市级政府部门预算编制研究——以广东省S市为例论文.pdf

j- 。 、 。一“、。 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：计匈锦 日期：翮年f 月够e l 学位论文使用授权声明内容 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他 方法保存学位论文。 学位论文作者签名：导师签名：弓吣 八 j 、 - _ 一 一 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 a r r i v ez e r ob a s eb u d g e t s ，f r o mt h i c kp u tb u d g e tt ot h i nt u r nab u d g e t a r y c h a n g e h o w e v e r ，a l s oe x i s ts o m ep r o b l e m si nt h er e f o r m ，s u c ha s ：c o n c r e t e o fo p e r a t i o nr u l en o te x p l i c i t ，t h eb u d g e td r a w su pa ne f f i c i e n c yn o th i g h ， t h ed e p a r t m e n tm o d e r a t es h o r t a g e ，t h eit e me x p e n d it u r el a c k saw h o l e d i s t a n c ec o n t r o l ，o v e r h e a dq u o t as e t t l es u mo ft h ee s t a b l i s h m e n tl a c k a c c o r d in gt ot h ee t c t h ea u t h o r ，b a s e do nt h es u c c e s se x p e r i e n c e so fa llp a r ti e sa n dt h e s i t u a t i o no fsc i t yp r o p o s e st h ef o l l o w i n ga d v i c e sa n dm e a s u r e st oi m p r o v e d e p a r t m e n tb u d g e t ：t oe n h a n c et h ee s t a b li s h m e n to fr u l e sa n dr e g u l a t i o n s i nb u d g e tm a n a g e m e n t ；t oe n h a n c ec o o p e r a t i o na m o n gd i f f e r e n tr o l e si n b u d g e tm a n a g e m e n ta n dc r e a t ec o u n t e r p a r t sf o rb a l a n c eo fp o w e rt oe n h a n c e c o m p r e h e n s i v eb u d g e tt ob r o a d l yc o ll e c ts o c i a lw e a l t hp o w e r ；t oa d o p t t h ee f f i c i e n c yb u d g e tm a n a g e m e n tf o rp r o j e c te x p e n d i t u r e s ；t oi m p r o v e r a t i o n a l i t i e si nm a k i n go u to v e r h e a dq u o t a k e y w o r d ：t h ed e p a r t m e n tb u d g e t ，b u d g e tm e t h o d ，c it yg o v e r n m e n t d e p a r t m e n tb u d g e t 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 目录 原创性及使用授权声明 摘要 a b s t r a c t 目录 第一章导言( 1 ) 第一节研究背景( 1 ) 第二节研究问题( 8 ) 第三节相关文献综述( 1 0 ) 第四节研究方法 ( 1 4 ) 第二章广东省s 市部门预算编制的现状( 1 8 ) 第一节广东省s 市预算改革的情况( 1 8 ) 第二节s 市部门预算编制的情况( 2 1 ) 第三节为完善市级部门预算编制工作的主要措施( 2 9 ) 第四节部门预算编制工作取得的主要成效( 3 1 ) 第三章广东省s 市部门预算编制存在的主要问题( 3 3 ) 第一节时间方面存在的问题( 3 3 ) 第二节编制方法方面存在的问题( 3 6 ) 第三节公用定额标准方面存在的问题( 4 0 ) 第四节预算机构方面存在的问题( 4 2 ) 第五节配套法规方面存在的问题：( 4 8 ) 第四章对s 市部门预算编制的改革建议( 5 1 ) 第一节早编预算，确定标准预算周期( 5 1 ) 第二节加强预算管理制度化建设( 5 2 ) 第三节明确责权，分工协作，相互制衡( 5 2 ) 第四节实行项目支出的绩效预算管理( 5 3 ) 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 论文题目：市级政府部门预算编制研究 以广东省s 市为例 专业：公共管理 硕士生：叶锦标 指导教师：马骏教授 摘要 部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单 位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵 盖部门各项收支的综合财政计划。