上海城管行政执法工作存在问题及对策研究——以法治理论为视角.docx

学校代码：10270学号：112500117专业学位论文上海城管行政执法工作存在问题及 对策研究以法治理论为视角research on existing problems and countermeasures of shanghai urban management administrative law enforcementin the perspective of the rule of lawtheory专业学位类别：公共管理硕士 专业领域:公共行政管理 作者姓名：费佳蕾 指导教师：李建中 答辩日期：2013 年 12 月 29 日 上海师范大学大学学位论文原创性声明本人郑重声明：我恪守学术道德，崇尚严谨学风。所呈交的 学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已明确注明和引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写过的作品及成果的内容。论文为本 人亲自撰写，我对所写的内容负责，并完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。论文作者签名：年月日上海师范大学学位论文版权使用授权书学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅或借阅。本人授权上海师范大学可以将本学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。保密 ，在年解密后适用本版权书。本学位论文属于不保密 。校内导师签名：校外导师签名：论文作者签名：年月日摘要城管行政执法是指将若干行政机关的城市管理行政处罚权交由城市管理 行政执法局集中统一行使的一种制度安排。它在确保城市市容市貌整洁、城 市安定有序方面发挥着重要作用。以法治理论为视角观察上海市的城管行政 执法工作，可以发现，一方面取得了一定的成绩，主要表现为：城管行政执 法工作范围实现了全覆盖、形成了较为完整的行政执法队伍、初步建立起了 长效管理机制、将社会监督引入了监督体系；另一方面存在着明显的不足， 主要表现为：执法权限不明、执法监督机制不健全、城管行政执法时常违反 法定程序、城管行政执法人员整体素质无法满足工作需要。据此，为改进上 海市城管行政执法工作应采取如下措施：第一、建立健全城管行政执法的法 规规章，明确城管行政执法独立的主体地位、职责范围、执法程序及所拥有 的行政强制权；第二、强化对城管行政执法工作的监督制约，既确保内部监 督机制应有作用的发挥，又让外部监督机制发挥主导作用；第三、切实提高 城管依法行政执法的水平，促使城管行政执法工作人员树立牢固的法制意识， 严格城管行政执法行为；第四、加强城管执法队伍建设，严格城管队员的招 录，建立健全考核制度。关键词：城管行政执法；上海；法治；问题；改进措施abstracturban management administrative law enforcement refers to the number of administrative organs urban administrative punishment by urban administration bureau centralized exercise of an institutional arrangement . it is to ensure that urban appearance of the city clean, stable and orderly city plays an important role . the rule of law theory perspective on urban management administrative law enforcement work in shanghai can be found on the one hand has made some achievements, mainly as follows: urban management and law enforcement to achieve a full coverage of the scope of work , forming a more complete administrative law enforcement team , the initial establishment from the long-term management mechanism, the introduction of supervision and social supervision system ; on the other hand there are obvious shortcomings , mainly as : law enforcement authority is unknown, law enforcement