学术论文：农村城镇化进程中集体经济组织公司化改造研究(可编辑文本).pdf

中文摘要 党的十七大报告明确提出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康 社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”要解决“三农”问题，必须动员社 会各个方面的力量，农村集体经济组织就是其中一个很重要的力量。在农村集体经 济组织由传统走向现代过程中，农村股份合作经济组织这种新型集体经济组织形式， 对推动我国农村集体资产产权改革起了很大的作用，成为当前我国农村集体经济的 重要组织形式。但是，农村股份合作经济组织“政社合一”、股权封闭和实行“一人 一票制”等的制度缺陷，严重阻碍了农村集体经济的向前发展。而且，农村股份合 作经济组织至今仍没有法人地位。农村集体经济组织仍需要进一步的改革。 农村城镇化是我国农村正在发生的巨大变革，原依附于农村体制和农村土地的 集体经济也在悄悄地发生变化，农村城镇化触动了农村集体经济生存的基础，集体 经济在市场经济体制中也有诸多的不适应。为了贯彻十七大报告所提出的“探索集 体经济有效实现形式”，本文从简要论述我国农村集体经济组织的历史演变人手，分 析了农村集体经济组织“政社合一”的法律地位和“主体虚位”的法律特征，评析 了农村集体经济组织股份合作制改革的动因、特点、绩效及缺陷后，提出：公司化 是我国农村城镇化进程中集体经济组织改造的方向和发展壮大的出路。而且一些发 达地区的农村集体经济组织已经具备了进行公司化改造的条件。这一改革思路也与 十七届三中全会所提出的要“毫不动摇地推进农村改革发展”，“大胆探索，勇于开 拓，以新的理念和思路破解农村发展难题”，以及“必须不断解放和发展农村生产力， 始终把改革创新作为农村发展的根本动力”等相吻合。 农村集体经济组织公司化改造，一是要实行“政社分离”，列顷集体经济组织与 村民自治组织的关系，确立农村集体经济组织的经济主体地位；二是要使农村股权 流转社会化；三是要运用公司法人治理结构，重构农村股份合作经济组织。此外， 还要建立对原村民的安置和社会保障等相关配套措施。 关键词：农村城镇化集体经济组织公司化 a b s t r a c t a si ti ss a i db yt h es e v e n t e e no ft h ep a r t y sr e p o r tc l e a r , “t h es o l u t i o nt oa g r i c u l t u r e ， r u r a la r e a sa n df a r m e r sh a sab e a r i n go nt h eo v e r a l lw e l l o f fs o c i e t y , w h i c hm u s ta l w a y s w o r ka st h ep a r t y st o pp r i o r i t y i no r d e rt os o l v et h e t h r e er u r a l ”i s s u e w em u s tm o b i l i z e a l ls o c i a lf o r c e s ，i nw h i c hh er u r a lc o u e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n si sav e r yi m p o r t a n t f o r c e i nt h ep r o c e s so ft h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n sf r o mt r a d i t i o n a lt o m o d e m ，r u r a lj o i n t - s t o c kc o o p e r a t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n s ，a san e wf o r mo fc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n ，h a sp l a y e da l li m p o r t a n tr o l ei np r o m o t i n gc h i n a sr u r a lc o l l e c t i v e p r o p e r t yr i g h t sr e f o r m , a n dh a sb e c o m ea l li m p o r t a n tf o r mo fr u r a lc o h e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n sd u r i n gc u r r e n tc h i n a h o w e v e r , t h ed i s a d v a n t a g eo ft h es h a r eo fr u r a l c o o p e r a t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n sw h i c hc a l l e d “g o v e r n m e n t - i n o n ea g e n c y ，s h a r e s c