部门预算是国家预算编制的主要形式，也是市 场经济国家普遍采用的预算编制方法。1 9 9 9 年我国开始编制部门预算，各级部 门通过实践不断研究、探索，在细化预算编制、规范预算管理、强化预算约束等 方面取得了显著成效。 s 市是从2 0 0 1 年开始试编部门预算。经过多年的实践，初步实现了从传统 的功能预算到部门预算、从单一预算到综合预算、从“基数加增长“ 预算到零基 预算、从粗放预算到细化预算的转变。然而，在改革中也存在一些问题，如：具 体的操作规则不明确，预算编制效率不高，部门协调不足，项目支出缺乏全程控 制，公用定额的制定缺乏依据等等。本文从s 市财政预算编制中存在的问题入手， 通过分析原因，借鉴国内外的成功经验，结合s 市的实际情况提出早编预算，确 定标准预算周期，延长编制时间；加强预算管理制度化建设；预算管理分工协作 相互制衡；实行项目支出的绩效预算管理；提高公用定额标准制定的科学性等完 善部门预算的建议措施。 关键词：部门预算预算编制市级部门预算 ， 7+-、 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 t i t l e ：t h er e s e a r c ho nt h em e t h o do ft h ec it y g o v e r n m e n td e p a r t m e n tb u d g e t ：t a k e e x a m p l ef o rsc i t yg u a n g d o n gp r o v i n c e m a j o r , m p a n a m e y ej i n b i a o s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rm aj u n a b s t r a c t 1 _ t h e d e p a r t m e n tb u d g e tist h e 。d e m a n dt h a tt h ed e p a r t m e n tr u l e s a c c o r d i n gt or e l e v a n tp o l i c yi nt h en a t i o na n di te x e r c i s e saw o r k i n g t a l e n t ，i sd r a wu pb yt h eg r a s s r o o t sb u d g e tu n i t ，p u r s u ec l a s st or e p o r t ， e x a m i n e ，g a t h e r ，a f t e rp u b l i cf i n a n c ed e p a r t m e n te x a m i n eh a n do v e rt h e - no l a w m a k i n go r g a n i z a t i o ng r a n t sb yl a wo fc o v e rad e p a r t m e n tt h e c o m p r e h e n s i v ep u b li c f i n a n c eo fv a r i o u sr e c e i p ta n d e x p e n d it u r e sa p l a n t h ed e p a r t m e n tb u d g e ti st h em a i nf o r mt h a tt h en a t i o n a lb u d g e td r a w u p ，i sa l s ot h eb u d g e to ft h ew i d e s p t e a da d o p t i o no ft h em a r k e te c o n o m y n a ti o nt od r a wu pam e t h o d o u rc o u n t r yb e g i n n i n gd r a w su pd e p a r t m e n t b u d g e ts i n c e1 9 9 9 ，t h ea lll e v e l sd e p a r t m e n tp a s s e sf u l f ill m e n tt o c o n t i n u o u s l y s t u d y ，i n v e s t i g a t e ，a tt h i nt u r nb u d g e tt od r a wu p ，n o