and supervision mechanism is not perfect , urban management and law enforcement often violation of legal procedures , urban management and law enforcement officers overall quality can not meet operational needs. accordingly , in order to improve urban management administrative law enforcement work in shanghai should take the following measures: first , establish and improve laws and regulations of administrative law enforcement urban management , urban management and law enforcement separate clearly the dominant position,responsibilities ,enforcement procedures and administrative enforcement have the right to;second,strengthen urban management administrative law enforcement supervision ,both internal oversight mechanisms to ensure proper role to play , letting external oversight mechanisms play a leading role ; third , and effectively improve the level of urban management and administration according to law enforcement , to promote urban management administrative law enforcement work personnel to establish a strong legal awareness , strict urban management administrative law enforcement ; fourth, strengthen urban management and law enforcement ranks , strict inspectors of recruiting , establish and improve the appraisal system.keywords:urban management and law enforcement, shanghai, the rule of law, problem, improvements目录摘要1abstract2第 1 章 绪 论61.1 选题的意义和依据61.1.1 本选题的依据61.1.2 本选题的意义61.2 国内外研究现状及存在问题71.2.1 国外学者对城管问题的研究71.2.2 国内学者对城管问题的研究81.2.3 目前研究存在的问题121.3 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题121.3.1 本课题的研究目标和研究内容121.3.2 本课题拟解决的关键问题131.4 研究范围和研究方法131.4.1 本课题的研究范围141.4.2 本课题的研究方法141.5 预期研究成果和创新点151.5.1 本课题的预期研究成果151.5.2 本课题研究的创新点15第 2 章 城管行政执法及法治理论概述172.1 城管行政执法概述172.1.1 城管行政执法的含义172.1.2 城管行政执法工作的特征192.1.3 城管行政执法的必要性212.2 依法治国理论概述242.3 法治理论视角下城管行政执法的基本要求262.3.1 城管行政执法必须做到有法可依262.3.2 城管行政执法必须做到有法必依262.3.3 城管行政执法必须做到违法必究27第 3 章上海城管行政执法工作取得的成绩283.1 上海城管行政执法机构的设置情况283.1.1 城管行政执法机构设立及城管执法的法律依据283.1.2 城管行政执法机构的法律地位293.1.3 上海市城管执法局的成立293.2 上海城管行政执法机构的基本职能313.2.1 城管行政执法机构的职责范围313.2.2 城管行政执法的主要事项323.3 上海城管行政执法工作所取得的成绩343.3.1 城管行政执法工作范围实现了全覆盖343.3.2 形成了较为完整的行政执法队伍343.3.3 初步建立起了长效管理机制343.3.4 将社会监督引入了监督体系36第 4 章 上海城管行政执法工作存在的问题及原因374.1 