政府信息资源规划过程分析.pdf

华中师范大学 硕士学位论文 政府信息资源规划过程分析 姓名：胡振东 申请学位级别：硕士 专业：情报学 指导教师：段尧清 20070506 硕士学位论文 m a s t er s t h e s i s 摘要 信息资源规划是信息化建设的核心理念，是领域信息化、区域信息化和政府及 企业信息化的基础性、奠基性工作，也是一切信息工程的先导工程。当今，政府信 息化通过现代信息技术与政府职能的结合，改变了政府的行政管理与公共服务的内 容，也对政府信息资源规划工作提出了新的要求，在如火如荼的政府信息化建设过 程中，政府部门应该如何以全新的视角审视和认识政府信息资源规划，明确自己在 政府信息化规划建设中的角色以及职责，掌握规划的流程和内容，从而以一个更为 宏观的角度完善政府信息资源规划、进行政府信息化的设计，实现全方位的政府信 息资源管理，正是本文的出发点和主旨所在。 文章分为四个部分。第一部分，主要做了一些准备工作，介绍本文的选题背景， 比较分析了国内外政府信息资源开发和利用的现状，提出本文需要用到的理论基础 和建模方法；第二部分，从信息、信息资源、政府信息资源、政府信息资源规划的 内涵入手，提出本文研究的理论和实践意义，最后形成了本文的写作思路及主要内 容；第三部分，针对问题提出和描述了政府信息资源规划的过程内容，探讨了政府 信息资源建设的模式。第四部分，从技术、经济、人文三个方面，分析了政府信息 资源规划过程中所必须思考和考虑的问题，构建政府信息资源规划的技术研究模 型，探索了政府信息资源规划的经济分析方法，讨论了政府信息资源规划过程的社 会环境因素。 关键词：政府信息资源；规划；模型：流程 硕士学位论文 m a s t e r t s t h e s i s a b s t r a c t i n f o r m a t i o nr e s o u r c ep l a n n i n gi st h ec o r ec o n c e p ti nt h ef i e l do fi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y , a saf o u n d a m e n t a li n f o r m a t i o ni n f r a s t r u c t u r e i tl a y st h ef o u n d a t i o nf o rw o r k w h e r e v e ri nt h ec o n s t r u c t i o no fr e g i o n a li n f o r m a t i o n 、g o v e r n m e n t a li n f o r m a t i o na n d c o r p o r a t ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi n f r a s t m c t u r e ，a sw e l la sa l lt h ei n f o r m a t i o np r o j e c ta s t h ep i l o t t o d a y , t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nt h r o u 曲m o d e mi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya n d t h ef u n c t i o no fg o v e r n m e n t ，c h a n g e si nt h eg o v e r n m e n t sa d m i n i s t r a t i v ea n dp u b l i c s e r v i c e s ，t h e r e f o r e ，t h eg o i v e m m e n t h a s p r o p o s e d an e wi u f o r m a t i o nr e s o u r c e s p l a n n i n g d u r i n gt h es t e p p e d u pp r o c e s s o fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i z a t i o n ，g o v e r n m e n t d e p a r t m e n t ss h o u l ds c a na n ds u r v e yt h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e sp l a n n i n gi n n e wp e r s p e c t i v e ，d e f i n et h e i rr o l ei nt h ei n f o r m a t i o ng o v e r n m e n tp l a n n i n g , m a s t e r p l a r m i n