易居研究2014年8月刊-120P.pdf

1 上海上海新增新增工业用地市场供求工业用地市场供求分析分析 编者按：近年来，随着城市土地资源的日益减少，上海新增工业用地市场也呈现出供 求回落的态势，对存量工业用地的二次开发便成为释放土地资源、提升土地利用水平的重 要手段。我们通过对近五年特别是今年上半年上海新增工业用地市场的分析得出，上海新 增工业用地虽然受供应制约，成交明显下滑，但在自贸区、土地新政等一系列积极因素的 推动下，工业用地成交价格仍呈现快速上行的态势，工业用地市场依旧活跃。 一、一、近两年近两年供求大幅回落，但价格上升明显供求大幅回落，但价格上升明显 从近几年上海工业用地市场的供求情况看，2009-2011 年呈现逐步上升态势，2011 年 上海工业用地供求达到高峰， 供应建筑面积达到 2850 万平方米， 成交建筑面积也达到 2512 万平方米。2012 年以来，供求整体基本平稳，但供求量呈现逐步下滑态势，今年上半年 成交量仅为去年全年交易量的 17%，主要是上海新增工业用地供应大幅下滑，导致市场交 易回落明显。但从工业用地的成交价格看，近年来整体呈现平稳上行态势，今年上半年虽 然市场供应减少，但在自贸区、工业用地新政等因素影响下，市场需求依旧旺盛，进一步 推动土地价格明显上升。 图图 1：近年：近年来上海工业用地供求情况来上海工业用地供求情况 数据来源：cric 二二、今年今年一季度一季度工业用地工业用地价格大幅攀升价格大幅攀升 0 200 400 600 800 1000 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年上半 年 元/平方米 万平方米 供应建筑面积 成交建筑面积 成交楼板价 2 从 2012 年以来上海工业用地的季度供求情况看，2012 年三季度供求达到最高水平， 此后有所回落，但整体基本平稳。2013 年三季度开始，随着房地产市场的逐步下行以及 工业用地供应的逐步减少，工业用地市场供求量进一步下滑。从季度的成交价格看，整体 呈现逐步上行态势，2014 年一季度达到两年半来的最高，主要是该季度浦东新区新希望 产业园区有地块成交，由于该地块区位优势较好，从而带动成交价格快速上升。 图图 2 2：20122012 年以来上海工业用地季度供求情况年以来上海工业用地季度供求情况 数据来源：cric 三三、今年上半年工业用地成交率较高，达、今年上半年工业用地成交率较高，达 97%97% 表表 1 1：20142014 年上半年上海工业用地出让年上半年上海工业用地出让面积和价格最高面积和价格最高地块情况地块情况 项目项目 地块地块 产业类型产业类型 出让面积出让面积 （平方米）（平方米） 总价总价 （万元）（万元） 单价单价 （万元（万元/ /亩）亩） 中标公司中标公司 面积最大 崇明县长兴镇 09cm-0601 单元 f3-04（长兴产业基 地 10 号）地块 船舶及相关 装备制造 138663.2 13499 64.9 中国船舶重工集团公 司第七 0 四研究所 总价和单 价最高 浦东新区新希望产业园 区 a1-08、 a2-06、 a3-04、 a4-02 地块 产业研发 137269.8 93876 455.92 御河硅谷（上海）置 业有限公司 数据来源：cric 2014 年上半年上海工业用地市场共发布了 26 批次工业土地的出让公告，总出让地块 40 幅，其中成交的地块为 35 幅，其中单幅土地成交总价最高和单价最高的地块位于浦东 新区新希望产业园区内；未成交的地块有 5 幅，在未成交地块中有 4 幅土地还在挂牌期。 因此除去这四块地块，上半年工业用地市场成交率为 97.22%，可见工业土地上半年供应 虽然有所减少，但总成交率还是比较高，工业用地市场仍处于交易活跃期。 0 200 400 600 800 1000 0 200 400 600 800 1000 1200 2012q1 2012q2 2012q3 2012q4 2013q1 2013q2 2013q3 2013q4 2014q1 2014q2 元/平方米 万平方米 供应建筑面积 成交建筑面积 成交楼板价 3 上海上海 104104 产业区块产业区块土地利用水平研究土地利用水平研究 编者按：目前，上海经过多年的发展，已基本形成了以重点产业基地为龙头、公告开 发区为支撑、城镇产业区块为配套的空间布局体系。我们节选了2014 年上海开发区发 展报告的一部分，通过对 2013 年上海市 104 产业区块工业用地利用以及产出等方面的 梳理和分析后得出，上海 104 个产业区块中存在工业用地后续供应不足、产出差距大，城 镇工业地块产出水平较低的情况，因此，存量工业用地的开发将成为提升产业能级、缓解 供应不足的有效途径。 一、产业区块一、产业区块可开发工业用地明显不足可开发工业用地明显不足 2013 年上海市 104 个产业区块规划面积为 796.1 平方公里，分为公告开发区、产业 基地、城镇工业地块三类，其中公告开发区规划面积为 494.5 平方公里，占 104 区块土地 规划总面积的 62.1%；产业基地规划面积 179.4 平方公里，占 104 区块土地规划总面积的 22.5%；城镇工业地块规划面积 122.2 平方公里，占 104 区块土地规划总面积的 15.4%。 此外，位于 104 个工业区外且在规划集中建设区范围内的现状工业用地，土地面积合计约 195 平方公里，主要发展方向是转型升级，发展生产性服务业；位于 104 个工业区外且在 规划集中建设区范围外的现状工业用地，土地面积合计约 198 平方公里，主要发展方向是 减量化，并逐步实施整理复垦。 