r m b u d g e tm a n a g e m e n t ，e n h a n c e db u d g e ts ti p u l a ti o n se t c t oo b t a i nt og r e a t r e s u l t sc i t yh a st r i e dap l a i td e p a r t m e n tb u d g e ts i n c e2 0 0 1 t h r o u g ht h e f u l f iii m e n tf o rs e v e r a ly e a r s ，t h ef i r s ts t e pc a r r i e so u tt oa r r i v ef r o m t r a d i t i o n a lf u n c t i o nb u d g e tt od e p a r t m e n tb u d g e ta n df r o ms i n g l eb u d g e t c o m p r e h e n s i v eb u d g e t ，f r o m 。t h ec a r d i n a ln u m b e ra d dag r o w t h 。b u d g e t 、 - 。叭 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 第五节提高公用定额标准制定的科学性( 5 5 ) 结语( 5 7 ) 参考文献( 5 9 ) 后记( 6 1 ) 市级 第一节研究背景 第一章导言帚一早哥i 我国的预算编制方法大致经历了五个阶段。第一阶段是建国初期至1 9 5 5 年 的“供给制“ 分配办法。该办法花钱不讲经济效益，单位的一切支出由国家财政 包下来，没钱找财政，躺在国家身上吃“大锅饭“ 。第二阶段是6 0 年代n 7 0 年代 末期的“基数加增长”分配办法。该办法以上年单位支出规模为基数，加预算年 度计划发展的新增因素核定预算，支出按实报销，结余上交。第三阶段是1 9 8 0 年开始的“预算包干”分配办法。该办法除支出结余留归单位使用之外，在其他 方面与“基数加增长“ 分配办法没有大的区别。第四阶段是8 0 年代中后期引入“综 合定额”分配办法。该办法是将资金分配同工作任务、事业计划和事业效果挂钩， 分类制定，以定额标准分配预算。第五阶段是9 0 年代后期到现在试行“部门预算”， 并且启用“零基预算“ 分配办法、体现综合预算的原则。该办法要求每个主管部 门申请预算时，从计划的起点开始，即从零开始。零基预算要求系统评价和审查 所有计划项目和行动，然后编制预算。 为逐步建立起适应市场经济要求的预算管理体制，改进预算编制方法，强化 预算管理职能，1 9 9 9 年，财政部结合我国的实际情况，借鉴国际经验，在中央实 行了部门预算改革，细化预算编制。我国部分地区也随即试行了部门预算的改革， 主要有中央、河南、安徽、河北、云南、湖南、湖北、海南、深圳等地区。 市级政府部门蓣算编制研究以广东省s 市为例 。一 一、部门预算改革简要历程 从2 0 世纪9 0 年代开始，各地在预算编制改革方面已经取得了一些明显成效， 丰富了预算编制的内容，为全面推进预算编制改革奠定了良好的基础。为逐步建 立起适应市场经济要求的预算管理体制，改进预算编制办法，强化预算管理职能， 一些地区结合本地区实际情况，借鉴国际经验，在细化预算编制、加强预算管理 方面率先进行了多种形式的探索。例如，天津市实行了标准周期预算制度，安徽 省实行了综合财政预算，陕西省探索了国库集中支付制度，各地广泛推行了政府 采购制度等。 1 9 9 8 年，河北省在全国范围内率先启动部门预算改革，改变原来按财政资金 性质和部门交叉管理的方式，以部门为依托，将各类不同性质的财政性资金，包 括单位自有收入、预算内拨款、预算外拨款等，统一编制到具体部门；取消中间 环节，财政直接将预算编制并批复到省直1 1 6 个一级预算单位，初步构建出一个 新的部门预算编制模式。同时，省财政部门通过调整内部机构设置，将预算编制、 执行、监督相对分离，建立起适应部门预算新要求的组织机构。 2 0 0 0 年4 月，为总结交流各地预算编制改革经验，提高对预算编制改革重要 性和紧迫性的认识，进一步明确预算编制改革的基本方针、内容和方法，财政部 在河北省召开了全国预算编制改革座谈会。这次会议之后，我国各级地方财政预 算编制改革的步伐明显加快，出现全面启动、稳步推进、不断深化的良好局面。 2 0 0 4 年1 0 月，为了继续深化部门预算编制改革，提高预算编制水平，财政部 在山东召开了地方预算编制与管理座谈会，组织各地财政部门结合当前的形势和 任务，认真交流经验，互相取长补短，积极推动部门预算编制改革等预算管理中 的几项重点工作。 2 0 0 5 年1 2 月，为了进一步推动地方部门预算改革工作，财政部组织各地财政 部门对近年来部门预算编制改革情况进行了认真总结，并将制度、措施汇编成书， 展现各地部门预算改革的实践及成果，促进地方财政部门之间相互启发、相互借 鉴。 2 0 0 6 年7 月，为深入贯彻落实党中央、国务院关于建立公共财政体制、深化 部门预算改革的要求，进一步加强对地方部门预算改革工作的指导，解决改革中 2 。一 市级政府部门预算编制研究以卜东省s 市为例 存在的模式不够统一、操作不够规范、进展不够均衡等问题，财政部在安徽召开 了全国地方预算管理工作座谈会。