gp r o c e g sa n dc o n t e n ti nam o r em a c r o v i e wi no r d e rt oi m p r o v et h eg o v e r n m e n t s i n f c i r m a t i o n l i z a t i o np l a n sf o rt h ed e s i g no fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nm a n a g e m e n t ，r a t h e r t h a ne n t e r i n gi n t ot h em i s t a k e st h a tc o n c e r nm i st e c h n o l o g y 、f o c u so nt h ee c o n o m yb u t n e e e lt h eh u m a n e n i si st h ek e y n o t ea n dp u r p o s eo ft h i sp a p e r1 0 c a t e d t h ea r t i d ei sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ，t h ef i r s tp a r ti n t r o d u c e sm a i n l ys o m e p r e p a r a t o r yw o r ko n t h et o p i cs u c ha s b a c k g r o u n d 、c o m p a r a t i v ea n a l y s i s o ft h e d e v e l o p m e n ta n du t i l i z a t i o no fg o v e m m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e se i t h e ra th o m ea n do n a b r o a d u n d e rt h ec o n s e q u e n c e ，w cd e s c r i b et h e t h e o r e t i c a lb a s i sa n d m o d e l i n g f o l l o w i n g l y t h es e c o n dp a r t b e g a n sw i t ht h ec o n c e p ta b o u ti n f o r m a t i o n 、i n f o r m a t i o n r e s o u r c e sa n di n f o r m a t i o nr e s o u r c e sp l a n n i n g t h e nw es t u d yt h et h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e ，f i n a l l yf o r mt h em a i nc o n t e n to ft h i sp a p e ra n d t h ew r i t i n gi d e a s t os o l v et h e g o v e m m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c e sp l a n n i n gp r o b l e m s ，t h et h i r dp a r t p r o p o s e sap l a n n i n gp r o c e s st h e nd i s c u s s e st h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c e sm o d e l t h el a s tp a r tm a i n l ya n a l y z e st h ee l e m e n t so fg o v e r n m e n ti n f c i r m a t i o nr e s o u r c e sp l a n n i n g t h a tm u s tb ea n a l y z e da n dc o n s i d e r e df r o mt h et e c h n i c a l ，e c o n o m i ca n dc u l t u r a l v i e w p o i n t s k e yw o r d s ：i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ；p l a n n i n g ；m o d e l ；p r o c e s s u 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名 叫盼) 日期：函审年。月，日日期：函叫年。