l o s e da n dt h ea c t i o no f “o n ep e r s o n ，o n ev o t e s y s t e ma n ds oo n ，i sas e r i o u so b s t a c l et o t h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i cd e v e l o p m e n t m o r e o v e r , t h es h a r eo fr u r a lc o o p e r a t i v e e c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s s t i l lh a sn o l e g a l s t a t u s t h er u r a lc o u e c f i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n ss t i l ln e e df u r t h e rr e f o r m s r u r a lu r b a n i z a t i o ni sg r e a tc h a n g ei no u rc o u n t r y , c o l l e c t i v ee c o n o m ya t t a c h e dt ot h e r u r a ls y s t e ma n dr u r a ll a n di sq u i e t l yc h a n g i n g ，r u r a lu r b a n i z a t i o nt o u c h e st h ee x i s t e n t i a l f o u n d a t i o no ft h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i c c o l l e c t i v ee c o n o m ys y s t e mh a sal o to f a d a p t i n gi n am a r k e te c o n o m y i no r d e rt oi m p l e m e n tt h e1 7m a j o rr e p o r t t oe x p l o r e e f f e c t i v ef o r m so fc o l l e c t i v ee c o n o m y t h i sp a p e rb r i e f l yf r o mt h er u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n ss t a r t i n gw i t ht h eh i s t o r i c a le v o l u t i o n ，a n a l y z et h er u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n s ，g o v e r n m e n t - i n o n ea g e n c y a n dt h el e g a ls t a t u so ft h e m a i n f i g u r e ”a n da tt h es a m et i m ea n a l y z et h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n s ， j o i n t - s t o c kc o o p e r a t i v es y s t e mr e f o r mc a u s e ，c h a r a c t e r i s t i c s ，p e r f o r m a n c ea n dd e f e c t s ， 1 t h e np u tf o r w a r d ：i ti sp r e s e n t e d t h a t “c o m p a n i e s ”i st h ew a yf o rt h ed i r e c t i o no ft h er u r a l e o u e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n st r a n s f o r m a t i o na n dd e v e l o p m e n ti n t h ep r o c e s s e so f m a k i n gt h ec o u n t r y t o w n ”a n ds o m er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n si na n u m b e ro fd e v e l o p e da r e a sh a v et h ec o n d i t i o n t oc a r r yo u tat r a n s f o r m a t i o no ft h e c o m p a n y t h ei d e ao fr e f o r mm a t c h e st h ei d e a sp r o p o s e db yt h et h i r dh e n a r ys e s s i o no f t h