会后，在总结近年来地方部门预算改革经验基 础上，财政部于8 月印发了关于完善和推进地方部门预算改革的意见，进一 步完善和规范了地方部门预算编制的主要内容、方法，提出了下一步深化部门预 算改革的方向和重点，并明确提出“十一五“ 期间全国县级以上都要实行比较规 范的部门预算。 预算编制是预算执行的基础，是预算管理的依据，因此，在我国推行部门预 算编制方法以来，各级财政部门和预算的编制单位都在不断地总结经验，研究有 效的编制方法，逐步完善部门预算。s 市在2 0 0 1 年编制出第一本完整的部门预算， 及后，陆续制定出台了一系列配套文件，建立起了比较完整的部门预算体系。经 过多年部门预算改革实践，s 市预算编制单位逐步转变了原来“重决算，轻预算 的观念，使预算管理真正成为财政工作的重要内容。每年9 月，s 市开始编制下一 年度部门预算，预算编制工作一般要持续5 个多月，包括预算的编制、审核和汇 总，实现“两上两下”的预算程序。汇总后的s 市部门预算草案经过市人代会的 审核批准，正式成为有法律效力的文件。但是，几年实践证明，预算的编制效率 仍然不高，。编制方式日渐繁琐，编制的方法还不太科学和完善。 二、有关部门预算的基本涵义 部门预算是市场经济国家普遍采用的财政预算管理的基本组织形式。部门预 算作为一种全新的预算编制模式，我国自9 0 年代末引入以来得到了广泛的肯定， 并开始成为预算编制的主流模式。为了明晰现代市场经济对政府部门预算管理的 具体要求，我们必须首先来考察公共财政要求下的政府部门预算应具备的特质， 以此作为政府部门预算编制管理的工作目标。 ( 一) 部门预算的概念、特征和功能 1 、部门预算的概念和内涵 所谓部门预算，就是一个部门一本预算。它是由政府各部门编制，将原来 按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门， 并经财政部门审核后，由同级人代会审议通过的，反映部门所有收入和支出的预 3 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 一t 。 算制度。即它要求一个部门的所有经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式， 编制统一的预算。部门预算是一个综合的预算，它既包括行政单位预算，又包 括事业单位预算；既包括正常支出预算，也包括专项支出预算；既包括预算内的 收支计划，又包括预算外的收支计划：还有基金预算等。部门预算在编制形式上， 实行一个部门一本预算；在编制内容上，实行综合预算，将部门和单位的预算内 外资金及其他资金均统一编入部门预算中；在编制方法上，实行零基预算，取消 往年的基数，根据部门和单位的职责、任务和目标，以及下一年度政府的施政计 划，结合财力可能，分别轻重缓急，重新测算安排本部门和单位的各项预算。编 制一个完备的部门预算不是一件容易的事情，既需要大量的基础性工作，又需要 现代技术手段的支撑 ，既涉及到部门之间和部门内部财务管理机制的调整，又 是对财政部门自身的革命。 部门预算概括起来有以下几个方面的内容： ( 1 ) 从编制范围看，部门预算涵盖了部门和单位所有的收入和支出，不仅包 括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支； 既包括一般预算收支，还包括政府性基金收入，体现了“大收入、大支出的原 则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。 ( 2 ) 从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用 途的资金，无论是基本建设经费，还是各项事业费，或是其他经费，全部按规定 的格式和标准统一汇总编入一本预算，可以全面地反映一个部门或单位各项资金 的使用方向和具体使用内容。 ( 3 ) 从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审 核汇总形成的。具体编制时，由基层预算单位根据本单位承担的工作任务、部门 发展规划以及年度工作计划测算编制，经逐级上报、审核并按单位或部门汇总形 成。 ( 4 ) 从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了 。 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 按预算科目划分的各支出功能。经部门或单位汇总后，预算既反映了本部门所有 收支预算总额，又反映了收支按单位和项目的具体情况，以及单位和项目的收支 按支出功能分类的具体构成情况。 ( 5 ) 从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政 部门核定的预算控制数编制，预算在呈报上级部门前，必须经单位领导同意：财 政总体预算在上报人大前必须报经政府批准；人大按法定程序审核批准年度预算 后，由财政部门将预算批复到部门，部门再逐级批复到基层预算单位。 根据现行的预算分类方法，部门预算由一般预算和基金预算构成，两类预算 之下又分为收入预算和支出预算。其中，一般预算收入包括财政预算拨款、预算 外收入、其他收入：一般预算支出包括基本支出和项目支出。