月石日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：卅吊 ， 日期：吱一0 7 年f 月6 日 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。圄重丝塞堡銮后溢厘! 旦圭生i 旦二生；旦三生基查! 作者签名：叫民毫 日期：吱口勺年s ：月彳日 导师签名： 日期：, a 0 0 7 f 肛南 年 月石日 高f牌獬曲 1 1 选题背景 1 引言 电子政务，一方面促使政府事务变得公开、高效、透明、廉洁和共享，另一方 面也为政府信息资源的规划开发和实施利用提供了新的手段和机会。到2 0 0 2 年 底，我国已有7 2 0 0 多个政府部门建立了网站。国务院的2 9 个部委中有2 6 个建 立了自己的网站，9 0 以上的部委设有信息公告或资料数据库查询。2 0 0 3 年电子政 务建设进入全面提速阶段，随着国家制定的以“两网一站四库十二金”为主要内容 的软硬件建设的全面启动，我国的电子政务建设进入了实质性的阶段，其投入更大， 已经超过了4 0 0 亿元。回 电子政务的有效开展，必须以充足的政府信息资源作为前提，长期以来，我国 政府部门虽然掌握着社会信息资源中8 0 的有价值信息，但在全国范围内尚未形成 政府信息资源开发利用的态势，缺乏行之有效的规划和管理。究其原因， 一方面， 是由于政府信息化技术发展的阶段性，加上人们追求“实用快上”的目标，很难统 一考虑数据标准或信息共享问题；往往围绕单项业务开发、引进孤立的应用程序， 导致“信息孤岛”的不断产生。另一方面，是由于在信息化建设中存在着认识上的 误区：“重硬轻软，重网络轻数据，重技术轻人文”。条块分割、信息私有的狭隘观 念，使一些人不重视信息资源的规划和开发。因此，对于政府信息资源开发的项目 工程如果在没有明确需求，或缺乏规划的情况下仓促上马，实施过程中由于无章可 循、无据可依，会造成责任不清、任务不明、管理混乱、资源浪费等现象发生，甚 至导致项目最终的失败。，就会出现所谓的“信息孤岛”、“黑洞”、“三边工程”( 边 建设、边规划、边找需求) 、“豆腐渣工程”等现象。这样，非但不能使我国电子政 务项目建设快速发展，还有可能走弯路，甚至给国家财产造成不可估量的损失。 因此，政府部门在电子政务的理念下必须以全新的视角审视和认识政府信息资 源规划，明确自己在政府信息化规划中的角色以及职责，掌握规划的流程和内容， 从而以一个更为宏观的角度完善政府信息资源规划、进行政府信息化的设计，解决 在政府信息化过程中的“路多车少”“有车无货”等问题，这样才能把电子政务项 佚名我国电子政务应用市场发展分析与预测i n ，中国计算机用户，2 0 0 3 3 2 4 卢小宾应重视我国政府信息资源规划问题 j 2 0 0 5 ( 1 ) ：4 高静学电予政务项目规划研究 d 吉林大学倾士论文2 0 0 5 ：7 8 目建设成功。因为科学的政府信息资源规划，是政府信息化顺利实施的基础，是电 子政府工程验收评价的依据，是有效调控政府资源的手段，是电子政务项目成功的 保障。 1 2 研究现状及相关理论 1 2 1 国内外政府信息资源开发利用现状 对信息资源的开发利用程度，是一个国家信息化建设和实施电子政务取得成功 的关键。同时政府信息资源的开发和利用，不仅仅涉及到电子政务，更重要的是提 高政府的服务与效率，实现信息共享，带动企业和社会各方面的信息资源开发和利 用，从而实现社会的全面信息化。因此，世界各国在发展电子政务时，都把信息资 源的开发和利用放在非常重要的地位。 ( 1 ) 开发信息资源迎合电子政务潮流 发达国家和许多发展中国家都积极迎合电子政务的潮流，很早就着手于e g o v e r n m e n t 的建设，并把信息资源的开发工作作为电子政务的基础性工作。权威数 据表明，英国在政府信息资源开发利用方面已领先于美国、法国、加拿大等2 5 0 个 国家和地区的政府机构，位居世界前列。2 0 0 3 年数据表明英国目前有6 0 的政府 机构已在互联网上开通或正在建设服务网站，而加拿大的这一数字为4 0 、澳大利 亚为3 4 、美国则为3 1 。日本也将电子政务的首要目标定位于建设政府部门各 自的信息资料库，通过网络实现共享。 ( 2 ) 建立完善的信息资源工作体系 作为电子政务发源地的美国，在信息资源工作体系的建设上是值得我们学习 的。首先，做好信息资源管理工作的领导、规划和检查工作。 联邦政府设有专门 领导机构即政府技术榷动小组，负责全国的政府信息化管理指导工作。各个部门必 须制定本部门的信息资源管理战略规划，主要包括网络建设规划、信息收集规 划、重要信息系统规划等内容，提出每年和5 年的目标( 包括资金) 的要求。其次， 政府机构信息收集有严格的程序。最后，加大信息公开盼力度。政府所有采集的信 息不收成本费，可免费在政府部门内共享，除法律规定的需要保密的事项外，绝大 部分信息向社会免费提供。 ( 3 ) 发挥政策法规调控职能 。易晓阳，郑庆胜，邹凯屯了政务环境下我国政府信息资源的开发与利用 j 2 0 0 3 ( 5 ) ：4 3 o 刘焕成电子政务信息资源售堙 加香港：灭马图书自限公司，2 0 0 3 ：9 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 美国政府在电子政务建设中高度重视信息资源法律法规的制定。