es e v e n t e e n t hw h i c hi s “u n s w e r v i n g l yp u s hf o r w a r dt h er e f o r ma n dr u r a ld e v e l o p m e n t a n d b o l de x p l o r a t i o na n dd e v d o p m e m ，n e wc o n c e p t sa n di d e a st o c r a c kp r o b l e m so f r u r a ld e v e l o p m e n t a n d m u s tc o n t i n u el i b e r a t i n ga n dd e v e l o p i n gp r o d u c t i v ef o r c e si n r u r a la r e a s ，h a sa l w a y sb e e nt or e f o r ma n di n n o v a t i o na st h ef u n d a m e n t a l d r i v i n gf o r c ef o r m r a ld e v e l o p m e n t i no r d e rt oa c tt h et r a n s f o r m a t i o no ft h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n so f c o r p o r a t e ，t h ef h - s tt h i n gi st oi m p l e m e n t p o l i t i c a la n ds o c i a ls e p a r a t i o n ，s t r a i g h t e no u t t h er e l a t i o n s h i po fc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n sa n d v i l l a g es e l f - g o v e m m e n t o r g a n i z a t i o n s ，a n de s t a b l i s h m e n th i mm a i ne c o n o m i cs t a t u so ft h er u r a lc o l l e c t i v e e c o n o m i co r g a n i z a t i o n s t h es e c o n dm a d et h e t r a n s f o r m a t i o no fr u r a l o w l l e r s h i p s o c i a l i z e d ；t h i r d ，w es h o u l du s ec o r p o r a t e g o v e r n a n c es t r u c t u r e ，r e c o n s t r u c tr u r a l j o i n t - s t o c kc o o p e r a t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n s i na d d i t i o n ，w es h o u l dt a k em e a s u r e st o s e tu pt h eo r i g i n a ls e r l e m e n ta n ds o c i a ls e c u r i t y r e l a t e dm e a s u r e sa n d s oo n k e y w o r d s ：r u r a lu r b a n i z a t i o n ；c o l l e c t i v ee c o n o m i co r g a n i z a t i o n ； c o r p o r a t i z a t i o n 2 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研 究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、 观点等，均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：盈麴 日期：丝! 鲨 i 、 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属兰 州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学 校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被 查阅和借阅；本人授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本 人离校后发表、使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时， 第一署名单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 敝储繇憾师签名 雾函蠡夕世 引言 我国是一个有1 3 亿人口、农村人口仍占总人口5 6 的农业大国。