详见图1 - 1 部门预 算基本框架。 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 图1 1 部门预算基本框架 2 、部门预算的特征和功能 ( 1 ) 一般特征 全面预算。即通常说的一个部门一本帐，指部门全部收入，包括预算内外收 入，事业收入，以及其他合法资金，都是财政资源，都应统筹安排，综合平衡， 陈工政府预算与管理北京：清华大学出版社，2 0 0 4 6 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 全面、完整地纳入预算。 早编预算。编制时间提早，留足时间以待预算衔接、论证和决策安排。 细化预算。遵循“零基预算“ 原则，正常经费取消基数加增长的传统做法， 逐步建立科学规范的定额体系；专项经费要有依据、有论证、有目标、有具体内 容，逐步建立有利于绩效考核的项目支出预算体系；进一步完善和规范政府采购 预算。 公共预算。按照公共财政的要求，压缩对经营性和竞争性领域的投入，加大 对科教文卫等社会公共事业的投入，整合专项资金，调整使用方向，集中财力办 大事。 部门与财政共同理财。部门侧重于根据单位职责和工作计划，按照预算定额 和项目支出编制要求，测算出部门预算要求数额，并按财政下达的控制数具体安 排支出项目；财政侧重于根据财力和各部门汇总的经费总需求，综合平衡，总量 控制，并在预算编制过程中加强业务指导。 规范管理，增强预算约束力。除必要的机动财力外，财政不层层预留机动数， 尽可能年初一次性分配到具体支出项目。预算经人大审议通过后，具有法定约束 力，不得随意调整追加。 ( 2 ) 本质特征 部门预算的本质特征在于以下两点： 一是综合性。预算综合反映部门预算内外收入、事业收入以及其它合法收入， 实现了部门公共资源的统一，从微观基础上保证了预算总量控制目标的实现，也 有利于提高财政透明度。待国库支付改革到位后，预算有望实现流量收入和存量 财力的统一，将结余资金纳入年度财政运营中：还可以逐步提高财政资源的集成 度，打破财政资金部门分割，甚至打破公共部门和私营部门的分割，也就是说， 借以推动预算的成熟。根据中长期宏观经济规划，用财政结余调整税收力度，变 “量入为出”为“量出为入，达到财政管理的最高境界。可见，部门预算的综 合性在当前促进预算总量控制，在未来促进财政管理的提升，具有很大的拓展性。 二是科学性。部门预算是零基预算，“零基“ 作为一种理念甚于作为一种支 出测算方法。作为一种方法而言，任何支出的测算都要建立在真实可靠的历史数 据基础上，完全的零基是不可能的，但作为一种理念，可以激励人们努力改进预 7 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 ” “ 算技术，更加真实合理地测算支出。部门预算的科学性将会扭转当前预算博弈中 财政部门的被动局面，压缩行政管理费支出，为优化财政资源配置、调整财政支 出结构打开空间，从而提升预算的配置效率。 ( 3 ) 部门预算的功能 部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员 供给状况等均细化n - - 级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计 划性；编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，同时，部门预算作为统 管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能 较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了 较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中 度；编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制 时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。 部门预算改革，强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括 它所有的收入和支出，预算决策采用零基预算等。这一改革将分散到各个部门 的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制，同时在政府 内部增加预算的透明度，是为了改进资源配置效率，建立一种以控制为取向的预 算体系而进行的改革。部门预算改革使得政府向人民代表大会提交审议的政府预 算报告包括了比原来更加详细的预算信息( 尤其是各个部门的信息) ，它有助于人 民代表大会进行预算监督，有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控 制，有助于增加政府预算的公共责任，促进预算民主。 第二节研究问题 部门预算编制的研究是财政研究的一个老生常谈的话题，已有大量的专家学 者以此为课题进行研究，也总结出一定的经验和对策，各地方政府亦采取了很多 的措施去做好这个课题。但为什么每年人大开会的时候，无论人大代表、新闻媒 体、部门或者老百姓都对预算的有所不满呢? 