政府制定了较 为完善的法律法规，从信息的收集、共享、公开、管理和利用等方面都有规定。例 如根据政府信息公开法、信息自由发、阳光下的政府法、美国联热信息资 源管理政策等一系列法律、法规和新增命令，保证联邦政府丰富的信息资源得到 最大限度的开发。同时，西方国家为保障政府信息有效开发也陆续制定了备种相应 的法律法规，如情报自由法( 加拿大) 、联邦信息、信息化和信息保护权( 俄 罗斯) 、行政文书公开法( 法国) 、信息和通讯服务规范法( 德国) 等等。 ( 4 ) 强化政府网站的信息服务功能 英国政府在设计网站( u k o n l i n e g o v u k ) 时，打破了行政机关的界限，按照公 众需求的主体集中联结所有有关网站，最终将所有政府服务都集中于此。 加拿大政府公共信息服务网站以“民众需求导向”及“一站服务到底”为宗旨， 提供政府信息及申办服务，各种社会福利措施的支付工作也开始以电子方式交付。 法国政府始终认为政府应该让法国的公民从因特网上获取政府信息，因此规 定：政府各部门必须通过网络提供各种服务，并将所属的政府信息对外开放；把图 书馆、博物馆等单位的文化资料上网，吸引公众利用网络。 新加坡从2 0 世纪8 0 年代末就开始大力开发信息资源， 积极发展电子政务， 现已成为世界上电子政务最发达的国家之一。目前，政府开通的“电子公民中心” 使普通公民在家里就可以得到政府的多项服务和完成许多日常事务。 我国在发展电子政务时，政府对信息资源建设也高度重视，主要表现在： ( 1 ) 信息基础设施日益完善 经过1 0 余年的发展，信息基础设施建设取得了很大的进展， 现已建成包括数 据网、光纤骨干网、a t m 异步传输模式网、s h c 同步数字系列网和光纤接入网等 在内的骨干网。全国信息网络已经拥有光纤、数字微波、卫星、程控交换、移动通 讯、光通讯和网络等各种手段，覆盖全国城乡，连接世界各地。 ( 2 ) 重要的政府信息资源规划和开发初见成效 为了满足社会政府信息资源的迫切需要，国家已经开发了人口基础信息库、法 人单位基础信息库、自然资源和空间地理信息库、宏观经济数据库等国家基础信息 库，同时还相继建设了一批面向公众的、以实现政府部门与社会各界进行信息共享 与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开的业务系统。在金关、金税、 办公业务资源系统和金融监管工程的基础上，宏观经济管理、金财、金审、金盾、 。t 国鹏我国电子政务建设及对策研究 d 哈尔滨- t 程人学帧卜论文2 0 0 4 ：2 3 。刘焕成电子政务信息资源管埋珊 香港：天马幽书自限公川，2 0 0 3 ：4 3 金保、金农、金水、金质等“1 2 金”业务系统的建设也相继展开。 ( 3 ) 面向公众的政府网站数量迅速增加 作为政府部门向公众提供电子化服务的平台，政府网站在政府部门的信息化建 设中起着重要的作用。虽然政府信息资源建设并不等于政府网站，但政府网站却是 实施电子政务服务的重要基础，它在一定程度上反映了电子政务后端建设情况。据 中国互联网信息中心2 0 0 6 年1 月公布的数据，截止到2 0 0 5 年1 2 月3 1 日，已注册 的g o v c n 域名数有2 3 7 5 2 个，而这个数字在2 0 0 4 年1 月公布时为1 1 7 6 4 个。“政府 上网”工程第一阶段“形象展示”阶段的目标己基本实现。截止到目前，在国 务院2 8 个部委中，除国防部、国家安全部及监察部因工作性质较为特殊，没有建 立面向公众的信息网外，其余2 6 个部委均在互联网上设立了自己的网站。 ( 4 ) 相关立法和标准化研究工作已陆续展开 为有效支撑我国电子政务工程建设，开发政务资源，有关政府信息公开、电子 签名和信息安全保障等相关立法工作正在紧张的进行，与此同时，政府信息标准的 研究和制定工作也陆续展开。目前我国政府信息资源的法规和标准有：政府信息 资源管理条例、电子政府标准体系、电子政务标准化指南，还有正在制定中 的国家政府信息资源目录体系等。 此外，在国家电子政务建设的带动下，一些地区的政务信息资源建设也取得了 显著的成就，典型的北京市、上海市、广东省等。 虽然我国在政务资源建设上已经取得了显著的成绩，但我们也必须清楚地看 至0 ，与量大面广的信息化发达国家相比，我国的信息资源建设差距依然很大，主要 表现在：电子政务起点低、发展不平衡；政府信息资源开发和利用的总体态势尚 未形成等各方面。 1 2 2 国内外信息资源规划的研究现状 ( 1 ) 国外研究以政府信息资源数据标准化规划、系统规划、政策和法律化研究 为主 数据标准化规划：詹姆斯马丁( j a m e sm a r t i n ) 在2 0 世纪8 0 年代创立了 信息工程方法论( i e m ) ，主要是关于建立“计算机化企业”的一套理论与方法，其 中最重要的是建立在“以数据为中心”和“数据稳定性”基本理论之上的总体数据 规划，总体数据规划旨在解决分散信息系统的集成和集成化信息系统建设问题，核 心是信息组织技术。