哝业兴， 则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。没有农村的稳定和全面 进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全 国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。所以， 研究和思考中国现实的一切重大社会问题，都必须从这一基本国情出发。“读不 懂农民，就读不懂中国”，这是一句意蕴无穷的至理真言。中国历史上的兴衰治 乱，离开了对当时农民状况的科学考察，就无法破解其中的缘由。推进中国当前 全面建设小康社会的伟大事业，如果不能恰当地处理农业、农村、农民问题，就 会在迷茫中徘徊。制约中国现代化建设事业的最大障碍，不在城市，而在农村。 当前我国的“三农”问题集中反映在农民收入增长缓慢，农民就业问题严 重，以及农村社会的政治经济发展缓慢。尽管党和政府对“三农”问题给予了极 大的关注，明显加大了“三农”工作的力度，提出了“统筹城乡发展”、“重中之 重”、“多予少取放活”以及“工业反哺农业、城市支持农村”等一系列重要方针， 实行了一系列强有力的支持“三农”的政策措施，也确实取得了明显的成效，但 是，传统条件下形成的农村与城市分割的城乡二元社会经济结构并没有伴随我国 市场化改革的推进而相应地做出根本性的变革，而这又极大地限制了当前“三农” 问题的有效切实的解决，也因而导致当前“三农”问题有愈演愈烈之势。到2 0 2 0 年我国要实现全面建设小康社会的宏伟目标，最关键、最艰巨的任务是解决中国 弱质的“三农”的步履蹒跚的负重前行问题。为此，党的十七大报告明确提出： “解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全 党工作的重中之重。” 要解决“三农问题”就必须动员各个方面的力量，其中最重要的基础性工 。参见2 0 0 7 年国家统计年鉴o 截至2 0 0 6 年底，我国大陆农村人口为7 3 7 亿，城镇人口为5 7 7 亿。 1 作之一，就是加强农村集体经济组织的建设和创新。从长远发展看，无论是从经 济转型，实现经济市场化来看，还是从社会转型，实现城镇化和社会管理现代化 来看，都必须要改革农村的经济和社会的管理组织制度。将经济组织还给市场， 将社会组织交给社区，真正实现城乡经济社会发展一体化。党的十七大报告中明 确提出要“探索集体经济有效实现形式”。十七届三中全会又专题研究了新形势 下推进农村改革发展的问题，做出了中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定，对新形势下农村的改革和发展指明了方向。 三十年改革发展的实践表明，农村集体经济组织对我国农村经济社会的发 展、农民收入的增加、农村社会的稳定等都做出了重大的贡献。但是，随着社会 主义市场经济的发展和经济环境的不断变化，特别是随着农村城镇化进程的推 进，农村集体经济组织程度不同地存在一些与形势不相适应的问题，其持续经营 与发展能力受到了严峻挑战，非常有必要对农村集体经济组织进行一定的改造或 创新。 为此，本文试从农村城镇化背景下，农村集体经济组织公司化改造这一角度， 对农村集体经济组织的改革作一探讨，以期能够对我国农村经济社会的发展有所 裨益。 2 第一节我国农村集体经济组织的历史演变 建国初期，在新解放区完成土地改革，废除了封建地主土地占有制度，农民 人人分得了土地，确立了农民土地所有制，但劳动群众集体所有尚无踪影。这时 农村的基本生产、生活单位是个体家庭，无所谓集体经济组织。 我国农村集体经济组织，产生于上世纪5 0 年代初的农业合作化运动。它是 为实行社会主义生产资料公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将 其各自所有的生产资料( 土地、较大型农具、耕畜) 投入集体所有，由集体组 织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济 组织。它在历史演进中，经历了三个主要时期，即合作化时期( 从互助组到初级 社再到高级社) ；人民公社时期( 生产队、生产大队、公社三级所有，生产队为 基础) ；改革开放时期( 农村改革撤销人民公社、设立乡村建制后原来的人民公 社、生产大队、生产队相应地变更为乡、村和村民小组，为适应生产队的经济职 能，又更名为经济合作社，村民小组和经济合作社两个名称同时存在) 。 一、合作化时期( 1 9 4 9 1 95 8 年) 合作化时期也称作“新中国成立初期”。这一时期最先创建的是互助组，后 又创建了初级社和高级社o “我党领导农民更广泛地组织农业生产互助组，并且在互助组的基础上开始 成批地组织农业生产合作社，是在中华人民共和国成立以后。”固新中国成立后， 中国共产党迅速在全国农村全面展开了农村基层组织的创建工作。这一系列工作 是建立在完成土地改革基础之上的。所采取的步骤是“由社会主义萌芽的互助组， 进到半社会主义的合作社，再进到完全社会主义的合作社( 也叫农业生产合作社， 。参见中华人民共和国土地改革法第十条、第三十条。 g 参见高级农业生产合作社示范章程( 1 9 5 6 年6 月3 0 日第一届全国人民代表大会第三次会议通过) 。 口毛泽东选集第五卷，第1 7 0 页。 不要叫集体农庄) 。”即进行三步走：“第一步，在农村中，按照自愿和互利的 原则号召农民组织仅仅带有某些社会主义萌芽的、几户为一起或几十户为一起的 农业生产互助组。