本文将着重站在地方政府的角度， 马骏中国公共预算改革：理性化和民主化北京：中央编译出版社，2 0 0 5 8 l 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 。_ _ 。 结合部门预算管理以及公共财政的理论，在前人的研究基础上，重点分析广东省 s 市地方政府编制部门预算的情况以及编制过程中遇到的难以解决的现实问题。 针对这些问题，尽管理论界对均有一些眉目，各地政府的新措施也不断出台，但 笔者认为，在新形势下新问题接踵而来，预算编制的改革必须更加深入了解现状 才能制定出具有可操作性的方法，才能使目标有效实现。因此，本文尝试对真实 工作案例中地方政府部门预算编制进行全面地、真实地反映，把症结所在一一列 举、一一分析，力图为今后编制部门预算的研究提供基础和方向，也为以后各部 f - i n 定相关制度及举措提供论证的平台。 传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的 基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上 的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不 可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降 低了资源的配置效率。从1 9 9 9 年开始，以中央和省为首的政府进行预算改革，希 望改变传统预算模式的这种弊端，多年来积累了大量的经验，迄今为止，相关的 文章多如繁星，可是令人遗憾的是，人们总是围绕着红头文件、政府文件等规范 性的文件讨论，论述的中心是实施部门预算的合理性和一些实际操作的细节，忽 视了部门预算作为制度应该做的事情，很少用公共行政理论去研究预算的编制和 决策过程，在市级政府层面的论述受到的关注就更加少了，本文的研究问题是： 总的来说，预算编制都主要受经济管理水平、预算法治化以及政府机构功能 等因素的影响。在外行人看来，预算的编制是很有规定和规则的，但实际上预算 编制的参与者都具有很大的自由裁量权。那么市级政府预算编制的参与者在预算 编制的过程中，如何根据这些因素来进行博弈的并最终编制出预算出来的? 也就 是说在时间( 我国的预算时间一般4 、5 个月) 和各种因素制约下，预算的参与者 如何对部门预算的各个组成部分进行“讨价还价“ 、妥协和决策并最终敲定的呢? 在目前的预算编制方法下编制出来的市级政府的预算到底效果如何? 存在什么 问题? 如何改进呢? 这值得进一步研究。 9 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 。 “ 第三节相关文献综述 部门预算在我国是一项全新的改革，实践时间很短，从1 9 9 9 年开始才在中央 各部门编制以部门为主体的预算，此后逐步在全国范围内全面铺开。 1 9 9 9 年财政研究第7 期，刊登了财政部公共支出司课题组建立我国政 府公共支出预算体系的基本思路一文，该文章明确提出，改革预算编制方法， 实行部门预算是建立我国政府公共支出预算体系的基本设想。伴随这一认识向深 层次发展，我国在这方面的研究开始显现繁荣之势，其中比较有代表性的文献有 王恩奉预算编制必须适应改革和发展的客观要求，姚绍学、李立新深化预 算管理改革需要解决的几个问题 ，李小平编制部门预算的几个问题 ，陈 工编制部门预算的几个问题，上述文献分别从改革预算科目设置，理顺财政 内部预算管理职责，科学确立预算支出标准，规范预算编制方法和程序等实践层 面探讨了部门预算编制的若干问题。与大量实践探讨形成反差的是，从理论上对 部门预算改革进行系统分析和研究的还不多见，较有理论深度的是马国贤部门 预算改革的若干理论问题探讨，他从效率和“渐进论以及“整体政府”观 点出发，提出了部门预算改革的理论支持。 2 0 0 0 年，楼继伟等人对厦门市的部门预算编制进行了案例研究，虽然该案例 从“福建省厦门市部门预算编制的背景“ 、“福建省厦门市部门预算改革的具体 内容“ 以及“财政部门对预算改革难度的估计“ 等方面进行了描述，指出了编制 的方法和流程。同时认识到“在预算改革过程中难度有二，一是技术性的，即预 算编制技术的学习和完善需要有一个过程。二是制度性的，即改革要改的是事关 各部门各单位的根本利益的预算制度，易遭致各部门各单位的反对。技术性的问 题可以通过普及部门预算编制知识和编制过程中的指导工作得到解决，而制度性 的问题是其中的真正难点。预算改革是对现存利益格局的一次较大调整和资金管 。王恩奉预算编制必须适应改革和发展的客观要求财政研究，2 0 0 0 ( 8 ) 姚绍学、李立新深化预算管理改革需要解决的几个问题财政研究，2 0 0 0 ( 1 2 ) 李小平编制部门预算的几个问题财政研究，2 0 0 2 ( 2 ) 鲫陈工编制部门预算的几个问题财政研究，2 0 0 2 ( 2 ) 西马国贤部门预算改革的若干理论问题探讨财政研究，2 0 0 3 ( 7 ) l o 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 理权力的再分配“ ，但案例的重点还是放在了一般的规范性流程和技术上的方法， 对于提出了“难度“ 也没有详细论述是一种什么样的情况，以及针对这些难题提 出行之有效的解决方法。 