表表 1 1：20132013 年年 104104 产业区土地利用情况产业区土地利用情况（单位：平方公里单位：平方公里） 开发区名称开发区名称 107107规划规划 面积面积 不可建不可建 设用地设用地 规划工规划工 业用地业用地 已开发已开发 面积面积 其中：其中： 已开发已开发 工业用工业用 地地 已供应已供应 国有建国有建 设用地设用地 面积面积 其中：其中： 已供应已供应 工业用工业用 地面积地面积 已建成已建成 城镇建城镇建 设用地设用地 面积面积 其中：其中： 已建成已建成 工业用工业用 地地 尚可供尚可供 应工业应工业 用地用地 开发区 494.5 62.7 303.5 370.5 285.7 350 241.4 281.3 187.6 75.2 其中 国家级 154.9 14.5 101.4 123.4 94.9 116.1 76.7 100 58.2 21.6 市级 339.6 48.2 202.1 247.1 190.8 233.9 164.8 181.4 129.4 53.6 产业基地 179.4 11.5 121.7 127.1 108.9 120.3 89.7 109.3 75 29.2 城镇工业地块 122.2 13.4 71.0 79.5 67.6 76 53.5 61.5 41.7 21.8 合计 796.1 87.7 496.2 577.1 462.2 546.2 384.5 452.2 304.3 126.3 数据来源：2014 年上海开发区发展报告 4 截止 2013 年，上海市 104 产业区规划工业用地 496.2 平方公里，已开发工业用地面 积 462.2 平方公里，尚可开发工业用地面积 34 平方公里。从产业区的工业用地利用现状 看，可开发工业用地面积仅占规划面积的 7%，未来潜在供应明显不足，因此，对现存的 工业用地二次利用和开发，已经成为未来提升产业区经济规模和效能的重要手段。 表表 2 2： 20132013 年年上海上海各区县尚可供应工业用地情况（各区县尚可供应工业用地情况（单位：公顷）单位：公顷） 区县区县 规划工业用地规划工业用地 已供应工业用地已供应工业用地 集体工业用地集体工业用地 尚可供应的工业用地尚可供应的工业用地 宝山 7755.39 4774.6 40.9 1424.3 崇明 4456.07 1938.1 0 1374.2 奉贤 7547.69 3637.0 246.3 1117.3 嘉定 6265.53 2773.4 458.4 895.0 金山 8750.83 4549.4 39.6 1561.7 闵行 7710.65 4135.0 183.6 796.4 浦东（包括临港） 18323.35 7093.6 139.6 3593.0 青浦 6204.90 3344.9 430.8 549.4 松江 7507.75 4075.6 0 1036.2 中心城区 1747.90 684.4 27.4 58.6 化工区 2940 1490.0 0 385.8 合计 76270.05 38496.0 1566.5 12791.8 数据来源：2014 年上海开发区发展报告 截至 2013 年上海市 104 产业区尚可供应工业用地面积还剩 127.9 平方公里（其中不 包括已建成集体建设工业用地面积 12.7 平方公里） 。上海各区县尚可供应工业用地中，浦 东新区、金山、宝山面积较大，青浦、闵行、嘉定面积较小。 二、产业区块二、产业区块土地产出水平差距较大，城镇工业地块产出水平较低土地产出水平差距较大，城镇工业地块产出水平较低 截止 2013 年，上海市 104 产业区块单位土地产出水平达到 65.3 亿元/平方公里。公 告开发区平均土地产出水平 69.2 亿元/平方公里， 国家级开发区和市级开发区土地产出水 平比较大， 国家级开发区土地产出水平 137 亿元/平方公里， 市级开发区土地产出水平 43.4 亿元/平方公里。产业基地土地工业产值产出 71.1 亿/元平方公里。城镇工业地块土地产 出 35.5 亿元/平方公里。 5 表表 3 3：20132013 年年 104104 产业区块土地投入产出（单位产业区块土地投入产出（单位: :亿元亿元/ /平方公里）平方公里） 开发区名称开发区名称 累计工业固定资产投资累计工业固定资产投资 工业固定资产投资强度工业固定资产投资强度 工业总产值工业总产值 单位土地产值单位土地产值 开发区 6705.4 35.7 19232.7 79.7 其中 国家级 3556.7 61.1 10498.5 1370 市级 3148.7 24.3 8734.2 53.0 产业基地 3626.5 48.3 6375.6 71.1 城镇工业地块 733.3 17.6 1899.3 35.5 合计 11065.3 36.4 27507.6 71.5 数据来源：2014 年上海开发区发展报告 总的来说， 上海市产业区块土地产出水平差距仍然较大。 国家级开发区品牌优势突出， 基本已进入成熟发展时期，项目质量较好，产出水平较高；市级开发区和产业基地目前大 多处于开发发展阶段，产出水平有待提高；部分城镇工业地块主要依靠乡镇企业，缺乏龙 头企业，难以形成产业集聚群，产出水平较低，产业调整任务艰巨，这就需要对现存的工 业用地进行二次利用和开发，以充分发挥产业效益，提升产业水平。 