然后，第二步，在这些互助组的基础上，仍然按照自愿和互利 的原则，号召农民组织以土地入股和统一经营为特点的小型的带有半社会主义性 质的农业生产合作社。然后，第三步，才在这些小型的半社会主义的合作社的基 础上，按照同样的自愿和互利的原则，号召农民进一步地联合起来，组织大型的 完全社会主义性质的农业合作生产社”。 1 9 5 1 年底，中央将中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议 ( 草案) ，下发到各级党委试行。1 9 5 3 年2 月正式公布了中共中央关于农业 互助合作的决议o1 9 5 3 年1 2 月公布了中共中央关于发展农业生产合作社的 决议o 在中央文件的指导下，建国初期各种互助组快速、平稳发展，农民的积 极性很高。到1 9 5 3 年底，全国约有4 0 的农户加入了互助组，到1 9 5 4 年达到 了5 8 。在互助组中，土地等生产资料归农民所有，以农户家庭为生产经营单 位，按照互利的原则，开展劳力、耕畜、农具等方面的互助协作。但互助组还不 是严格的合作经济。 在互助组快速发展的同时，又出现了合作程度比互助组高、规模比互助组大 的初级农业生产合作社。在初级社中，农户的土地入股，所有权与经营权分离， 即所有权仍归农户，经营权归合作社，实行统一经营、集中劳动、评工记分、统 一核算分配，入股土地参与分红。这是名符其实的合作经济。很显然，基于生产 资料私有而达成的生产合作组织还不是现在意义上的完全按劳分配的农村集体 经济组织o 1 9 5 5 年后，高级合作社迅猛兴起。在高级合作社中，入社的土地等生产资料 一律由农民所有转归合作社全体社员集体所有，并取消土地报酬。耕畜、大型农 具等主要生产资料也转为合作社集体所有，但要按当地的正常价格分期付给农 o 毛泽东选集第五卷，第1 2 1 页。 o 毛泽东选集第五卷，第1 8 4 1 8 5 页。 母王贵宸主编：中国农村经济学 ，中国人民大学出版社出版，第2 1 2 2 页。 4 民。收入全面实行按劳分配。到1 9 5 7 年，全国参加高级社的农户达到9 6 。 至此，以土地等为主要生产资料的农村劳动群众集体所有制基本形成。 可以说，新中国成立初期，农村经济组织在党的统一领导下，既继承了民主 革命时期基层组织建设的优良传统，又充分适应了农村实际和形势发展的需要， 组织建设的创新是成功的。高级社与初级社相比，在组织化程度上，前者大大高 于后者，生产、劳动、分配和生活都高度组织化是高级社的组织特征；在组织创 建的根源上，“如果说初级社是首先出于推进农村经济发展而创新和组建动机”； 在组织功能上，初级社主要还是农村经济组织，而高级社则已不纯粹是经济组织 而具有明显的行政属性，已“向政社合一的人民公社体制迈出了第一步”。 二、人民公社时期【1 9 5 8 1 9 8 3 年) 1 9 5 8 年8 月，中共中央在北戴河召开了政治局扩大会议，通过了关于在 农村建立人民公社问题的决议o 只经过几个月时间，全国7 4 万多个高级农业生 产合作社都在组成了人民公社，加入人民公社的农户占全国农户总数的9 9 以 上，每个公社有农户5 0 0 0 户左右，经营规模比高级社扩大了3 0 倍以上。四人民 公社从一开始就不是单纯的集体经济组织，而是“政社合一”的组织，其管理范 围覆盖了政治、经济、文化乃至日常生活的所有领域。人民公社的组织体制几经 调整，最终稳定在“三级所有、队为基础”( 生产队、生产大队、公社三级所有， 生产队为基础) 的格局下，这种集体经济制度一直延续到农村改革的初期。 人民公社从1 9 5 8 年创建到1 9 8 3 年解体，持续了2 5 年。应该说，人民公社 是具有很强的社会整合能力和动员社会资源能力的，在其建立初期的一段特殊历 史时期里，发挥了一定的积极作用。然而，人民公社制度作为生产关系超越生产 力发展的产物，这一组织体系带有明显的缺陷，从而给农村经济和社会发展带来 了很多不利影响。诸如农业生产发展迟缓，人民生活水平增长陷入停滞等，并最 向德楷杨崇德： ，中国财政经济出版社，1 9 9 0 年1 1 月，第1 0 6 页。 圆向德楷杨崇德：中国农村合作经济，中国财政经济出版社，1 9 9 0 年1 1 月，第3 2 页。 。 o 终使农民这种最活跃的农村生产力的积极性受到严重挫伤，极大地阻滞了我国农 村由传统社会向现代社会的转型。 三、改革开放时期( 1 98 3 年至今) 1 、改革开放初期 党的十一届三中全会以来的中国农村经济体制改革，给农村社会经济组织系 统所带来的深刻变化，集中表现在以下两个方面：一是家庭承包制的普遍推行， 再造了农村经济组织的微观基础；二是对农产品统购统销制度的全面改革，把市 场机制引入农村经济领域。这两项改革从根本上触动了传统的农村社会经济组织 系统，使得原有的农村社会经济组织体系功能逐渐衰退，新的农村社会经济组织 大量出现，并为进一步扩大运用市场机制铺平道路。 1 9 8 3 年，中共中央发出关于当前农村经济政策的若干问题的1 号文件， 决定改革人民公社体制，实行政社分设。农村改革撤销人民公社、设立乡村建制 后，原来的人民公社、生产大队、生产队相应地变更为乡、村和村民小组。1 9 8 4 年中共中央1 号文件和1 9 8 7 年中共中央5 号文件明确指出，为了完善统一经营 和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织 ( 后改称社区或社区性合作组织) 。