执法权限不明374.1.1 全国性专门法律缺失374.1.2 城管行政执法的地方性法规与其他法规之间缺少衔接配合374.2 执法监督机制不健全404.3 城管行政执法时常违反法定程序424.3.1 现有法律法规对城管执法程序的规定过于原则424.3.2 城管行政执法随意性大424.4 城管行政执法人员整体素质无法满足工作需要434.4.1 执法队伍构成复杂434.4.2 行政执法理念落后44第 5 章 改进上海市城管行政执法工作的措施465.1 建立健全城管行政执法的法规规章465.1.1 明确城管行政执法独立的主体地位475.1.2 明确城管行政执法的职责范围475.1.3 明确城管行政执法的程序475.1.4 设立城管行政强制权485.2 强化对城管行政执法工作的监督制约495.2.1 确保内部监督机制发挥应有作用495.2.2 发挥外部监督机制的主导作用495.3 切实提高城管依法行政执法的水平505.3.1 城管行政执法工作人员应树立牢固的法律意识505.3.2 严格城管行政执法行为505.4 加强城管执法队伍建设515.4.1 严格城管队员的招录515.4.2 建立健全考核制度52结论53参考文献54附录59致谢62第 1 章 绪 论1.1 选题的意义和依据1.1.1 本选题的依据目前我国城市管理正从旧有模式向新型模式转变，目的在于提升政府城 市管理的水平，为城市居民提供良好服务，提高城市生活质量。在这一过程 中，城管行政执法工作得到了高度重视，各地相继建立了城管队伍，制定了 有关制度。2002 年，国务院公布关于进一步推进相对集中行政处罚权工作 的决定，这一决定的公布为我国城管行政执法工作提供了基础法律保障，对 推进城管行政执法工作、提升城市形象发挥了重要作用。但随着城市化进程 的全面推进，现行城管执法工作体制和机制方面存在的一些不足日益显露出 来：管理与执法“衔接真空”，信息资源尚不能有效共享，协作机制相对滞 后等，这些问题成了制约城市管理水平有效提升的瓶颈，迫切需要加以研究 解决。1.1.2 本选题的意义城管行政执法是城市管理重要的组成部分之一，也是城市管理的一种具 体手段，是促进城市良好发展的基本保障。同时，城管行政执法涉及面广，一方面关乎人民群众的切身利益，另一方面又关系着整个城市的和谐发展等， 执法行为还会影响民众对城市政府的评价，可以说极其重要且复杂。本文以 法治理论为视角，通过对上海城市行政执法工作现状的剖析，找出上海城管 执法工作存在的问题及其原因，并借鉴国内外城管的有益经验和创新做法， 提出完善上海城管行政执法工作的对策。希望借此深化对依法开展城管行政 执法工作的理论认识，并为切实改进城管行政执法工作提供有益启示，为提 高我国城市管理水平贡献绵薄之力。1.2 国内外研究现状及存在问题1.2.1 国外学者对城管问题的研究在西方发达国家城管执法权威性强，有较完善的法律体系作支撑，对城 管执法的法律授权比较充分、翔实，但执法人员一般没有裁定权，相关违法 案件的终极裁定权在法院。而且，西方学者普遍认为应由警察来承担城市行 政执法这项工作。在美国、英国、日本、法国等国家，城市行政执法这一职 能实际上也均由警察统一行使，这些国家没有城管局、城管执法大队这样的 机构，城管执法的职责全部归警局依照相关法律来执行。在美国，学者们普遍赞成“企业型政府”的观点，强调政府必须遵从市 场导向的理念，引进竞争的刺激力量，这样才能使政府管理更具创造力和生命力，城市管理才更有效率和秩序。在改革政府：企业精神如何改革着公 营部门一书中可以看到对于这个观点的诠释，该书认为企业型政府是指由 一群富有企业精神的公职人员(被称为公共企业家)组成的、具有创新精神、 富于活力与生气、以人民需求为导向、高效率和高效能的政府。企业型政府 是与官僚政府相对应的，它能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体 制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。在实践中，美国的城市管 理法律体系比较完备、执法监督比较严格，各个城市都会依据国家、州、郡 的法规制定了地方性规章，对利益相关者的权利和义务作出明确规定，城市 管理实现“企业化”管理。1.2.2 国内学者对城管问题的研究我国学者对城管问题的研究主要集中在以下几个方面。 1.2.2.1 关于我国城管工作性质的研究随着我国社会与经济的发展，城管这一工作应运而生，城管工作从实施 至今引发了无数的争议，成为我国社会舆论的焦点问题之一。不管是民间还 是官方，不管是小贩还是学者，都对城管工作褒贬不一，当然专家学者们的 观点是建立在详尽的分析基础上的。学者蔡军指出，城市管理的含义是多层次、多角度的。将城市管理的定 戴维奥斯本，特德盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门m.北京：中国人民大学 出版社，2006.义范围定得过宽或过窄，都会对城市管理工作造成一定影响。