表表 4 4：104104 产业区块土地产出前十名产业区块土地产出前十名 （单位：亿元（单位：亿元/ /平方公里）平方公里） 序号序号 开发区名称开发区名称 单位土地工业产值单位土地工业产值 1 安亭汽车产业基地 800.3 2 漕河泾新兴技术开发区 494.4 3 高桥石化基地 225.1 4 闵行经济技术开发区 213.2 5 上海浦东康桥工业园区 208.6 6 彭浦工业园区 199.5 7 上海金桥经济技术开发区 175.4 8 张江高科技园区 149.5 9 上海综合保税区 142.2 10 金山石化基地 138.0 全市均值 71.5 数据来源：2014 年上海开发区发展报告 2013 年上海市开发区平均工业用地产出达到 71.5 亿元/平方公里，其中，10 家开发 区产出水平较高，工业用地建成面积 46.4 平方公里，占全市 12%；工业总产值 10514.6 亿元，占全市 38.2%，平均产出水平 226.5 亿元/平方公里。 6 上海工业用地新政解读上海工业用地新政解读 编者按：上海市建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分 散、结构不合理、用地效率不高等问题。上海市政府已经意识到这一问题，2014 年 3 月 5 日下发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见 （以下简称意见 ）提 出,到 2020 年上海建设用地总规模控制在规划范围目标内，并适度留出发展空间。此外， 按照国家严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求，对新增建设用地实行“稳中有 降、逐年递减” 。而长期作为土地供应中占到半壁江山的工业用地，未来在建设用地“零 增长”的前提下，对工业用地的再开发则将对结构调整起到至关重要的作用。本文重点对 上海近期出台的工业用地政策进行研究和分析，基本形成了“1+2”的政策体系： 关于进 一步提高土地节约集约利用水平的若干意见沪府发【2014】14 号指导性文件； 关 于本市盘活存量工业用地的实施办法沪府办【2014】25 号针对存量工业用地； 关 于加强本市工业用地出让管理的若干规定沪府办【2014】26 号针对新增工业用地。 尽管目前政策已实施近半年，但由于政策的可操作性尚存在进一步完善的需要，因此上海 目前尚未有成功实施的案例，未来我们依旧期望在新政下，上海出现在工业用地二次开发 中的创新标杆案例。 所谓工业用地二次开发，是随着城市产业结构调整和产业布局优化，第二产业退出而 第三产业向城市中心集中，现有工业用地上面临着调整产业布局、提高土地利用效率、提 升产业能级等问题，在土地集约节约利用原则的指导下，对各类存量工业用地和未充分利 用的工业用地，通过收回、转让、改建、重建、维修等方法进行开发利用，以提高土地经 济效益、社会效益和空间效益，从而优化城市的功能布局，释放更多的城市建设用地。 一、一、20142014 年上海进入工业用地政策窗口期年上海进入工业用地政策窗口期 为深入贯彻党的十八届三中全会精神，全面落实“创新驱动发展、经济转型升级”战 略，按照土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略， 深化土地管理制度改革，进一步提高土地节约集约利用水平，上海市政府组织开展了进 一步提高土地节约集约利用水平， 促进上海转型发展的政策机制研究 重点调研课题工作。 市规划国土资源局、市发改委、市经信委、市环保局等课题牵头部门，启动并积极推进相 7 关课题研究工作， 有关部门积极参与配合， 目前课题基本完成， 相关工作已有序推进落实。 最终形成了“1+2”的政策体系： 关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见沪府发【2014】14 号指 导性文件； 关于本市盘活存量工业用地的实施办法沪府办【2014】25 号针对存量工业 用地； 关于加强本市工业用地出让管理的若干规定沪府办【2014】26 号针对新增 工业用地。 1 1、总体指导原则总体指导原则 表表 1 1：上海与国际上海与国际发达国家工业用地规模占比发达国家工业用地规模占比 城市名城市名 上海市上海市 纽约市纽约市 芝加哥芝加哥 东京都东京都 大阪市大阪市 横滨市横滨市 年度 2010 1988 1990 1982 1985 1980 建设用地（平方公里） 2590 953 591 1726 216 427 工业用地（平方公里） 1200 71 41 42 31 31 工业用地占比（%） 46.3 7.5 6.9 2.5 14.5 7.3 数据来源：上海市规土局、大城市老工业区工业用地的调整与更新一书 总量锁定： 2020 年建设用地规模规划目标为 3226 平方公里，这一数据将被作为上 海未来建设用地的终极规模，予以锁定，不得突破。当前，上海市建设用地占土地面积比 重超 40%，香港这一占比约 30%，在总量上已远超过发达国家和地区水平。 增量递减：上海每年新增建设用地规模在 40-50 平方公里，未来要求全市新增建设用 地逐年递减，需要实现“零增长”或“负增长” 。全市土地在 2013 年基础上，到 2020 年 的新增建设用地总量应控制在 150 平方公里以内。 存量优化：大力促进存量建设用地盘活利用。上海市工业用地总量 1200 平方公里占 建设用地的比重近 30%，远超过发达国家和地区的 10%左右的占比。工业用地总量规模偏 8 大，亟需进行存量工业用地的盘活。