进入新世纪，在已有的理论和实践发展基础上，诞生了一批有关部门预算研 究的专著，如部门预算改革研究( 张馨，2 0 0 1 年) ，全面系统地揭示了政府 预算制度的历史作用，从深层次上探讨建立政府预算制度对于我国的深远意义， 并从财政具有的公共性角度出发，分析了部门预算改革的理论基础，同时对我国 部门预算编制方法的改进提出建议；中央部门预算编制指南( 财政部预算司， 2 0 0 2 年) 结合我国中央部门预算改革的实践，对中央部门预算安排的基本方向与 原则，预算编制总体规程，中央部门收入预算编制，基本支出预算编制和项目支 出预算编制等问题进行了全面阐述：部门预算理论与实践( 李萍、刘尚希， 2 0 0 3 年) 在深入剖析部门预算改革对我国经济、政治、管理等各方面产生重大深 远影响的基础上，从理论高度提出实行部门预算改革是实现财政公共性和规范部 门同财政关系的制度保障，与此同时，从实践角度提出了部门预算报表体系的总 体设计以及各监督主体对部门预算审核、批复的主要内容；部门预算编制问题 研究( 贾康、苏明，2 0 0 4 年) 概括地总结了我国部门预算改革的成效与问题， 在合理借鉴市场经济国家部门预算经验基础上，提出进一步完善我国部门预算编 制的建议。这些著作的问世不同程度地促使了我国的部门预算理论研究的发展。 近年来，在财政收入连年大规模增长的同时，我国财政窘迫的状况并没有得 到根本缓解。虽然已经实行部门预算，但改革预期效果尚不尽人意，财政支出效 率低下，财政资金被挤占、挪用现象日益突出。针对政府部门对财政资金的使用 普遍存在权利有余、责任不足的事实，绩效预算的理念逐步得到了大家的认可， 有关绩效预算的研究开始成为当前理论关注的焦点，财政部财政科研所的余小 平、孔志峰在2 0 0 4 年第2 期财政研究上发表的在我国实行绩效预算的设想 一文中，对绩效预算的由来以及什么是绩效预算给予了详细阐述：蔡向力建立 绩效预算制度最大限度地提高财政支出效益 ，结合我国财政支出管理方面存 张馨部门预算改革研究北京：经济科学出版社，2 0 0 1 圆财政部预算司中央部门预算编制指南北京：中国财政经济出版社，2 0 0 2 李萍。刘尚希部门预算理论与实践北京：中国财政经济出版社，2 0 0 3 固贾康苏明部门预算编制问题研究北京：经济科学出版社，2 0 0 4 蔡向力建立绩效预算制度最大限度地提高财政支出效益财政研究，2 0 0 5 ( 1 ) 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 在的弊端和漏洞，全面分析了绩效预算的特点及其功能，提出在我国实行绩效预 算的关键在于制定绩效预算计划目标和建立科学的绩效评价体系；张馨、袁星侯 绩效预算改革探析针对目前我国实施绩效预算面临的困难，提出的观点是： 在我国实施绩效预算应当逐步推行。 近年我国学者也在政府预算理论上做了一些具有自己特色的研究。袁星候 认为兴起子2 0 世纪6 0 年代政府预算渐进主义是一种关于预算过程的理论。该理论 主要认为人的智力是有限的，时间也是有限的，无论对谁来说，政府预算的规模 都太大了，今年的建议数都是在去年的基础上而来；同时，在一个相对比较稳定 的环境内，某一年的预算的变化是比较小的，因而在很大程度上，结果是可以预 测的。 焦建国 认为预算由编制、审议通过、执行实施、决算审计、向社会公布等 一系列环节组成，通过这些环节保证财政活动用于满足公共需要。这个过程的实 质是公共选择机制，预算编制是公共利益的发现过程。 俞元鹉认为政府预算的编制过程是财政部门的官员与政府其他职能部门的 官员之间的博弈过程。 中山大学政治与公共事务管理学院马骏教授、美国乔治亚大学公共与国际事 务学院侯一麟教授提出，中国当前进行的部门预算改革 其基本目标是通过重构 预算编制和执行过程来建立一种“控制取向“ 的现代公共预算体制网。不过，在 中国的公共预算过程中，存在政策过程和预算过程的分离。无论是为了控制支出 还是改进资源配置效率，都需要将政策过程和预算过程整合起来。他们还运用交 易费用经济学，研究了中国省级预算中非正式制度出现的原因及其主要形式 并 提出，中国省级预算中存在的非正式制度是省级政治中的政治家发展出来解决他 。张馨，袁星候绩效预算改革探析财政研究，2 0 0 5 ( 1 0 ) 圆袁星候政府预算渐进主义及其改革评述经济学家，2 0 0 3 ( 6 ) 焦建国民主财政论：财政制度变迁分析社会科学辑刊，2 0 0 2 ( 3 ) 俞元鹉透视我国政府预算编制的利益割据福建财会管理干部学院学报2 0 0 5 ( 2 ) 马骏，侯一麟中国省级预算中的政策过程与预算过程：来自两省的调查经济社会体制比较 工，2 0 0 5 ( 5 ) ：6 4 - 7 2 。- 5 骏，侯一麟中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架经济研究， 2 0 0 4 ( 1 0 ) ：1 4 2 3 1 2 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 们制定和实施预算合同时所面临的交易费用问题的。马骏教授还提出，中国公共 预算改革有三个目标，一个是近期目标也是当务之急，即加强行政控制，而长期 的目标则是要将政治控制引入预算过程，而政治控制则就是预算民主。最后是远 期目标也是努力方向，即新绩效预算模式。马骏教授说，目前预算改革的重点是 加强行政控制而不是人大的政治控制、预算民主仍未真正进入中国预算改革的日 程表。 