威廉德雷尔( w i l l i a md u r e l l ) 1 9 8 5 年出版数据管理( d a t a 。易哓阳，郑庆胜，邯凯i u 于政务环境下我国政府信息资源的开发j 利用 j 2 0 0 3 ( 5 ) ：4 4 4 硕士学位论文 m a s t e r ，s t h e s i s a d m i n i s t r a t i o n ：a p r a c t i c a l g u i d e t o s u c c e s s f u l d a t a m a n a g e m e n t ) 总结了数据管 理化方面的经验。为信息系统规划提供了数据管理的标准。他们的研究成果为后续 政府信息数据规划提供了依据。 系统规划：鲍姆( b w b o e h m ) 早在1 9 8 3 年为软件工程定义的概念是：运 用现代科学技术知识来设计并构造计算机程序，及为开发、运行和维护这些程序所 必需的想过关文献资料。其表达的主要思想在于将工程化的方法运用到软件开发中 来，为后续者从软件开发技术和软件开发管理的角度研究信息资源系统规划【如： 2 0 世纪8 0 年代末至9 0 年代中期出现的o o a & d ( 面向对象的分析与设计方法) 、 u m l ( 统一建模语言) 等】打下了基础。 政策和法律化研究：从国外政府信息化的发展来看，相关的政府信息资源 政策和法律化文件较为丰富，其目的在于为政府信息资源规划提供政策依据和法律 环境。如：美国于1 9 9 3 年制定并颁布了美国国家基础设施行动计划，1 9 9 4 年又 提出了政府资讯科技服务远景，从而确定了美国联邦政府推动电子政府的发展 目标，1 9 9 6 年发动了“重塑政府计划”，2 0 0 1 年完成了联邦政府机构的电子政务 规划，2 0 0 3 年又单独制定了( ( 2 0 0 3 年电子政务战略。欧盟制定了“信息社会行动 纲领”，对未来的电子政府建设做出了周密的安排。英国在1 9 9 6 年颁布“绿皮书”， 对电子政府的发展做出了系统规划，并提出了近期和远期目标。德国于2 0 0 0 年发 布了“联邦在线2 0 0 5 ”规划，该规划明确规定了2 0 0 1 - - 2 0 0 5 年期间，每年要完 成的电子政务项目，并对项目建设情况、建设资金使用、具体实施步骤都做了非常 详尽的规划。加拿大在1 9 9 4 年由工业部长提出了一份有关发展信息高速公路的战 略框架，1 9 9 8 年又在此基础上提出了“互联加拿大”计划，其中有关电子政府的建 设问题被作为主要内容之一。日本在1 9 9 3 年制定了行政资讯推进共同事项行动 计划，提出了政府信息化的三个层次。韩国于2 0 0 1 年通过关于实现电子政府和 促进行政业务电子化的法律推动政府信息化过程。 ( 2 ) 国内研究以政府信息系统工程规划为主 主要研究内容 对政府信息资源规划的理论和实践研究，国内开始主要是借鉴了e r p 相关理论 和实践经验对政府信息资源规划进行尝试，此后逐步从系统建设的角度出发对电子 政务系统进行长期的、总体的规划。2 0 0 0 年，北京用友政务公司结合e r p 相关理 论和实践，在政府信息化领域，首次创造性地提出g r p ( 政府资源规划) 理念，并以 此指导公司在电子政务领域的实践。此后，上海i v i s i o n s 技术有限公司、中国电子 信息产业发展研究院信息化研究中心、大连理工大学等都相继阐述了自己关于对 g r p 的认知和实践。近3 年，关于电子政府信息资源规划的书籍8 0 以上是以系 统规划和设计为侧重点，代表如2 0 0 3 年杨善林的信息管理学( 高等教育出版社1 、 2 0 0 4 年李绪蓉的政府信息资源开发与管理( 北京大学出版社) 、2 0 0 5 年黎连业的 电子政务系统规划与设计( 清华大学出版社) 、2 0 0 5 年田景熙的电子政务系统 规划与设计( 人民邮电出版社) 等，其它期刊文章也多见于政府系统的规划和设计。 大连海事大学的高复先教授2 0 0 2 年从信息工程和数据管理的角度对企业信息资源 规划进行了详细的论述，其书信息资源规划一信息化建设基础工程是其理论和 实践经验的总结，这也是值得我们在政府信息资源规划领域学习和借鉴的。 综上，可以很清楚地看到，国外主要是从整体上和宏观来研究政府信息资源规 划，研究内容已经上升到了法律的高度，包括相关标准的研究以及政策制定的研究； 而国内研究大部分主要还是从局部和微观上来研究，主要从政府信息资源规划的技 术过程来研究的。这在很大程度上与我国信息规划意识淡漠，重实施轻规划、重技 术轻人文、重硬件轻软件的认识误区有关。从横向来看，企业信息规划的研究要更 加宽泛一些，已经细化到对企业c i o 职业和行业的研究，其范围包括信息企业资源 规划、生产制造企业信息化规划、企业电子商务规划等。本文将引用企业信息资源 规划的相关理论，建立全新的三维视角从技术、经济、人文三个维度对政府信息资 源规划的过程进行透视，分析政府信息资源规划的整个过程，并提出政府信息资源 规划过程的分析思路。 