同时鼓励“城中村”整体改造。 流量增效、质量提高：提升土地资源配置效率，进一步提高土地利用质量，以土地利 用方式转变促进经济转型升级。 2 2、工业用地转型的重要规划概念工业用地转型的重要规划概念 “104 区块”是指上海市现有的 104 个规划工业区块，总面积为 790 平方公里。 “104 区块”以升级为导向，重点发展战略性新兴产业和先进制造业，实施高端发展；未来此类 地块二次利用及开发的重点是通过调整功能、完善结构、优化布局等措施，提高现有工业 用地产出率。 “195 区域”指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地，总面积为 195 平方 公里。 “195 区域”以转型为导向，重点发展与新城建设相融合、与产业链相配套的生产 性服务业，积极引导向城市生活功能转变，实施转型发展；未来此类地块重点推进转型、 改造、提升，在符合要求的前提下进行转性，即“退二进三” 。 “198 区域” 指规划产业区外、 规划集中建设区以外的现状工业用地， 面积大约为 198 平方公里。 “198 区域”以复垦为导向，重点实施生态修复和整理复垦。未来这类地块利 用和开发的重点是推进关停、复垦、转移，进行“退二还一” 。 二、关于盘活存量工业用地二、关于盘活存量工业用地 关于本市盘活存量工业用地的实施办法 是针对上海市集中建设区内的国有存量工 业用地制定的，主要涉及的是具体操作层面，包括存量工业用地的盘活路径、土地差价补 缴、土地收储等具体内容，对未来上海市工业用地的再利用具有切实的指导价值。 1 1、盘活存量工业用地的实施路径、盘活存量工业用地的实施路径 （1 1）土地收储后出让）土地收储后出让 采取以土地收储后出让为主的方式， 主要是充分发挥政府土地收储后公开出让在城市 建设的综合平衡方面的优势，同时充分实现土地市场价值和提升开发品质，充分发挥市场 配置土地资源的作用。 9 对于工业用地转型为住宅用地的必须采用这种方式。 （2 2）区域整体转型）区域整体转型 采取区域整体转型主要是统筹区域内基础设施、公共服务设施、公共绿地等公益性建 设和经营性开发同步推进，实现转型的区域整体性。允许单一主体或联合开发体采取存量允许单一主体或联合开发体采取存量 补地价方式自行开发，补地价方式自行开发，有利于在保证公益性建设的前提下，进一步激发原土地权利人的积 极性，有效促进区域整体转型。 区县政府主导、原权利人为开发主体。对于划定的整体转型区域，经区县政府批准， 可通过存量补地价方式实施统一整体转型开发或分期整体转型开发。 整体转型区域内权利 人分散的，可以通过商议的方式组成联合开发体。为了强调整体性开发，对于划入整体转 型区域的存量工业用地，原权利人不得单独实施开发。 （3 3）有条件零星开发）有条件零星开发 对于未划入整体转型区域的零星工业用地，除依法应收回的外，同时满足以下条件的 （规划用途为非住宅类的经营性用地；为纳入旧城改造范围内的；权利主体单一且周边无 规划开发建设用地，具备独立开发条件的），根据年度计划，经区县政府常务会议集体决 策同意后，可由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发。可由原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发。 对于零星工业用地外的边角地、 夹心地、 插花地等存量土地， 不具备独立开发条件的， 可采取扩大用地的方式，由零星工业用地原土地权利人结合开发。 将可以自行开发的零星盘活限定在周边均为已建成或在建项目的存量工业用地， 主要 目的是既有利于促进实施整体转型和土地收储，又有利于“箱子地”的开发。 2 2、原权利人可以有条件补差价保留开发权、原权利人可以有条件补差价保留开发权 整体转型区域允许单一主体或联合开发体采取存量补地价方式自行开发； 对于未划入 整体转型区域的零星工业用地，除依法应收回的外，在满足条件的前提下，可由原土地权 利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发。 3 3、房地产企业可以参与到工业用地再利用中、房地产企业可以参与到工业用地再利用中 10 充分发挥市场对资源配置的决定性在作用，调动原土地权利人的积极性。对于区域的 整体转型区域，要求建立以区县政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，原土地权利 人不得单独实施开发。 4 4、收储出让的溢价收益按比例返还权利人、收储出让的溢价收益按比例返还权利人 采取收储后公开出让产生土地储备收益的工业用地，原土地权利人为法人的，在对工 业用地、建筑物、设备等进行评估后收储补偿的基础上，可以按照土地储备收益的一定比 例，由市、区县土地储备机构再给予补偿。具体比例，由市发改委、市财政局、市规土局 等部门另行确定。 5 5、工业用地可转型的方向、工业用地可转型的方向 一是可以转型为研发总部类基地。“195 区域”、“104 区块”内的研发总部类用地 均应以产业项目类自用为主。其中，“104 区块”内因功能需要转型为通用类的，应严格 按照经批准规划执行。 二是可以转型为商务办公用地。 三是可以转型为教育、医疗、科研、养老等用途。 6 6、关于转型的具体要求、关于转型的具体要求 采取存量补地价方式进行开发的，对于规划为研发总部类用地的，“104”工业区块 可以转为产业项目类和通用类两种类别，其中产业项目类以自用为主，通用类应持有 70% 以上物业产权，其余部分可以分割转让；“195”区域以产业项目类自用为主，主要是避 免造成对商办用地市场的冲击，如有分割转让需要，可以转为商办类用地。 