从狭义上讲， 我国城市管理的政府职能部门城市管理局（又称行政执法局），其主要职 责是对城市的市政基础设施进行维护管理、对城市的公共空间环境进行维护 管理，对违法行为根据相关法律进行执法。陆伟民指出，从法治的角度来 讲，我国设立城管执法机构的目的在于解决城市管理工作中多头执法、重复 处罚、执法扰民等问题，而并非任其进行强制执法，如强拆民房、强行拖车、 强拉财物等。石勇指出，城管主要职能是用来满足地方政府进行城市管理， 集中权力按政府意志对城市秩序、城市环境进行有效控制，它的功能定位应 该区别于工商、卫生、交通这些职能机构，更非这些职能机构的“职能售合”， 它应该类似一个城市“管家”。1.2.2.2 关于我国城管工作存在问题的研究近几年随着城管暴力执法的案件越来越多，城管执法人员被推向了舆论 的风口浪尖。城管制度在城市化进程中应扮演什么样的角色？已经实行了十 几年的城管制度是否存在问题和缺陷？这些问题已成为众多学者研究的焦 点。唐莉认为，目前我国城市管理行政执法工作中存在着如下一些突出问题： 职责不清，相互扯皮，城市管理任务很难完成；重复执罚，多头收费，群众 合法利益难维护；体制不顺，政府工作措施难落实；执法素质低下，政府形 象难以树立等。张煜、孙国良认为，在城市执法过程中，执法方与执法相 蔡军.建立完善”大城管”体制破解城市管理困境j.城市管理与科技,2011,（4）. 陆伟民.法治视野下的城管体制j.中国报道，2009，（6）. 石勇.隐忧与反思：中国城管体制正处在十字路口j. 时代邮刊，2011，（7）. 唐莉.城管执法存在的问题探讨j.城市建设理论研究，2011，（17）.对人之间的矛盾十分显著，执法方作为政府部门的确有权力、有责任对城市 管理中的违法违规行为进行管理与处罚，而执法相对人大多数是迫于生计而 不得不从事违法违规工作，这种赤裸裸的现实矛盾，是造成我国执法人员暴 力执法的根本原因之一，其他因素则有城管执法人员素质低下、没有接受过 系统性的法律法规培训、执法观念落后、城管执法程序不规范、相关法律保 障机制不健全等。陈庚认为，现实生活中，城管几乎涉及到城市生活的每 一个角落，处在一个极其混乱的状态。目前全国还没有一部法律来统一规范 城管执法的范围，而各地关于城管执法范围的规定也是千差万别。我国的法 制建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题，程序意识缺乏、程序立 法不足，致使实际操作中违反执法程序的现象极为严重。很多情况下，在进 行行政执法时，因不遵守法定程序而损害公民基本权利的违法行为时有发生。1.2.2.3 关于我国城管工作中存在问题原因的研究 学者杨雪冬指出，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序情况下，如果过分地夸大“管理”的效用，把本来作为长期前景的“管理”状态简单化 为眼前的执法目标，就可能破坏正在进行的现代制度建设。避开具体条件来 谈论“管理”，很容易陷入 20 世纪中叶“行为主义”的误区。罗峰认为， 管理最起码应该是一种理性工具，其意义在于形式的合理性而不于价值的合 张煜，孙国良.我国城管执法存在的问题及对策研究j.现代商贸工业，2008，（12）. 陈赓.我国现有城管制度存在问题浅析j.西江月.下旬，2012，（9）. 杨雪冬.要注意治理理论在发展中国家的应用问题j.中国行政管理，2001，（9）.理性。执法并非灵丹妙药，管理中的一些理论要点有似曾相识之感，但它们 并不能传达给我们比新公共管理( new public management) 、全球化理论、 公共选择理论、新制度主义等更多的内容，有一种“新瓶装旧酒”之嫌。龙 禹认为，应从组织法角度来看待城管执法，城管部门目前所行使的主要是行 政处罚权。造成目前我国城管执法工作窘境的主要原因在于“行政组织”的 不规范，而并非处罚程序不规范、救济措施不完善。事前控制往往比事后补 救更具有价值。申剑、白庆华则认为，从法治角度来看，我国的法治不够 健全、公民缺失社会与契约精神及民主制度的匮乏都使得城管执法在我国开 展得异常困难，相比较而言，西方社会法律较为完善，其城市管理是建立在 民主政府和公民社会的基础之上的，所以城市管理的矛盾不太尖锐。王怀 坤、王腊生等指出，我国现行的城管体制是基于传统“单位人”思维而产生 的，即试图用单位的管理模式(非法治模式)来管理“自由人”的城市，从本 质上讲，有关部门设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避 法律 。有关部门不愿意去思考城管执法制度设计本身所存在的制度性缺陷， 反而一味地强调要改进城管执法措施、强化城管执法制度，这有点象缘木求 鱼。1.2.2.4 关于改进我国城管工作举措的研究饶会林提出了“导顺治逆”这一城市管理模式，他认为，“治理是管理的 罗峰.治理：工具理性还是价值理性？j.探索与争鸣，2003，（3）. 龙禹.组织法视野下的城管综合执法现行体制改革j.上海城市管理，2011，（2）. 申剑，白庆华.城市治理理论在我国的适用j.现代城市研究，2006，（9）. 王怀坤.论城管执法的现状、问题及对策研究j.