1 3 本文研究的目标、内容与方法 1 3 1 研究目标、研究内容和拟解决的关键问题 ( 1 ) 研究目标：拟建立政府信息资源规划流程模型；拟建立政府信息资源规 划过程的技术研究模型；拟构建一种政府信息资源规划的经济分析方法。 ( 2 ) 研究内容：文章从政府信息资源，政府信息资源规划的内涵入手，分析 了政府信息资源规划的背景以及必要性，紧接着对规划的过程进行梳理，构建起一 个规划的模型框架，然后将政府信息资源规划过程放入三维的空间架构，。用技术的 视角、经济的视角、人文的视角对该过程做出透视，阐述了进行政府资源规划所必 须分析和考虑的内容，目的是要求达到资源配置的有效性和合理性。 ( 3 ) 拟解决的关键问题：怎样利用经济学，信息工程学，行政管理学等基础 理论，结合政府职能转变和政务公开，针对政府信息资源的特点，提出政府信息资 6 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 源规划的方法和思路。 1 3 2 拟采取的研究方法、技术路线、实验方案及可行性分析 ( 1 ) 研究方法：对比研究分析，采用横向比较与纵向比较相结合的方法来研 究；调查研究，通过直接调查等方式，得到第一手数据，最后利用统计分析的方法 进行研究；案例分析，分析国内政府信息规划项目的成功案例来进行研究。 ( 2 ) 可行性分析：目前国外研究已相当成熟，国内也有一定的研究，所以具 有一定的理论成果可借鉴继承：本人己对政府信息化建设管理有一定研究，并且搜 集了大量文献资科；但可能在搜集相关统计数据方面存在一定的困难。 1 4 本论文的特色与创新之处 ( 1 ) 角度新颖，目前国内对政府信息资源建设的研究还比较零碎，从技术、 经济和入文三个角度出发来考虑规划的问题目前很少见： ( 2 ) 通过对规划的经济分析，试图对成本效益进行研究，提出合理分析的模 型； ( 3 ) 对规划过程从技术、经济和人文三个方面进行分析和梳理，拟提出一种 政府信息资源规划过程的模型：从而进一步提高政府信息管理水平，促进政府信息 化进程。 2 政府信息资源规划基本理论 2 1 政府信息资源概念的界定与特点 2 1 1 信息、信息资源、政府信息资源概念 信息，英文作i n f o r m a t i o n 。信息作为一个科学术语被提出和使用，可追溯至01 9 2 8 年r v h a r t e y 在信息传输一文中的描述。他认为：信息是指有新内容、新知识 的消息。而关于信息，就有多种定义。1 9 4 8 年，c e s h a n n o n 博士在通信的数学 理论中，给出信息的数学定义，认为信息是用以消除随机不确定的东西，并提出 信息量的概念和信息熵的计算方法，从而奠定了信息论的基础。n o r b e r tw i e n e r s 阐 述信息是“我们在适应外部世界、控制外部世界的过程中，同外部世界交换内容的 名称”。英国学者a s h b y 提出“信息是集合的变异度”，认为信息的本性在于事物本 身具有变异度。国内学术界从理论和试用两个角度也对信息进行了相关阐述。理论 上，信息是客观世界上各种事务状态经过传递后的再现。从认识论的角度，信息可 分为感知信息和再生信息。感知信息是认识主体所感知的事物运动状态和方式，是 外部世界向主体输入的信息。再生信息是认识主体所表述的事务运动状态与方式， 是主体向外部世界输出的信息。实用上，信息被视为消息( 信号) 、数据、情报、 资料以及知识等。图2 - 1 表示其递进关系：信号处最底层，依次往上是数据、信息 和知识。 k n o w l e d r e i n f o r m a t i o n d a t a s i 雌a l 圈2 - 1 信号、数据、信息与知识 与信息一样，对信息资源的认识和理解目前也未能达成共识。1 9 7 9 年，美国管 理学者霍顿对信息资源的解释是：单数形式的信息资源( i n f o r m a t i o nr e s o u r c e ) 是指 。李绪蓉，徐焕良政府信息盗源开发，j 管理 m 1 北京：北京人学i i ：版礼，2 0 0 5 ：2 8 一m a s t e r 蹴 s t h 文e s 培 某种内容的来源，即包含在文件和公文中的信息内容；复数形式的信息资源 ( i n f o r m a t i o nr e s o u r c e s ) 是指支持工具，包括供给、设备、环境、人员和资金等。 我校娄策群教授认为，对信息资源可作广义和狭义理解。回广义的信息资源是 可以用来创造物质财富和精神财富的各种信息及其相应的人才和技术，是与信息活 动相关的资源的总称。狭义的信息资源是指可供人类用来创造财富的各种信息。基 于上述理解，笔者认为狭义的理解，即指信息内容本身，是经过采集、加工的、有 序的、有应用价值的有共享可能的信息。而广义的理解，包含信息、信息生产者和 信息技术三要素，是信息内容和与其紧密相联的信息设备、信息人员、信息系统、 信息网络等的有机组合。 美国政府给出政府信息资源的定义， 他们认为所谓政府信息是指由或为联邦 政府而生产、收集、处理、传播或处置的信息。 我们一般认为政府信息资源是指产生于政府内部，或虽然产生于政府外部但却 对政府业务活动有影响的信息资源的统称。