对于转为商务办公用地的，整体转型区域内的开发单位须持有 50%以上的物业产权自 用，零星工业用地的开发单位须持有 60%以上。 转型为教育、医疗、科研、养老等用途的，房屋不得分割转让。 位于区县政府确定的重要特定区域内的，开发单位须持有全部物业产权。 11 强调物业自用，一方面是保证政策聚焦在真正实施产业转型的企业，而不是房地产开 发；另一方面也有利于促进企业实施“两头在沪”经营模式，促进生产性服务业和现代服 务业发展。 7 7、土地价款补缴方式、土地价款补缴方式 区县规划土地部门通过委托土地评估机构按照批准时点进行市场评估， 并经区县政府 集体决策后，由单一主体或联合开发体，按照新土地使用条件下土地使用权市场价格与原 土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额，补缴出让价款，按规划用途取得新 的建设用地使用权。 同时也对公共设施建设进行考虑，形成“双评估”机制。 8 8、土地价款的补缴要求、土地价款的补缴要求 （1）研发总部类用地的市场评估地价，对于产业项目类的，外环线以外地区不得低 于相同地段工业用途基准地价的 150%，外环线以内地区不得低于相同地段办公用途基准 地价的 70%；部分位于外环线外侧、部分位于外环线内侧的规划工业区块，由区县和相关 管委会研究，按照上述标准确定最低价的适用标准； （2）对于通用类的研发总部类用地，市场评估地价不得低于相同地段办公用途基准 地价的 70%； （3）商务办公等经营性用途的市场评估地价不得低于相同地段同用途的基准地价。 9 9、关于公益方面的要求、关于公益方面的要求 对于整体转型项目，应按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建 设，然后进行经营性开发，其中公益性用地比例必须符合控详要求。 对于零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于 10%的建设用地用于公益性设施、公共 绿地等建设，如无法提供公益性建设用地的，应将不少于 15%的经营性物业产权无偿提供 给区县政府相关部门。 12 对于转型开发须承担公益性责任，一方面是为了提升区域品质，增加公共服务功能； 另一方面是为了在按市场评估价补缴土地价款的基础上， 增加市场公开出让溢价收益部分 的公益性补偿。 三、关于新增工业用地出让管理三、关于新增工业用地出让管理 关于加强本市工业用地出让管理的若干规定主要针对新增工业用地，将新增供应 的工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类均 纳入全生命周期管理。同时明确对历史违法工业用地处置、存量工业用地扩大用地面积、 提高建筑容积率、分割转让、原划拨土地转出让等情形，也应当参照本规定执行。 若干规定主要内容包括了四个引入（引入弹性出让年期、引入项目履约保证金制 度、引入土地退出机制、引入生态环境影响评价要求）；两个加强（加强开竣工和投产管 理、加强土地利用绩效管理）；一个限制（限制转让、抵押行为）。 1 1、关于产业准入要求、关于产业准入要求 由产业管理部门建立上海市优先发展产业和鼓励发展产业目录， 强化产业项目准入管 理。进一步优化完善产业用地标准，强化产业项目准入审核制度，提出工业用地项目的投 入产出指标等要求，并纳入工业用地出让合同。 进一步建立健全产业用地标准、强化产业准入审核，有利于为产业项目提供明晰的准 入要求，同时为土地利用绩效定期考核及合同履约监管提供了依据（产业项目基本信息表 相关信息）。 2 2、关于土地供应、关于土地供应 在土地供应方式上，工业用地产业项目类、研发总部产业项目类用地采取“带产业项 目” 挂牌方式供应； 工业用地标准厂房类、 研发总部通用类用地采取公开招拍挂方式供应。 鼓励以租赁方式使用土地。 13 在出让年限上，实行工业用地弹性年期出让制度。原则上新增工业用地产业项目类出 让年限不超过 20 年；同时对于国家和上海市重大产业项目，在经市政府认定后，按最高 不超过 50 年出让。 3 3、土地出让起始价最低标准、土地出让起始价最低标准 在土地出让价格上，适当提高工业用地价格，并分别明确了工业用地产业项目类、工 业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类的土地出让最低价标准。 （1）工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类出让起始地价不得低于所在区域的 工业用地基准地价。 （2）研发总部产业项目类出让起始地价，外环线以外地区不得低于相同地段工业用 途基准地价的 150%；外环以内地区不得低于相同地段办公用途基准地价的 70%；对部分位 于外环线外侧、部分位于外环线内侧的规划工业区块，由区县和相关管委会研究，按照上 述标准确定最低价的适用标准。 （3）研发总部通用类出让起始地价，不得低于相同地段办公用途基准地价的 70%。 4 4、土地使用权退出机制、土地使用权退出机制 考虑到工业产品受市场、经济形势变化、产业结构调整等客观情况的影响，明确了土 地使用权主动退出机制。同时为严格工业用地管理，减少闲置低效用地情况，建立工业用 地使用权的强制退出机制。