经济研究导刊，2010，（12）.副手，也是引导的副手。不塞不流，不止不行。要实现城乡的正常秩序，就 必须要对城市不良秩序进行治理，而治理也要受规范的约束，其主要职能是 对城市规范的维护。唐莉认为，建立较为科学有效的沟通运作机制和信息 共享机制，尤其是综合执法机关与各业务主管部门要各司其职、相互促进、 良性运作，这样才能减少城管行政执法工作的困难与矛盾。1.2.3 目前研究存在的问题我国城管行政执法制度建立时间不长，国外学者对此几无研究，国内学 者的研究则呈现出两个极端，要么宏观地从城市治理或市政学的角度作些探 讨，要么仅就城管行政执法工作存在的不足及如何改进等作些阐述，往往就 事论事，未能真正从根本原因上去做深层次的挖掘。研究方法也缺乏实际调 研，一手资料掌握不够。特别需要指出的是学术界关于上海城管执法的研究 文献极少，从而给本文的写作造成了一定的难度。1.3 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题1.3.1 本课题的研究目标和研究内容 饶会林.城市治理新论m.北京：经济科学出版社，2003:163.唐莉.城管执法存在的问题探讨j.城市建设理论研究，2011,（17）.我国城管工作存在着多头执法、职权交叉、行政执法队伍膨胀、执法扰 民等现实问题。本文旨在从法治理论角度出发，着重探究上海城管执法在执 法权限、执法监督、执法运行体制、执法程序、队伍建设等方面存在的主要 问题，对上海城管执法存在问题的原因做深入剖析，提出有可操作性的改进 建议，推动上海城管行政执法工作向内容综合化、改革系统化、进程法制化、 体制规范化、机制有效化方向发展。1.3.2 本课题拟解决的关键问题自实行城管行政执法制度以来，由于没有现成的经验可供借鉴，摸着石 头过河，出现一些问题在所难免。要使上海城管执法更好地适应城市发展的 需要，必须选准突破口，找出造成问题的症结所在。法治是城管执法工作必 须遵循的基本原则，因此，分析上海城管行政执法工作存在的不足及导致问 题的原由所在，应从法治视角出发。本文着重根据法治建设的基本要求，去 分析上海城管行政执法工作存在的不足，并找出有效完善上海城管行政执法 工作的方法措施，推动上海城管行政执法工作的健康发展。1.4 研究范围和研究方法1.4.1 本课题的研究范围从法治理论的基本要求出发，对上海城管行政执法工作展开全面分析， 找出上海城管行政执法存在的种种问题，并借鉴发达国家城市管理的有益经 验及我国其他城市城管行政执法工作的成功做法，提出改进上海城管行政执 法工作的对策。1.4.2 本课题的研究方法1.4.2.1 文献研究法 通过多种途径获取关于国内外城管执法的法律法规及学术文献，着重了解我国城管行政执法工作的法律依据及体制机制，掌握学术界对该问题的研 究现状，从中获取有益信息，找到本文写作的突破口，形成自身的写作思路。1.4.2.2 比较研究法 比较研究法是对物与物之间和人与人之间的相似性或相异程度进行研究与判断的方法。本文通过对国内外城管工作的体制、机制的比较，发现了上 海城管行政执法工作所存在的问题及症结所在，在此基础上，提出了改进上 海城管行政执法工作的对策建议。1.4.2.3 实证研究法 实证研究就是对客观事实进行具体的研究与分析，并根据经验和事实进行检验进而得出结论。本文在深入全面调查上海城管行政执法体制机制、方法手段、社会效果的基础上，依据法治理论的基本要求作分析，发现了一些 突出的问题，从而为分析解决问题、提出改进措施明确了方向。1.4.2.4 规范研究法 规范研究法是指以一定的价值判断为标准，对研究对象作分析，找出实然与应然之间的差距，提出改进的建议。本文根据法治理论的基本要求，找 出了上海城管行政执法工作存在的主要问题，提出了符合法治原则的有针对 性的改进措施。1.5 预期研究成果和创新点1.5.1 本课题的预期研究成果结合上海城管行政执法工作的实际，借鉴国内其他城市城管行政执法的 创新经验及外国城市管理的有益做法，从法治角度出发探索完善上海城管行 政执法工作的对策，如建立集中行使行政处罚权的部门运行机制，构建以执 法资格制度为前提的准入机制，探索建立变“粗放低效”为“精准高效”、变 “交叉扯皮”为“无缝拼接”的治理模式，高度整合和有效利用现有管理资 源，形成符合法治精神的上海城管行政执法工作新机制。1.5.2 本课题研究的创新点以往的研究视角主要集中在市政管理或公共管理上，本文则从法治理论 出发对这上海城管行政执法工作进行全面彻底的剖析，探讨问题的角度不同， 得出的观点自然也有所不同。第 2 章 城管行政执法及法治理论概述2.1 城管行政执法概述2.1.1 城管行政执法的含义城管行政执法又称城市管理综合执法，指将若干行政机关的城市管理的 行政处罚权集中由一个行政机关统一行使的制度安排。这一概念包含着如 下几层含义：2.1.1.1 城管行政执法的执行主体是行政机关行政管理权中一项重要的权力是行政处罚权，是政府用来管理国家和社 会的重要方式。在我国，行使行政处罚权的法定主体是行政机关，根据职权 法定原则，除法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和接受委托的 事业组织可以成为行政处罚权行使的主体之外，其他任何组织都不能成为行 政处罚的主体。