这类组织的特点，一是社区性，二是财产归 集体成员所有，三是实行家庭联产承包责任制。其功能主要是生产服务、管理协 调、资产积累、资源开发、兴办企业等。这类经济组织一般在村委会所辖居住村 落范围，以集体所有的土地为基础组建，辖区内的农户均为其成员。这类合作经 济组织是以土地为基础建立的，围绕土地经营开展经济活动是其职能作用的重要 体现，农村社区性合作经济组织在这方面的职能，主要是管理公有土地、促进农 业适度规模经营、组织与规划农田基本建设、为农户生产提供各种服务、实行“以 工补农”以及经营不适宜农户分散经营的土地等等。由于土地具有不可移动性， 就决定着以土地为基础而建立的社区性合作经济组织，有其存在的客观必要性。 据统计，截止到1 9 9 7 年底，全国农村社区集体经济组织达到2 3 3 万多个( 不含 6 西藏、中国台湾) ，其中乡镇级3 6 万多个，村级6 3 万多个，村民小组级1 6 7 万多个，分别占乡镇、行政村和村民小组总数的8 0 5 、8 6 和3 1 。 2 、改革开放新时期 2 0 世纪8 0 年代中期，农村家庭联产承包责任制正如火如荼展开的同时，社 区农村股份合作制这种新型的经济组织出现了。它的直接动因是：实行农户和集 体双层经营体制后，集体经营层次的财产所及其收益权有权属于谁? 原集体经济 成员，即现在的农户一旦离开原有的集体经济社区之后，与社区经济组织的财产 关系又如何? 从更深一个层次讨论，问题的焦点在于：当市场经济体制正在迅速 替代计划经济体制时，原有计划经济时代的财产关系规则不再适应，要求有形成 新的、与市场经济体制相适应的财产关系。 2 0 世纪8 0 年代初，广东、河南、安徽、山东、江苏、浙江、河北、山西、 湖北等地开始萌发了股份合作经济组织的萌芽。其主要内容是农民以种种“入股” 的方式，解决发展经济过程中资源约束的问题，并隐含着对传统集体经济组织的 产权及运营方式的扬弃。这是中国农民顺应成长中的市场经济的一次自发的伟大 制度创新。中共中央对此及时给予肯定和指导： 1 9 8 4 年，中共中央1 号文明确指出：“允许农民和集体的资金自由地或有组 织地流动，不受地区限制。鼓励农民向各种企业投资入股。鼓励集体和农民本着 自愿互利的原则，将资金集中起来，联合兴办各种企业。” 1 9 8 5 年1 月1 1 日，人民日报在头版发表评论员文章提倡股份式合作， 指出：“这种股份式合作，以自愿互利为原则，不改变入股者的财产所有权” 1 9 8 7 年和1 9 8 8 年，国务院先后选择了浙江省温州、安徽省阜阳地区和山东 省淄博周村三个地区作为全国农村股份合作制的改革试验区。其中，温州试验区 的重点是探索个体经营企业向股份合作制企业转化，周村地区的主要任务是探索 将乡村集体企业组建或改制为股份合作制企业，而阜阳地区是探索将户办企业、 联户办企业转化为股份合作制企业。 。骆友生等： ，中国政法大学出版社，1 9 9 3 年8 月，第3 3 页。 7 1 9 9 0 年和1 9 9 2 年，国家农业部相继出台农民股份合作企业暂行规定和 关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知，用于指导农村股份合作企业的 改造。 从此，中国农民的自发选择成为国家的制度创新选择行为，股份合作经济改 革也就成为在党和国家的制度安排下中国农民坚持不懈的探索。农村股份合作经 济组织这种新型集体经济组织形式，成为中国农村集体经济的重要组织形式。 第二节我国传统农村集体经济组织改革的动因分析 一、我国现行法律对农村集体经济组织的性质缺乏统一明确的规范 1 、我国关于农村集体经济组织的立法现状 我国1 9 8 2 年宪法最早出现了农村集体经济组织的概念。该法第8 条规 定：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形 式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的 劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。” 此后，我国历次宪法修正案都沿用了这一概念。现行宪法第8 条规定：“农 村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的 生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有 制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、 自留山、家庭副业和饲养自留畜。” 近2o 多年来，国家有关法律对农村集体经济组织的地位和作用多次作了明 确。中华人民共和国土地管理法第1 0 条规定：“农民集体所有的土地依法属 于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别 属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经 济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理。”中华人民共和国农业法所说的农业集体经济 组织，“是指土地等农业基本生产资料集体所有制基础上形成的，按照农民居住 村落划分的集体经济组织，具体包括乡( 镇) 农村集体经济组织、村农业集体经 济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织”。