强制退出主要包括未按时开竣工投产、综合评估不符合要求、 使用过程中造成严重环境污染等情形。 引入土地使用权退出机制，有利于进一步提高土地利用效率和周转速度，实现低效用 地及时退出和土地资源循环利用。 浙江省宁波市约定在项目运行 3-5 年后， 开展履约认定； 特别是规定了对产能不足协议约定的 50%，或年税收不足协议约定的 30%，一律终止土地 出让合同。 5 5、合同到期及续期、合同到期及续期 14 工业用地使用权到期前， 受让人可以向出让人提出续期使用申请， 经综合考评达标的， 可以采用协议出让方式取得续期建设用地使用权。续期时的土地出让价款，可参照原出让 合同约定的出让价格，结合续期时土地所在区域工业用地基准地价等，综合评估确定。 受让人未提出续期申请，或提出续期申请但不符合条件，建设用地使用权到期后，自 然终止合同，依法收回建设用地使用权。 6 6、登记、转让和抵押管理、登记、转让和抵押管理 （1 1）登记管理）登记管理 按照工业用地全生命周期管理要求，切实加强房屋土地登记管理。各类工业用地应当 以出让合同约定的用地范围进行土地登记，不得分割办理登记。 工业用地产业项目类、研发总部产业项目类房屋，应记载在同一房屋土地登记簿上， 并发放一本房地产权证书，不得分证办理。工业用地标准厂房类、研发总部通用类房屋， 按照房地产登记有关规定登记，不得小于登记基本单元。 按照土地出让合同约定，对工业用地转让条件、建设用地使用权人出资比例、股权结 构等重要约定内容应在房屋土地登记簿和房地产权证附记栏内予以注记。 土地使用权人办 理转移登记或变更重要注记内容时，需提供土地管理部门审核同意意见。 （2 2）转让管理）转让管理 进一步加强工业用地的转让管理。“195 区域”、“104 区块”内的研发总部均应当 以产业项目类自用为主。其中，“104 区块”内因功能需要转型为通用项目类的，应当严 格按照经批准的规划执行。 工业用地产业项目类和研发总部产业项目类：工业用地产业项目类和研发总部产业项目类： 建设用地使用权不得整体或分割转让； 宗地上的房屋不得分幢、分层、分套转让； 15 建设用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构改变的，应事先经出让人同意。 土地房屋整体转让的，需经出让人同意，也可以按出让合同约定由出让人或园区管理 机构优先收购。采取土地房屋整体转让的，应当纳入全市统一土地交易市场实施。 工业用地标准厂房类：工业用地标准厂房类： 建设用地使用权不得整体或分割转让； 宗地上的房屋不得分幢、分层、分套转让，可以对外出租。 建设用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构改变的，应事先经出让人同意。 土地房屋整体转让的，需经出让人同意，也可以按出让合同约定由出让人或园区管理 机构优先收购。采取土地房屋整体转让的，应纳入全市统一土地交易市场实施。 研发总部通用类：研发总部通用类： 可出租；建设用地使用权人须持有 70%以上的物业产权，剩余部分可分割转让。 土地房屋整体转让和分割转让的，需经出让人同意，也可以按出让合同约定，由出让 人或园区管理机构优先收购。采取土地房屋整体转让的，应纳入全市统一土地交易市场实 施。 建设用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构改变的，应事先经出让人同意。 （3 3）抵押管理）抵押管理 工业用地抵押时所担保的主债权仅限于开发建设合同出让地块的贷款， 且不得超过合 同约定的土地出让价款总额。以房屋在建工程、新建房屋连同土地抵押等情形，应当按照 上海市房地产抵押办法的有关规定办理。（部分区县发生工业用地出让后，受让人未 进行建设，将土地使用权抵押，且抵押总额超过土地出让价款总额，并且处于司法处置状 况或收回方面的问题。） 16 工业用地抵押权实现时，抵押物竞买人资格必须经过规划国土资源管理部门、产业管 理部门和园区管理机构综合认定， 符合产业导向和园区规划要求。 也可以按出让合同约定， 由出让人或园区管理机构优先收购。 工业用地抵押权实现时，涉及经批准按规划提高建筑容积率未补缴地价的，抵押物竞 得人应按抵押权实现时点的市场评估价补缴地价款。 17 上海市人民政府文件上海市人民政府文件 沪府发沪府发 2014 14 号号 上上海市人民政府印发关于进一步提高海市人民政府印发关于进一步提高 本市土地节约集约利用水平若干意见的通知本市土地节约集约利用水平若干意见的通知 各区、县人民政府，市政府各委、办、局： 现将关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见印发给你们，请认真 按照执行。 上海市人民政府 2014 年 2 月 22 日 上海市人民政府关于进一步提高本市土地节约集约上海市人民政府关于进一步提高本市土地节约集约 利用水平的若干意见利用水平的若干意见 当前，本市建设用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，并存在建设用地布局分散、 结构不合理、用地效率不高等问题。为了更好应对资源环境“紧约束”的挑战，加快推动 创新驱动发展、经济转型升级，落实最严格的土地管理制度，转变土地利用方式，提高土 地利用效率和效益，现提出进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见： 一、明确总体要求和基本原则一、明确总体要求和基本原则 （一）总体要求。