综观国内部门预算理论研究成果，其主要内容集中体现以下方面： 1 、介绍和引进市场经济国家部门预算管理的成功经验，以其对建立和完善 我国部门预算编制制度有所借鉴和启发。 2 、主要运用公共财政理论，以财政的公共性作为逻辑出发点，对我国部门 预算改革在方向上提供理论指导，从一般理论意义上揭示实行部门预算是建立我 国公共财政框架的核心内容。 3 、将一般理论与具体实践相结合，对我国部门预算改革的实践进行回顾和 总结，阐明我国部门预算改革中存在问题，引入绩效预算理念，提出今后完善我 国部门预算管理的基本思路和建议。 不难发现，我国对部门预算编制研究相对来说还处于初级阶段，表现为：第 一，由于部门预算改革在我国时间尚短，对部门预算研究基本属于一般层面上问 题探讨和完善建议，第二，现有的文献主要是对部门预算的有什么好处以及其文 本上理想的形式等问题进行的探讨，只是一种“规定性的预算”的陈述，而很少 关注部门预算在真实的实施情况。并且对省级以上政府的理论研究比较多，目前， 部门预算在我国各地的市政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施 情况进行调查、分析和研究。 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 第四节研究方法 一、研究方法的选择 本文主要应用案例研究方法进行研究。案例研究方法是案例研究是一种运用 历史数据、档案材料、访谈、观察等方法收集数据，并运用可靠技术对一个事件 进行分析，可以得出带有普遍性结论的研究方法。案例研究方法属于定性研究方 法的一种，相比于其他研究方法，主要有以下优势：案例研究的结果能被更多的 读者所接受，而不局限于学术研究圈，给读者以身临其境的现实感：案例研究为 其他类似案例提供了易于理解的解释；案例研究有可能发现被传统的统计方法忽 视的特殊现象；案例研究适合于个体研究者，而无需研究小组。但案例研究也存 在一些缺陷与不足：案例研究的结果不易归纳为普遍结论：案例研究的严格性容 易受到质疑。总之，一个明显的趋势是注意到组织现象的复杂性，案例学习可能 是针对组织现象最为恰当的研究方式。 本文是对我国地方政府部门预算编制问题的普遍现象进行研究，以典型的、 真实的案例为基础，通过深入接触从预算布置到人大批复下发所涉及的各个环 节、各个单位、各个岗位的关键人物，了解他们的工作步骤、环节与方法，对影 响预算编制的因素进行研究。因此，笔者选用了案例研究作为本文的研究方法， 充分利用调查研究、访谈、比较等方法，发现问题、分析问题，归纳和总结出具 有共性的原因，探索广东省s 市市级部门预算编制存在的根本问题以及提出针对 性的对策。在分析的过程中，以定性分析为主进行实证研究，坚持理论与实践相 结合的原则，将研究工作与地方实际情况相结合，在实践中不断丰富和完善，意 图抛砖引玉，力争得出具有科学性和实用性的成果。 二、研究对象的选择 本文通过收集个案市部门预算编制制度及制度实施的相关资料，结合观察所 得到的资料，拟订访谈提纲，依据访谈提纲所列范围为基础，不拘形式的进行了 回应国瑞案例学习研究一设计与方法第2 版广州：中山大学出版社，2 0 0 3 1 4 市级政府部门预算编制研究以广东省s 市为例 广泛的访谈了解。访谈对象主要分为三大类型：一是个案市的市级预算单位的工 作人员，二是一般市民，最后就是财政部门的工作人员。具体访谈对象详见表 卜1 。为求资料完整丰富，访谈对象包括财政局、预算单位主管预算和财务的领 导，科长，科员，办事员，一般市民共计1 6 人。 表1 - 1 ：访谈对象一览表 职务或工作访谈时间 编号访谈对象所在单位及工作科室学历访谈日期备注 岗位 ( 分钟) i 1市财政局局长研究生0 6 0 9 1 23 5 i 2 市财政局预算科 科长 本科 0 6 1 2 0 28 0 i 3 市财政局行政法规科 科长 本科 0 6 1 2 0 62 6 i 4 市财政局科教文科副科长本科 0 6 1 2 1 66 0 i 5市财政局国库科科长本科0 7 0 i 1 03 5 i 6市财政局预算科科员研究生0 7 0 3 1 66 5 i 7市财政局经济建设科副科长大专0 7 0 3 2 32 2 i 8 市财政局财政投资审核中心 副主任本科0 7 0 5 1 37 0 i 9 市财政局会计核算中心科长本科0 7 0 6 1 74 0 i 1 0市林业局财务主管大专0 7 0 6 1 71 5 i 1 l 市教育局办事员大专 0 7 0 7 2 82 0 i 1 2 市水利局办事员大专 0 7 1 2 22 l i 1 3 市规划局办事员本科 0 7 1 2 2 l1 5 i 1 4一般市民a工人初中0 8 0 1 2 02 3 i 1 5 一般市民b管理人员 大专0 8 0 3 0 97 0 i - 1 6 一般市民c会计师本科 0 8 0 3 2 36 0 三、访谈过程 研究者首先作为一个观察者，在本研究中进行观察，尽量不影响研究情境。 其次，作为一个学习者，在研究中担当的是不断反省的学习者，然后作为一个资 料收集分析者，在本研究中，研究者通过访谈，观察和文件分析等方法收集相关 资料，并保持对研究现场人、事、物的敏感度，并在研究过程中不断反省，期望 使资料更具真实性和客观性。 在进行访谈调查前，本人结合本文研究论题，归纳文献有关观点，也根据本 人在从财政管理的工作中遇到的问题编制