同样，对于政府信息资源的理解也有两 种认识，即广义的政府信息资源是政府活动所涉及的信息资源的集合，它包括政府 信息的生产者和管理者( 政府公务员) 、政府信息( 内容) 及其信息技术资源( 通 讯设施、软硬件平台等) 。狭义的政府信息资源就是指政府信息( 内容本身) 。 2 1 2 政府信息资源的特点 ( 1 ) 政府机构作为信息的管理者和整合的实施者，是最庞大、最完善的组织 机构，这是任何企业和组织所无法比拟的。 信息资源的存在与整合和政府的组织 结构关联紧密，存在纵与横的划分，而突破部门之间与地区之间的纵横限制，拆除 存在于部门之间、中央和地方各级政府之间的各种藩篱和障碍，几乎成为每一个电 子政务工程项目建设中最难以应付的挑战。中央与地方政府之间、地方政府上下级 之间、以及同级政府各部门之间的协同，改变原有的条块分割，相对孤立的管理体 制，以处理未来政府与企业、政府与民间组织、政府与社会公民之间的关系，是政 府进行信息资源整合的主要目标。 ( 2 ) 辐射面广。政府所拥有的信息资源占整个社会信息资源的8 0 ，对社会 信息资源的开发与利用起着主导作用。 ( 3 ) 以提高办公效率、降低运营成本和提供更好服务为目的。这区别于企业 行为中的“以经济利润为目标”的指导思想。 。娄策群，段尧清信息管理学基础 m 北京：科学出版社，2 0 0 5 ：3 4 。李绪蓉，徐焕良政府信息资源开发 j 管理 m 北京：北京大学h ：版利，2 0 0 5 ：5 1 。i 宁电了政务中信息资源整合的建模力法i 盹用研究 o 大辽理t 人学博十论文2 0 0 5 ：2 6 9 ( 4 ) 对安全方面要求较高。政府的很多信息涉及到国际机密或具有很i 强的保 密以及安全要求，政府的内部网络和外部i n t e r n e t 网通常都迸物理隔离。 ( 5 ) 政策影响较为突出。政府的信息资源整合是由政府来实行的，政策的导 向将直接影响相关项目的实施。 2 1 3 政府信息资源的类别 对于政府信息资源的分类，卢泰宏总结了以下4 个角度的划分方式和结果：o 按内容分：政治信息( 情报) 、军事信息( 情报) 、科技信息、经济信息、文化信 息等。 按信息源分；内生信息、外生信息。 按信息流通方式和传递方式分：公开信息、内部信息、保密信息。 按信息种类分：政策法规信息、行业管理信息、统计信息、日常事务信息等。 政府信息资源的划分还有很多种，如按信息运行状态划分，可分为连续性信息、 间隔性信息、常规性信息和突发性信息；按信息表现形式可以分为语音信息、文字 信息、数据信息、图形图像信息等：按信息传递方向和特点划分，可以分为上情下 达信息、下情上报信息、横向交流信息；按政府利用信息的目的划分，可以分为宣 传类信息、服务类信息、日常办公信息、行情摸底类信息；按信息功能划分，可以 分为政府决策信息、社会各界服务信息，反馈信息、政府间交流信息。在对政府 信息资源管理和整合的过程中，可以根据具体的需要，选择合适的划分方法。根据 不同的划分方法，将信息资源进行归类、整理、存储，可以方便对信息资源的管理 和应用。 2 2 政府信息资源规划内涵与意义 2 2 1 政府信息资源规划的内涵 l 、政府信息资源管理的概念 北京用友政务公司于2 0 0 0 年结合e r p 相关理论和实践，在政府信息化领域， 首次创造性地提出g r p ( 政府资源规划) 理念，并以此指导公司在电子政务领域的实 践。2 0 0 2 年，上海i v i s i o n s 技术有限公司也在解决方案蓝图册中提交了i g r p 方案。 中国电子信息产业发展研究院信息化研究中心、大连理工大学等都相继阐述了自己 。卢赛宏等信息资源管理m 兰州：兰州大学出版袖，1 9 9 8 ： 3 1 4 马费j 丘，信息资源开发与管理m 北京：电予t 业f | 版杜，2 0 0 4 ：2 2 - - 2 6 i o 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 关于对g r p 的认知和实践。 我们认为政府信息资源规划( g i r p ) 是在信息资源管理( i r m ) 和企业资源管 理规划( e r p ) 基础上的发展，是对政府信息资源开发利用的规划，它的主体部分 是对政府信息工程的总体规划，旨在用技术的手段解决集成化信息系统建设的问 题，建立政府信息资源管理基础标准和数据管理规范，将信息资源整体的管理思想 贯穿于规划的过程。总的来说，从系统角度考虑信息资源规划，我们倾向于广义的 信息资源规划概念，即是利用主题数据库、信息系统、信息网络等技术手段对政府 信息资源本体的开发与统筹规划，审视信息资源的技术、经济和人文特性，通过制 定标准和政策法规进行统一开发，对信息资源进行开发和管理。 2 、政府信息资源规划包含的内容 政府信息资源规划是一个复杂的系统工程，不仅有数据规划、系统结构、技术 标准等技术内容，还应该包括人员结构安排、制度和法规建设等内容，这些内容将 在后面的章节中进行具体分析。同时，除了原则、指导思想、建设意义以外，规划 中还包括以下能够量化和考评的内容。 ( 1 ) 进行信息资源开发的需求分析 结合实际情况，明确政府部门资源规划真正的需求在哪里? 有多大的需求量? 系统需求分析不能靠主观推测。