全面贯彻落实党的十八大，十八届二中、三中全会和中央城镇化工 作会议精神，以提高经济发展质量和效益为中心，以盘活存量土地为重点，充分发挥市场 在资源配置中的决定性作用和政府的政策保障作用，深化土地利用制度改革，按照“总量 锁定、 增量递减、 存量优化、 流量增效、 质量提高” 的基本要求， 严格控制建设用地规模， 逐年减少新增建设用地，大力促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率，进一 步提高土地利用质量，以土地利用方式转变促进经济转型升级。 18 （二）基本原则。坚持规划引导，加强城乡规划和土地利用总体规划的衔接，充分体 现中心城“双增双减”和郊区“产城融合、功能提升”的规划理念；坚持用途管制，严格 落实空间规划管制，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，强化土地利用全生命周期 管理，加强实际用途变更管理；坚持发展底线，实施最严格的耕地保护制度，建立健全生 态环境和基本农田保护补偿制度， 设定土地资源消耗上限、 耕地保护红线、 生态环境底线； 坚持市场配置，在保障公共利益的基础上，充分发挥市场决定性作用，完善土地利用绩效 挂钩和利益共享机制，切实保障土地资源配置的公平和效率。 二、严格控制城市建设用地规模二、严格控制城市建设用地规模 （一） 严控建设用地规模。 到 2020 年， 本市建设用地总规模控制在规划目标范围内， 并适度留出发展空间。通过合理安排建设用地规模、布局、结构和开发时序，实施土地利 用总体规划的定期评估和适时修编，努力实现规划建设用地总规模“零增长”。 （二）巩固生态保护红线。全面落实基本生态网络规划，形成以基本农田保护区为基 底的生态管控核心区，实现基本农田保护红线与基本生态控制线的“双线保护”。鼓励区 县通过建设用地减量化、 土地整治、 生态用地修复、 自然景观护理、 配套设施完善等措施， 建设具有农业生产、生态保育、休闲游憩等综合功能的郊野公园。 三、逐步减少新增建设用地规模三、逐步减少新增建设用地规模 （一） 减少新增建设用地计划。 按照严控建设用地总量和保障新型城镇化建设的要求， 对新增建设用地实行稳中有降、逐年递减的办法。 （二）完善新增建设用地计划管理。推进土地利用计划差别化、精细化管理，统筹安 排新增建设用地计划、补充耕地计划、城乡建设用地增减挂钩计划、集中建设区外低效建 设用地减量化计划等。加大新增建设用地计划与集中建设区外减量化规模关联力度，将区 县年度新增建设用地计划分解量与现状低效建设用地盘活和减量化等工作相关联。 加大年 度新增建设用地计划的调控力度，优先保障基础设施、公共服务设施和民生项目用地，有 效控制新增工业用地。 四、有序推四、有序推进存量建设用地优化利用进存量建设用地优化利用 19 （一）优化城乡建设用地布局。强化“建设用地控制线、产业区块控制线、基本农田 控制线、生态网络控制线”四线管控。结合新一轮城市总体规划编制，调整完善工业用地 布局。促进规划工业区块（即“104 区块”）结构调整和能级提升，重点发展战略性新兴 产业和先进制造业。 推进规划工业区块外、 集中建设区内的现状工业用地 （即“195 区域”） 加快转型，重点发展生产性服务业。以土地综合整治为平台，编制实施郊野单元规划，推 动集中建设区外的现状工业用地（即“198 区域”）减量化，重点实施生态修复和整理复 垦。 （二）促进存量工业用地调整升级。研究制定存量工业用地结构转型专项规划，明确 存量工业用地转型的区域、 规模、 结构和功能布局。 按照“提质增效、 分类处置”的原则， 允许采取升级改造、结构调整、用途调整等多种形式进行二次开发。建立区县政府主导、 以原土地权利人为主体的转型开发机制，推动成片区域整体转型。原土地权利人分散的， 可建立区县政府主导、原土地权利人参与的联合开发体。经区县政府批准，支持单一主体 或联合开发体，按照统筹规划、公益优先的要求，采用存量补地价方式，并按照规划实施 存量工业用地的整体转型。积极探索零星存量工业用地的多渠道转型开发模式。 （三）开展中心城城市更新。探索存量商业、服务业等功能性项目升级改造路径，提 升中心城服务功能。严格土地用途管制，对用途变更但符合规划确定的地区功能和布局等 条件的，运用经济和税收手段进行调节，可以按照实际用途使用。 （四）支持多渠道实施“城中村”改造。在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前 提下，实施“城中村”整体改造，完善基础设施和公共服务设施，改善地区环境面貌。在 承担公共性、公益性义务的前提下以及建立合理利益分配机制和有效监管的基础上，允许 集体经济组织自行改造或引入社会投资主体参与改造，充分调动集体经济组织积极性。 （五）创新土地收储机制。统筹考虑土地区位、公共基础设施配套条件、原土地用途 及使用权获取方式和使用条件、 规划土地用途和使用条件等多种因素， 创新土地收储管理， 完善利益共享机制，充分调动原土地权利人的积极性。 五、切实提升土地资源配置效率五、切实提升土地资源配置效率 20 （一）提高土地市场周转效率。实行新增工业用地出让弹性年期制，一般工业项目用 地出让年期为 20 年，出让年限届满后，对项目综合效益和合同履约等情况进行评估，采 取有偿协议方式，续期或收回土地使用权。对用地有特殊要求的市重点产业项目，经有关 部门批准后，出让年期可为 2050 年。 （二）强化土地利用全生命周期管理。