在行政处罚权被集中之后，与单项行政处罚权相比，集中的 行政处罚权权力更集中，责任也更重大。城管综合执法机关集中行使城市管 理领域中的行政处罚权。对此，中华人民共和国行政处罚法第 16 条和国务院办公厅2000第 63 号文件都作了明文规定，即城管综合执法机关不能隶 属于政府某部门，也不能作为部门的内设机构，它必须能独立地行使权力并 杨盛.城管执法问题研究d. 硕士论文，兰州大学，2009：23.以自身名义承担相应义务和责任。由此可见，城管综合执法主体不能是其他 任何组织，只能是国家行政机关。2.1.1.2 城管行政执法集中行使的是行政处罚权在我国，行政机关拥有非常广泛的权力，根据表现形式可以将行政权分 为规范制定权、组织权、证明权、审批权、检查监督权、处罚权、调解权、 强制权、复议权、裁决权等。在诸多行政权力中，行政处罚权是最容易引 起当事人注意的，因为它与行政相对人的权利的关系最为密切。应当注意的是，在城市管理中，往往是管理和处罚两种权力都有。在城 管行政执法过程中非常容易混淆行政处罚权与其他相关行政权力的归属问 题。也就是说，从行政管理权中把行政处罚权部分独立出来之后，与行政处 罚权有关的一些行政权力如何划分和转移？特别是行政处罚中涉及的行政检 查权、行政调查权、暂扣权等行政强制措施在行政管理活动中大量而又普遍 地存在，这些行政强制措施往往又是行政机关做出行政处罚的先期行为。比 如，行政检查、行政调查是行政处罚行为程序的一个部分；查封权、暂扣权 等行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身 权财产权的强有力手段。很多行政机关认为“没有强制措施权，行政处罚是 空中楼阁”，必须有运用行政强制措施的权力，否则将无法履行其法定职 责。从很大程度上说，这类行政强制措施权是行使行政处罚权完整过程的组 成部分，应该附属于行政处罚权。 张尚漪主编.走出低谷的中国行政法学m.北京：中国政法大学出版社 1991：56. 国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发200217 号)l.2.1.1.3 行政处罚权的集中只是相对的，而不是绝对的城管行政执法旨在解决目前城市管理行政执法中同一事项因相关执法部 门职权交叉重合，造成多头执法、重复管理或执法部门为避免“一事不两罚” 而消极等待其他部门先行执法等问题，提高行政执法效率，发挥“一队多能” 的作用。但如果盲目求大、求全，随意扩大集中处罚的范围，非但不能发挥 城管综合执法的优势，反而会削弱原有稳定的管理力量，违背城管执法的初 衷。因此，必须坚持“相对集中”原则。首先，必须是能够有效解决多头处 罚、重复执法、提高行政执法效率的项目才能成为需要集中的项目;其次，“这 些行政职权之间必须具有有关性。这种有关性主要表现为相互接近和关联性”,即集中的职能在管理客体和对象上基本属于同一类，行为目的、活动规律基本相同。如果光强调由一个行政执法机关去实施，一味将没有任何联系的 项目集中在一起，容易造成执法人员难以掌握，集中处罚也难以取得理想的 效果；最后，相对集中的行政处罚权要体现可操作性，即被相对集中的执法 职能，应是容易由综合执法机构和人员统一操作的便于综合管理的执法职能， 而不应是专业性或者技术性的职能。2.1.2 城管行政执法工作的特征2.1.2.1 主体独立性 胡建淼主编.行政法学m.上海：复旦大学出版社，2004：207.城管行政综合执法工作一个极为显著的特征便是主体的独立性。综合执 法是在法律授权下对现有执法权的一次重构。城管行政综合执法部门在权力 重新配置后具有独立的主体资格和独立行使职权的权力。因为国务院关于 进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定规定：“不得将集中行使行政处 罚权的行政机关作为政府的内设机构或下设机构，也不得将某一个部门的上 级业务主管部门确定为相对集中处罚权的上级主管部门。”集中行使行政处 罚权的城管行政综合执法部门是本级政府直接领导的一个独立的行政执法部 门，依法独立履行规定的职责，并承担相应的法律责任。2.1.2.2 职能法定性城管行政综合执法部门独立行使原来有多个执行部门单独行使的职权， 但这些相对集中的处罚权、许可权不是简单地将相关部门原来的全部职权归 集到法律授权的综合执法部门，而是通过了法律的重新授权。首先，权力的 集中是相对的。原工商、公安部门拥有的处罚权只是部分合并或部分转移到 了城管行政执法部门，比如城市广场噪音处罚、市政供水等城市管理职能仍 由原来的部门履行。其次，这些集中的权力在执行等方面属于同一类型，在 一定程度上存在有相近性和关联性，行为情况基本一致。这样有利于提高执 法效率，减少多头执法、重复处罚等现象的发生。再次，集中的职权不需要 有太高的技术性和专业性，仅是更有利于综合执法机关的统一操作而已。2.1.2.3 内容综合性城管行政执法综合了多个部门的职权与职责，执法内容具有综合性的特 点。