对现状进行s w o t 分析，了解本地区或本部门政务 信息化水平，考虑和分析政府部门的信息的载体；信息数据库、信息系统；信息的 渠道；计算机信息网络：信息的运行环境；人员环境、社会环境：信息的运行规则； 信息标准和政策法规的建立等。 ( 2 ) 提出具体明确的、具体的发展目标，而且目标要能够量化。 政府信息资源开发和利用是一个漫长而艰苦的过程，不能为了表现“政绩”或 为了呼唤领导和大众对资源开发建设的热情，而提出夸大的目标。 规划中要指出发展的最终效果是什么? 会产生哪些效益? 将产生多大的效 益? 这些要有实际可操作的空间，要从经济、社会等方面进行可行性论证。 要有清晰的实际目标的路径、策略和基本措施；划分不同的阶段，制定各阶段 的子目标、主要任务和实施计划；。提出对资金的需求与分配方案，考虑资金筹措 与保障方式。 政府信息规划的目标体系与政府信息资源管理的技术、经济和人文三维架构密 切相关。不同的管理维度构成不同的子目标，相互联系、相互协作的子目标有机地 构成政府信息资源规划的总目标。根据巴科斯范式，我们可以把政府信息规划的目 。桷雷电子政务效益的经济分忻，j 评价 m ，北京：纾济年 学i | ：版杜，2 0 0 5 ：2 9 1 1 硕士学位论文 m a s t er s t h e s i s 标体系描述为： 政府信息规划的总目标：= 技术规划子目标，经济规划子目标，人文管理子 目标) 技术规划子目标：= 优化组织机构的结构；技术的开发和应用) 经济规划子目标：= 成本；效益 人文规划子目标：= 人员结构安排：社会环境分析) 2 2 2 政府信息资源规期的特点 根据g i r p 的定义和主要内容，不难看出g i r p 具有以下特点： ( 1 ) 系统性，g i r p 全面分析和整合政府资源，根据不同级别和不同业务部门， 在认真调查访谈的基础上，确定各级各类政府机构的需求和相互关系，最终提出完 整的需求说明书和整体解决方案。 ( 2 ) “软“硬”兼顾。g i r p 是行政管理和信息管理等软科学和r r 技术的完美 统一，是软件技术和硬件技术高度集成。g i r p 最大的特点是强调软科学在完善信 息管理系统中的重要价值，而技术则只看作是实现行政管理和公众服务的手段和工 具。合理定位目的和手段，价值和作用是g i r p 兼顾“软”“硬”关系的重要准则。 ( 3 ) 开放性。作为治理国家的重大工程，g i r p 必须首先满足国家体制改革的动 态要求，同时也要及时反映人民群众的意见和要求。g i r p 始终都要不断地吸收行 政管理先进理念和方法，采用信息技术的最新理论、技术和产品，不断完善和更新。 ( 4 ) 规范化、标准化和规格化。通过实施g i r p ，达到行政管理规范化，软、硬 件技术标准化，集成产品的规格化。考虑到同级政府，同类职能部门具有相同的规 范业务，因此可以使g i r p 产品规格化，这样不仅规范了行政业务，统一了技术标 准，而且避免了政府信息化建设中各自为政，重复建设的现象。 2 2 3 政府信息资源规划的意义 ( 1 ) 完善的政府信息资源规划是政府信息化建设项目成功的基石 在电子政务的建设中，由于缺乏统一的实施和技术标准，加之建设初期缺乏经 验，有关专家指出“电子政务建设有过滥势头，电子化政府工程存在着走向政绩工 程的危险。”实际上，这种现象的出现除了管理和技术等方面的原因之外，一个不 容忽视的重要原因就是缺乏理论和实践上对政府信息资源如何利用规划的方法和 思路进行研究。 据s t a n d i s hg r o u p 的报告，在美国2 0 0 0 年所有的政府和企业的信息技术项目中， 1 2 m a s t e r 雠 s t h 文e s 。 就“预算”、“功能”及“按时完成”三个指标衡量，大约只有2 8 算是成功的，2 3 的项目被撤销，其余的项目只能说是部分成功，不能完全按上述三个指标完成。政 府信息化项目建设是相当复杂的过程，政府信息化项目的不成功，更多是由于政府 信息化项目规划的不完善，所以加强电子政务项目规划具有非常重大的现实意义， 只有通过制定详尽和完善的项目规划来明确项目的工作范围，指出为实现既定目标 所需要完成的所有工作，并根据项目目标分解得到具体的工作范围，才能使得政府 信息化项目具有方向从而获得成功。 ( 2 ) 完善的政府信息资源规划是消除政府重复建设和“信息孤岛”的良药 正如国务院信息化办公室组织编写的关于加强信息资源开发利用工作的若干 意见( 中办发 2 0 0 4 1 3 4 号文件) 所指出的信息资源开发利用工作亟待解决的问题 和表现，我们看到，目前由于缺乏对政府信息资源开发和利用的总体规划，各政府 部门的信息系统盲目建设、重复投资，使信息资源的开发处于一种无序状态；同时， 因为政府内部和外部相互之间没有密切的配合和沟通，无法整合已积累的信息资 源，因而容易出现大量重复投资的现象，造就大量新的“信息孤岛”。本文认为只 有全面认识政府信息资源规划，合理地配置人、财、物等有限的资源为政府信息化 服务，才能消除政府重复建设和“信息孤岛”的现象。 ( 3 ) 完善的政府信息资源规划是提高政府效率的催化剂 有利于优化政府结构 本文提出完善的政府信息