此外，中华人民共和国 乡镇企业法、中华人民共和国土地承包法等法律也相应作了明确。 1 9 9 5 年国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知指出：“集体经济 组织是集体资产管理的主体”。1 9 9 8 年中共中央关于加强农业和农村工作若 干重大问题的决定进一步明确：“农村集体经济组织要管好农村集体资产”。全 国有1 4 个省( 自治区、直辖市) 所出台的农村集体资产管理条例也都对此作了 类似的规定。 但是，综观我国现行法律及法律解释发现，对农村集体经济组织的性质问 题至今没有比较统一的明确的规范o 2 、理论界关于农村集体经济组织性质的界定 关于我国农村集体经济组织的性质问题，在理论界讨论和争论的也比较多， 但是至今尚未形成一致的观点。综合起来，主要有以下几种观点： 观点一：农村集体经济组织，是在原来“三级所有，队为基础”的人民公 社体制基础上，经过推行家庭联产承包责任制一系列改革，以土地为中心，以农 业生产为主要内容，以原来生产大队( 或联队大队) 自然村为单位设置的社区性 合作经济组织。我国理论界有相当一部分人持此观点。 观点二：农村集体经济组织，是以乡( 镇) 、村行政区域为( 地域性的特点 不利于资源优化和重组) 范围，以土地等生产资料集体所有为基础，融管理与经 营为一体，实行独立核算的社区性、综合性农村合作经济组织。仍以组( 社) 为 独立所有权单位的，同样适用。 观点三：农村集体经济组织，是指土地等农业基本生产资料集体所有基础 母根据国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知规定，农村集体资产包括：集体所有的土地和法 律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长 期投资、固定资产、无形资产和其他资产。 。刘长水：农村集体资产管理立法若干问题探析 ，农村合作经济经营管理2 0 0 1 年第6 期，第7 页。 9 上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡( 镇) 农村集体经 济组织、村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农业集体经济组织。 观点四：农村集体经济组织的性质与合作社的概念是一致的，即是“以城 乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助 性经济组织。” 随着农村经济的迅速发展以及大量农村集体经济组织的形式的出现，农村 集体经济组织本身的含义会慢慢的发生变化，而这种变化也使得我们很难对其作 出绝对统一的界定。但是结合以上观点我们发现，大多数人对农村集体经济组织 具有“以土地等生产资料为基础的社区性组织”这一特征的看法是比较统一的。 财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律 上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人” 法人或自然人( 公民) 。法人与自然人都具有法律上的人格。但是农村集体 经济组织作为农村集体资产的所有者，究竟是合伙还是法人，抑或是一种区别于 传统民事主体的的新型民事主体，则都不得而知。 特征 二、农村集体经济组织大都呈现“政社合一“ 和“主体虚位“ 的 从前面的分析我们知道，我国的农村集体经济组织形成于合作化时期的农村 互助组，历经初级社、高级社，并经人民公社体制延续下来，虽然实行家庭承包 经营后原有的人民公社制度被废除，改称乡、村和村内集体经济组织( 实际上， 以土地独立所有为基础的乡农业集体经济组织数量极少；以村民小组为单位的村 内农业集体经济组织尽管有自己的土地，但作为独立组织的其他条件则完全不具 备。因此，我们这里集中探讨具有典型意义的村农业集体经济组织) 。然而其原 有的性质并未脱胎换骨，村集体无论从组织实体、土地资产性质上说，还是从组 。骆友生等：中华人民共和国农业法释义，中国政法大学出版社。1 9 9 3 年8 月，第3 3 页。 。关涛：我国农村集体土地所有权制度的完善，烟台大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 年第3 期， 第2 7 1 页。 1 0 织机构、组织制度上看，都更类似于公益性组织而不具备“经济组织”的属性。 1 、从农村集体经济组织的实体上来看 有资料介绍，2 0 世纪9 0 年代中期，全国约有2 0 的村有较强的集体经济实 力，约有4 0 的村有一定的集体经济实力，而约有4 0 的村基本上无集体经济 实力。没有集体经济实力的地方，当然不会有真正意义的集体经济组织；即使 是多数有集体经济实力的地方，也没有成立独立的经济组织而由村民自治组织代 行其职能。但村民自治组织虽然以实现村民“自治”为本职，却在很多场合下要 执行乡( 镇) 政府的指示，这样，它就仍然具有政社合一的性质，并随着发展逐 渐弱化其经济功能。一方面，农村集体经济组织承担了向本村范围内提供多种公 共产品的职能，在为政府分解负担的同时，也使自身的属性逐步异化。但是农村 集体提供公共产品的费用却不纳入公共财政，唯有向农民转嫁，或者把本应用于 本集体经济组织扩大再生产的费用转为公共费用。显而易见，这种模式的“经济 组织”在经济上是不可持续的，它是使相当比例的村集体丧失组织发展本村经济 功能的重要根源。