在进行执法机构改革及组织设置的过程中，综合执法部门的建立要遵循 “行政分权”与“行政效率”并重的原则。以行政效率为原则设立城管行 政综合执法机构，一定要适当地将行政处罚权、检查权、强制权分离开来， 从而提高行政执法效率，减少行政支出成本。比如在北京等大城市，其城管 行政综合执法便呈现出多种权力合理整合的态势，将公安交通、环境卫生、 市容市政、绿化、无证流动商贩处罚等内容都归并到城管行政执法之中，从 而形成了一种综合性的组织形态和执法权限。2.1.3 城管行政执法的必要性2.1.3.1 是建设和谐社会的必然要求 依法行政是建设和谐社会的基本保障，是党中央、国务院提出的战略目标与任务，是我国经济与社会发展的方向所指。只有不断深化社会管理体制 改革，增强人们的法律意识，确保多方利益的协调，才可以保持社会的稳定 和谐。2004 年，国务院印发的全面推行依法行政实施纲要要求进一步进 行行政管理改革，实现依法行政。依法行政是政府在管理方式和模式上的一 场深刻革命，是依法治国的重要组成部分之一。依法行政具体表现为要不断 规范执法程序、不断完善行政执法体系、充分实现职权的法定化等。体现在城市管理方面，就是要求府间执法权限及职责明晰、规范，注重进一步健全 完善执法程序、执法方式及各职能机构之间的协调与合作等。城管行政综合 执法工作直接关系着依法行政能否落到实处，因而是建设和谐社会的必要途 径。2.1.3.2 是城市化进程推进的必然产物改革开放以来我国城市化进程加快，经济迅猛发展，城市日渐繁荣，但 城市化的快速推进也带来冲击与问题。例如，城市的迅速扩张与经济的综合 发展，使大批的农民、外来人口从农村流入城市，从小城市流入大城市，成 为打工者。同时，经济的转型升级及工业技术的革新导致一部分文化素质、 专业技术水平低的城市人口失业。外来打工者与这部分城市失业人口便构成 了城市的弱势群体，他们最典型的特征便是收入低，于是为了生存不得不在 街头路边摆摊设点做点小买卖，给城市的市容、环卫、工商管理等都带来诸 多不良的影响。政府对这些弱势群体的救助又比较欠缺，没有合理的政策去 支持和引导这部分弱势群体重新创业就业，所以这些弱势群体只能靠这种几 无成本的占道设摊方式来赚钱维持生计。这样当然就给市容市貌、卫生、交 通等带来了负面影响。城市行政执法就是在这样的背景下出现的，“城管问题 是中国在城市化进程中所遇到的特有问题”。2.1.3.3 是行政执法规范管理的必然体现我国曾经试图通过不断增设执法机关的方式来解决特殊社会发展时期涌 现出来的各种社会矛盾，但这种单一的扩张方式缺乏合理的法律支撑，不仅 没有起到应有的作用，反而导致权力滥用、管理混乱、行政执法权力膨胀等 不利后果，多头执法、重复执法、野蛮执法等现象屡屡出现。因此，必须依 靠行政管理体制的改革与完善来解决执法力量分散、利益纷争严重、多头执 法、重复执法、执法效率低下等问题。城管行政综合执法就是把规范行政机 关执法活动中的有益尝试。2.1.3.4 是对不断扩张的行政权力进行必要约束的需要虽然行政权的扩张是人类社会发展的需要，但其扩张的程度与范围一定 要适应社会的发展，否则将适得其反。行政权过度膨胀，必然会影响到行政 管理人的利益，导致社会矛盾不断激化。“在权力不受限制的社会制度中，发展趋势往往是社会上的有实力者压 迫或者剥削弱者。”当行政权沦为某些人随意行使权力，谋取个人利益的“私 人物品”时，就必然放弃了为公众提供服务的公共职责，从而乱收费、乱处 罚、滥用行政权力，导致行政管理陷入混乱。所以，必须对不断膨胀的行政 权力加以必要的制约。城管行政执法工作的关键在于执法，也就是说先有法 后才执行，有了法才去执行，没有相关的法律规定就不能随意执法。从这一 点上讲，城管行政执法工作本身就是对行政权力的一种法定约束，解决的是 行政权力无所不在、漫无边界的问题。2.2 依法治国理论概述依法治国本质上是要求国家的政治、经济运作、社会发展等各方面的活 动都依照法律来进行。这是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，也就 是人民在党的领导下,依照宪法和各项法律规定来从事政治、经济、文化活动。 而宪法与法律是不因国家领导人改变而改变的，而是以人民的意志和社会发 展规律来依法治国的。依法治国的基本原则是法律面前人人平等。首先，法律面前人人平等。 我国宪法第三十三条明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。 任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义 务。”其次，任何公民与组织都没有超越宪法与法律的特权。宪法与法律反 映的是人民的意志，体现的是人民的利益。任何公民与组织都无权去超越宪 法与法律，凌驾于法律之上。再次，任何公民与组织只要有违法行为就必须 接受法律的制裁。我国宪法第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、 各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪 法和法律的行为，必须予以追究。”