加强项目在土地使用期限内全过程动态管理， 将项目建设、运行质量与综合效益等相关要素纳入土地出让合同管理，通过土地核验、定 期评估、诚信管理等，实施全过程监管。 （三）完善土地资源市场配置。完善国有建设用地出让、租赁、作价入股等资源配置 方式。重点地区实行“带规划设计方案、带功能运行要求、带基础设施条件”出让，采取 组合出让方式，合理确定竞得人。健全以“基准地价、区段地价和标定地价”为核心的国 有建设用地价格成果体系和更新机制，为土地精细化管理提供基础保障。建立工业用地和 商办用地合理地价调节机制，提高工业用地价格，工业用地出让价格不低于所在区域基准 地价。实行经营性基础设施用地和社会公共事业用地有偿使用制度，缩小划拨供地范围。 进一步强化公平、公正、公开的土地一级市场，逐步建立统一的土地转让、租赁、抵 押的二级市场。以具体项目获取土地的工业、研发总部、经营性基础设施和公共服务设施 等建设用地， 需经出让人同意后， 方可进行土地房屋整体转让、 分割转让和涉地股权转让。 对符合法律规定和合同约定并经批准的工业、研发总部类等项目，土地转让和再次开发均 纳入土地利用全生命周期管理，实施闭环管理。 （四）建立不动产统一登记制度。按照国家统一部署，在国土资源部的监督指导下， 整合土地、房屋、草原、林地、海域等不动产登记职责，逐步建立以土地为基础的不动产 统一登记制度，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，保护不动产 权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平。 （五）稳步推进农村集体建设用地改革。推进村庄规划编制，提升农村公共资源配置 水平，建设美丽乡村。稳步开展农村集体土地使用权调查和确权登记工作。在符合规划和 用途管制的前提下，探索完善出让、租赁、入股等多种形式的农村集体经营性建设用地流 转试点，形成兼顾国家、集体经济组织、农民的土地增值收益分配机制和公共利益平衡制 21 度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。推进利用集体建设用地建设租赁房和养老设施试 点。改革完善宅基地制度，切实保障农民合理的住房需求。 （六）推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的多元 保障机制。建立完善集体土地征收、基本农田保护、生态空间保育区域的空间发展权补偿 机制，依据实际征收或保育区域土地面积，按照一定比例，给予相应建设用地发展空间。 研究在城镇建设用地范围内统筹安排留用地，支持农村集体经济发展。 （七）加大违法用地和闲置土地整治力度。根据规划和产业条件，采取拆除复垦、土 地收储、完善手续等方式，分类处置历史违法用地。其中，将手续完善类的纳入土地利用 全生命周期管理。建立完善低效用地认定、处置办法和工作机制，对因政府原因造成土地 闲置的，落实部门责任，并实施部门问责。平稳实施国土资源执法监察体制改革，加强区 县国土资源执法监察考核，建立国土资源执法共同责任机制。开展批而未用、低效闲置和 违法违规用地专项整治行动。 六、加强土地集约复合利用六、加强土地集约复合利用 （一）建立紧凑型、节约型用地标准体系。优化调整基础设施、社会事业设施、公共 服务设施等各类公共设施用地标准，构建覆盖城乡、各类产（行）业的建设用地节约集约 使用标准体系。提高工业用地节约集约利用水平，工业用地容积率一般不得低于 1.2，特 殊行业用地不得低于 0.8，鼓励工业区块集中设置绿地，工业项目用地内绿化率不得高于 15%。研究制定低效工业用地认定标准和定期更新机制。 （二）鼓励土地立体开发和复合利用。综合开发利用地下空间，全面实行经营性地下 建设用地使用权有偿使用制度。推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设 施、公共设施的综合开发利用，在中国（上海）自由贸易试验区等区域内，探索工业、商 业、办公等综合用地复合开发的土地政策。 （三）提高产业准入门槛。动态调整各类产业目录，制订重点支持目录、产业结构调 整淘汰目录和产业转移指导目录，制订投入产出、资源节约、环境保护、就业等项目基本 准入标准，制订试行差别化的土地使用税征收政策，并纳入土地利用全生命周期管理。 22 七、全面落实考核评价机制七、全面落实考核评价机制 （一） 加强配套政策机制的研究与制订。 各级政府及有关部门要各司其职、 互相配合， 加快制定相关配套政策和实施细则，落实考核监管机制，确保各项改革措施落到实处。 （二）建立土地信息共享平台。充分利用现代信息技术，建立资源共享、分工协作、 合理推进的部门协同机制，积极推动投资、产业、规划土地、房屋管理、工商、财税、统 计、人口、环境等部门统一在城市空间地理信息平台上共享信息资源。建立统一的土地利 用信用数据库，为开展土地利用绩效评价，实施土地利用全要素、全生命周期管理，提高 土地资源配置水平，加强宏观分析与科学决策奠定基础。 （三）完善节约集约用地考核制度。在土地节约集约利用考核评价体系中，加大资源 消耗等指标权重，将节约集约用地的约束性指标纳入全市经济社会发展综合评价体系，列 入区县领导班子和领导干部政绩考核。对节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反 节约集约用地政策的，进行通报批评、限期整改、责任追究。 23 上海市人民政府上海市人民政府办公厅办公厅文件文件 沪府办沪府办