另一方面，农村集体经济组织不能持续发展，却要持续存在， 农村集体经济组织只好竭力维护并利用其与农户的不平等地位，剥夺农户的经营 自主权及其他物质利益，甚至压制村民自治权的行使，导致农户与集体间离心离 德，使分散的农户愈加分散。这就使得农村集体经济组织不仅丧失经济功能，甚 至连组织性也在丧失，只是徒有虚名了。因此，尽管中华人民共和国农业法 把完善统分结合的双层经营体制作为重大的农业经济制度确定下来，但相对于 “分”而言“统”的组织措施并没有落实到位。 2 、从农村集体经济组织的资产上来看 尽管农村集体经济组织都拥有土地并且以此作为集体经营的物质基础，但集 体土地从所有权到使用权都不具有完全的经营性资产属性而更具有公共产品的 色彩，就是说，现有的法律规定使集体土地资产很难用于经营。在所有权方面， 中华人民共和国农业法等法律都依据中华人民共和国宪法第1 2 条第2 。骆友生等：中华人民共和国农业法释义，中国政法大学出版社，1 9 9 3 年8 月，第3 3 页。 。方恭温：彻底纠正剥夺农民的错误，经济界，2 0 0 1 年第1 期，第4 2 页。 1 1 款的规定，具体地确认“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家即全民 所有的以外，属于集体所有”。然而关于“集体所有”到底属于集体所有制组织 所有，还是属于集体经济组织内的劳动群众集体所有，有关解释是不明确的。中 华人民共和国民法通则第7 4 条第1 款规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳 动群众集体所有”，而中国大百科全书法学则认为，劳动群众集体所有权， 是指“劳动群众集体组织的所有权”。集体所有的土地并不等于集体成员共有， 因为按中华人民共和国民法通则的规定，财产所有分为国家所有、集体所有 和个人所有三种形态，共有并不是一种独立的状态，而是指公民、法人的财产共 有关系，或者说是公民、法入所有财产的一种存在方式。即或仿效“国家所有即 全民所有”的规定将其解释为集体所有即集体经济组织代表集体成员行使所有 权，也还是麻烦很大，因为多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡。 集体土地所有权主体不明确的结果，一方面使得集体成员对其土地人人都有份而 又人人无权过问，“实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、 村干部个人所有”，国家征用补偿和土地出租收益往往落入了乡村干部的腰包； 另一方面又造成了集体土地资源利用不足与使用过度矛盾的相互交织，由于大家 都不关心，使土地资源随意被浪费，从而导致效率的牺牲。在土地使用权方面， 影响集体经济组织经营活动的主要问题，是使用权的取得依据背离了财产关系的 要求。农户使用集体土地从表面上看是通过订立承包经营合同实现的，但其前提 是本集体经济组织成员才有资格承包。如何成为集体经济组织成员? 法律对此并 无规定，目前大多以婴儿出生或取得该村户籍为条件，这就使集体土地财产权利 的取得既非通过劳动或孳息实现，又不是靠商品交换转来，这既违背了财产权利 取得的一般法定条件，也在实际上带来了集体土地权利无代价取得和承包经营关 系不稳定的后果。我国集体土地制度的着眼点更注重公平性和集体土地的生活保 障职能，这种好心却恰恰为其成为可经营资产设置了障碍，而经营资产的存在， 则是经济组织赖以生存的物质基础。 o 参见 ，中国政法大学出版社，1 9 9 7 年5 月，第9 9 页。 1 2 3 、从农村集体经济组织的机构上来看 承包经营户不存在组织结构问题，而农村集体作为经济组织，构成其神经中 枢的决策、经营管理及监督机构都不可或缺。现实中很多农村集体非经济组织性 的重要体现，正是在于其没有这样的机构。谁是它的决策者? 理论上说应是村民 大会或者村民代表大会，但中华人民共和国村民委员会组织法第1 9 条及相 关条款所赋予村民大会的职权更侧重于村民自治重大问题的决策，而非农村集体 经济组织的生产经营决策。但实际上是村民委员会拥有村集体经济的经营管理 权。1 9 9 8 年修订的中华人民共和国村民委员会组织法既规定村民委员会要 尊重村集体经济组织依法独立经营的自主权，又规定村民委员会管理农村土地发 包、集体财务管理等等事务，从法律形式上承认了村民委员会拥有村集体经济的 经营管理权。村民委员会作为村民自治组织的机构，同时兼顾农村集体组织的生 产经营管理，看似道理顺畅，实则成为农村集体经济组织不能脱离“政社合一” 框架的主要支撑。并且中华人民共和国村民委员会组织法和中华人民共和 国农业法等都只规定村民委员会经营、管理属于本村农民集体所有的土地，并 未明确授权其负责集体的生产经营，在法律上存在矛盾。农村集体作为经济组织 的其他职能机构也是似有实无。组织机构上的“政社合一”造成农村集体经济组 织不健全，职能弱化或他移。 4 、从农村集体经济组织的制度上来看 我国农村集体经济组织至今没有专门的立法，绝大多数农村集体经济组织没 有法人资格。随着社会主义市场经济的不断发展和依法治国的推进，农村中的许 多市场主体先后取得了相应的法律地位。农村承包经营户、个体工商户、私营企 业、乡村办集体企业等先后由中华人民共和国民法通则、中华人民共和国个 人独资企业法、中华人民共和国乡镇企业法等法律规定了独立参与市场经济 活动的规则，唯独农村集体经济组织至今仍是市场经济的“黑户”，其原因被认 为是目前我国大量存在的农村集体经济