违法必究、使违法者受到法律的制裁， 这是体现法律尊严的重要表现，是维护法律权威的根本保障。在一个国家， 如果有人违反了法律还能逍遥法外，不受法律制裁，那么法律将丧失了其本 李林.当代中国的依法治国与依法行政j.学术探索，2011，（2）.身的价值与意义，无威信可言、无地位可立。 依法治国的目标是实现法治，进而树立和维护法律的权威。法律权威就是法律所具有的尊严，是坚持公民在法律面前一律平等、维护社会公平正义 与社会主义法制的统一。树立法律权威，需要政府依法管理、社会依法运行、 人民遵纪守法。在法治社会中，任何公民及社会组织都必须树立法律意识， 自觉做到将法律作为规范和指导自身开展一切社会活动的根本行为准则。维 护法律权威首先应维护宪法的权威。宪法是我国的根本大法，是一切法律权 威的根基与保障。其次，必须努力维护我国社会主义法制的统一与尊严。我 国是社会主义国家，我国的法律体系是建立在宪法的基础之上的，任何法律 法规、规章条例都不得出现与宪法相抵触的规定，同时地方性的法律法规必 须以国家法律为指导，不得与之相抵触。少数地方与部门制定的违反国家宪 法与法律的“土政策”、“土规定”必须予以坚决取消。再次，必须规范执法， 牢固树立执法机构的公信力。法律是通过执行来实现其价值与意义的，法律 的权威必须通过规范执法、提高执法机构的公信力来体现。法律不是仅针对 被执法者的，更是针对执法者的，因此，执法者要从自身做起，严格、公正、 文明执法，对一切违法行为依法处理，绝不姑息、绝不留情面。同时，自身 的执法行为也依法而为，绝不滥用权力。依法治国的基本要求是严格依照法律法规，做到执法必严、违法必究。 对执法机构而言，执法必严、违法必究具体体现在以下几个方面：一是执法 机构的执法职权是由法律规定的，是法律具体明确授予的，执法机构必须严 格依据法律法规的相关规定，在其权限之内履行自身的职责，不得超越法定职责与权限；二是权与责是对等的，有权即有责。按照权利与义务相一致的 原则，执法方要对执法行为所引起的法律后果负责，不作为或失职渎职都要 承担相应的法律责任；三是用权必然受监督。权力机构行使自身的法定权的 整个过程都必须受到严格的监管与制约，从而确保执法的公正性；四是违法 必究。违法必究不仅体现在被执法者身上，同时也体现在执法者身上，执法 者自身出现违法行为同样要受到法律的追究与惩罚，只有这样才能更好地树 立法律的威严性、公正性。2.3 法治理论视角下城管行政执法的基本要求2.3.1 城管行政执法必须做到有法可依执法的前提是有法可依。有了法，才能使执法活动有明确的规范与标准。 否则，执法活动肯定是随心所欲，结果法治便沦为了人治。要想有序推进城 管行政执法工作，做到科学健康发展，切实起到管理社会的良好效果，有法 可依是最基本的要求。城管行政执法的原则、内容、手段、程序、救济等基 本问题都需要专门法律予以明确规定。只有这样，城管行政执法工作才称得 上是真正做到了有法可依，其合法性才能得到应有的体现。2.3.2 城管行政执法必须做到有法必依制定法律是为了执行法律。如果法律制定后没有得到应有的执行，法律 的权威便会荡然无存，产生的社会影响会比没有法律更糟。所以，城管行政 执法方面的法律法规必须坚决予以执行。一方面，要对城市中公民及社会组 织的违法行为坚决加以制止，决不允许无视法律的情况出现。另一方面，城 管行政执法部门的工作也要依法进行，杜绝以非法手段治理违法现象的行为， 做到依法执法。目前，社会上对城管的很多质疑，很大程度上是由于在城管 行政执法工作过程中未能做到有法必依，或执法标准宽严不一，或粗暴执法， 严重损害了城管在公众中的形象。2.3.3 城管行政执法必须做到违法必究违法必究的基本涵义是一旦现实中出现了法律所禁止的行为就必须坚决 予以制止，并加以相应的处罚，不允许对违法行为视而不见、放任不管。就 城管行政执法工作而言，违法必究，一方面要求，任何公民或组织只要楚翔 了违反城管相关法律法规的行为，就要加以处理，不能因身份、地位、背景 的不同而区别对待；另一方面则要求，如果城管行政执法部门及其工作人员 在执法过程中出现了违反法律法规的行为，也必须依法加以处理，决不允许 执法犯法现象出现。“只许州官放火，不许百姓点灯”，只会严重损害法律法 规及公权力部门的权威及声誉。第 3 章上海城管行政执法工作取得的成绩3.1 上海城管行政执法机构的设置情况3.1.1 城管行政执法机构设立及城管执法的法律依据城管是一个依法设立的，在环保、工商、园林、规划等方面从事执法活 动的综合执法机关。其行政执法活动的法律依据包括中华人民共和国各级 人民代表大会常务委员会监督法、中华人民共和国行政处罚法、中华人 民共和国行政诉讼法、中华人民共和国国家赔偿法、中华人民共和国行 政许可法、中华人民共和国城市规划法、中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国环境噪声污染防治法、中华人民共和国大报污染防治 法、中华人民共和国固体废物污染环境防治法、中华人民共和国道路交 通安全法、中华人民共和