、省、市相继出台了加强公安工作的决定， 市委市政府也在诸多方面向公安机关倾斜，但仍不能满足现实工作的需要。比 如人员编制问题，2006年以来，市区警力编制一直停留在6075人，尽管近年 来部分军转干部充实到公安队伍中，使市区警力达到了8333人，但性质上属于 人员增加，编制不增加，仍没有从根本上解决问题。同时，单靠军队转业干部 分配，进入渠道稍显狭窄，不能更加广泛地补充新鲜血液，吸收优秀人才，导 致公安机关老龄化现象严重，队伍难以形成梯次，整体素质难以大幅提升。非警务活动占用一定警力。据统计，基层所队从事非警务活动占用一定 警力。尽管从中央到地方都一直强调公安机关不得从事非警活动，但在基层受 行政干预的影响，仍有一定数量的警力被挪做他用。特别是公安分、县(市) 局和基层派出所，一旦遇到棘手问题，诸如征地拆迁、商业性保卫等等，就首 当其冲，占用了基层一定的警力和精力。(5)警力不足产生的问题民警工作、生活压力日趋严重。由于警力不足，工作任务繁重，一线实 战单位民警加班加点、通宵达旦己成为一种工作常态。以基层派出所为例，在 正常情况下，星期一到星期五全所民警全天候在所内工作，晚上还必须有三分 之一警力值勤、备勤。处理案事件实行首问负责制，谁受理的案事件，必须负 责到底，直到处理完毕。据初步统计，民警平均每天工作11至15个小时，每12郑州警务管理模式改革研究四郑州市公安局警务改革具体情况周值班2天，每天24小时。每年一名民警工作量超过3000多个小时，一年工 作两年半的时间，每名民警按实际工作时间是公务员正常工作时间的25倍。民警身心健康、精神状态愈下。在2009年组织的体检中，9542名民警、 职工每项检查指标均在正常值范围的只有2476人，占总人数的2595；有一 种或二种检查项目指标不正常的有7066人，占总人数的7405。比例偏高的 前三项病症分别是：高血脂3995人，占总人数的4787；脂肪肝2965人，占 总人数的3107；高粘血倾向2199人，占总人数的2304。2009年，民警及 家属、亲属向市局心理服务热线打电话360个，预约见面谈话约40次，在反映 的问题中，工作方面占21，婚姻情感方面占21，健康方面占14，子女教育 方面占14，经济方面占7，其他咨询占23。产生身体和心理疾病的原因是 多方面的，但不可否认与公安机关高风险、高强度、高压力的工作有着直接联 系。广大一线民警在工作中时常面临死伤的危险，面对侦察破案执法工作的繁 重压力，经常处于加班加点、昼夜颠倒、食宿无律，对身体伤害较大。随着社 会的发展进步，法律法规越来越健全完善，人民群众的法律意识越来越强，新 形势下对公安民警执法要求更高、更严，广大民警在工作中面临着社会、政府、 人民群众的严格要求和监督之下，执法办案不允许出现任何失误和差错。严格 的监督和工作的高标准，使民警的工作和精神压力与日俱增，经常处于紧张、 焦虑、担心状态，引发了许多心理和精神疾病。2上级党委政府推进社会管理创新的决心要求进行警务改革类似郑州等城市的警力不足问题引起了各级领导的高度关注，前河南省委 书记卢展工致力于通过警务机制改革缓解警力不足，其多次到基层公安机关进 行调研，强调：公安工作任务繁重，但警力有限，仅靠增加编制是不行的，重要 的是要向改革要警力、向装备要警力、向科技要警力、向管理要警力、向素质 要警力。中央政法委书记孟建柱要求：要从全局和战略的高度，深刻认识公安机 关推进社会管理创新的极端重要性、紧迫性，时刻保持一种等不起的紧迫感、 慢不得的危机感、坐不住的责任感，善于在研究状态下工作，真正把工作当做 学问来做。顺应时事，从实际出发，总结经验，在理顺体制、完善机制上下工 夫，积极稳妥地扎实推进，努力实现警务成本的无增长和警务效能的改善，最 大限度提高群众安全感和满意度。公安机关本身是一个大的系统，由诸多子系 统及要素组合而成。无增长改善论就是在没有外力作用的前提下，调整内部各13郑州警务管理模式改革研究四郑州市公安局警务改革具体情况系统及要素之间存在的内外、上下、左右关系，将各种力量溶合成为新的力量， 产生1+12的效果，从而实现公安系统整体功能的放大化。此次涉及全省的公 安管理体制改革，是在党委政府领导下进行的，具体讲，就是省委书记高度关 注、省公安厅强力推进进行的一次改革。(1)中央文件、省委省政府主要领导关于此次改革的指示精神。2003年， 中央13号文件明确提出，公安机关要减少管理层级、实现扁平化指挥、做大做 强派出所。前省委书记卢展工在商丘、郑州、新乡、南阳等地调研时多次指出， 公安机关要创新体制机制，体现向改革要警力，体现重心下移加强一线警力， 体现复合型干警培养要求，体现真正为基层为群众安全服务。郭庚茂书记指出， 只有改革才能解决公安工作中存在的弊端问题。中央13号文件、省委省政府主 要领导的指示精神，为此次改革提供了依据。(2)市委、市政府主要领导对此次改革的定位。市委、市政府高度重视公 安管理体制改革，并将其纳入市委、市政府总体工作部署。前市委书记连维良 对郑州警务体制改革提出明确要求，指导思想是“充实一线，减少层级，加强 督导，高效激励，收放得当，分合适度”，具体操作方法是“局所整合，强化社 区，建立机动，完善督导，业绩挂钩，动态定级，区内竞争，便民利民”。前 市长赵建才要求，公安机关要积极推进警务体制机制改革，使改革的成效最大 程度地惠及于民。市委市政府主要领导的定位，为郑州实施改革指明了方向。(3)省公安厅强力推行的新乡模式。在省公安厅的直接指导下，新乡市公 安局于2010年启动警务体制改革，将原有的6个分局和23个派出所整合为12 个派出所，规格均为副县级，下设“四队一室”，即案件查处大队、治安管理大 队、社区警务大队、交通巡逻大队、综合勤务室。2010年8月30日，省公安 厅在新乡召开现场会，在全省推广新乡模式，要求撤销分局、局所合并，合并 后的派出所全部为副县级，对社会、对群众、