居民分布式光伏发电推广的问题及建议.pdf

47 2015/03 光伏产业是新能源产业的重要发展方向之一。光 伏市场的发展对于优化我国能源结构、促进能源生 产和消费革命、推动能源技术创新等具有重要的意 义。当前光伏应用市场主要包括光伏电站和分布式 光伏发电两种方式，其中分布式光伏发电是指装机 规模较小（几千瓦至数兆瓦）、布置在用户附近的 光伏发电系统，通常接入35千伏等级以下的电网。 随着近年来光伏产业技术水平的不断提高、应 用成本的明显下降，尤其是2013年7月国务院颁布 关于促进光伏产业健康发展的若干意见以来， 价格、财政、税收等政策陆续出台，我国居民分布 式光伏发电已经具备了大规模发展的可能。然而在 具体实践中，居民分布式光伏发电的推广还面临着 一系列的障碍，尽管它们更多表现为实际操作过程 中的一些细节问题，却切实阻碍着将我国居民分布 式光伏发电大规模应用的“可能”转为“现实”。 居民分布式光伏发电推广面临的困难 居民分布式光伏发电，一般是安装在居民住 宅屋顶的光伏发电项目。与大规模电量输出的光伏 电站相比，居民分布式光伏发电的特点是“自发自 用、余量上网”，发出的电有相当部分用户自用， 由此具有靠近用户、输电成本低、对电网影响小、 选址灵活、应用范围广等优势，也是我国着力推广 的未来电力生产方式之一。 居民分布式光伏发电的大规模推广根本上要 解决两大难题。一是“经济性差”，即目前的居民 分布式光伏发电必须得到相关的财政补贴才能保证 其能够有一定的经济回报率；二是“独立性差”， 即居民分布式光伏发电不是完全独立的自发自用系 统，它必须联上电网才能实现其全部的发电效益和 经济收益。因此，如何保证合适的经济回报率、如 居民分布式光伏发电推广的问题及建议 文/宣晓伟 何方便地联上电网，是当前居民分布式光伏发电能 否得以快速发展的关键。围绕“经济性差”和“独 立性差”，可将当前居民分布式光伏发电所遇到的 突出问题分为三类： 1.电网企业激励机制不合理，能源主管部门监管 乏力，致使“并网难” 按照当前政策，无论是备案、并网还是拿钱， 分布式光伏项目的居民都是同电网企业在打交道。 电网企业代居民向政府主管部门备案、开展并网服 务，同时将相关的财政补贴和卖电收入发放到居民 手中。因此，在很大程度上电网企业的态度和行为 决定着居民分布式光伏发电能否得到快速发展。然 而，在现行的制度安排下，电网企业成为没有任何 直接好处、却要付出额外成本的主体。尽管国务院 在关于促进光伏产业健康发展的若干意见中提 出，要将分布式光伏发电量作为电网企业绩效考核 指标，国家能源局也强调其派出机构要加强对电网 企业的监管，但是在项目具体落实的过程中，电网 企业事实上具有很大的自由裁量权。在现有激励安 排下，对这种只能给自身带来负担和麻烦的居民分 布式光伏发电项目，地方电网企业多半会采取能拖 则拖的方式。 根据相关法律和政策的要求，虽然电网公司 对于居民分布式光伏发电项目的申请应该是直接接 受、不能拒绝的，国家电网公司关于做好分布式 光伏发电并网服务工作的意见中还明确规定了办 理并网流程的具体时限，可实际情况是，不少地方 电网企业在接受申请时根本不会开具回执，没有了 起始时间，使得相关时限的严格规定成为一纸空 文。此外，一些地方电网企业还以各种借口对项 目申请进行推诿和拖延。尽管电网企业对于居民分 布式光伏发电项目的相关并网要求具有一定的合理 chuangxinqudong 创新驱动 2015/0348 中国国情国力zggqgl 性，然而在现有激励扭曲的环境下，这些并网前提 条件更多时候是被地方电网企业当作拖延手段在使 用，它使得相当多的居民分布式光伏发电项目陷入 遥遥无期的等待或进退不得的僵局。 综上所述，电网企业在当前居民分布式光伏发 电推广中扮演着事实上的最重要角色，但同时它又 最缺乏积极性，因此“并网难”已成为制约我国居 民分布式光伏发电快速发展的关键因素之一。 2.建设条件限制过多，相关法律、金融等支持政 策缺失，对相关企业支持不足 除了备案流程不规范、并网难的问题外，居民 分布式光伏发电项目还面临着建设难的问题。 （1）居民分布式光伏项目的施工单位被要求同 时具有电力设施许可证、建筑施工许可证和安全生 产许可证，一个企业要获得电力设施许可证通常最 少要有1000万元的注册资金，能够同时拥有上述跨 行业三证的企业并不多。对光伏项目施工单位的三 证要求，对于光伏电站而言具有一定合理性，对于 只有几千瓦规模的居民分布式光伏项目而言，就过 于苛刻了。在现实情况中，大多数居民分布式光伏 项目的施工单位资质达不到这个要求，这种情况成 为电网企业拒绝居民分布式光伏项目的一个借口。 （2）居民住宅尤其是高层住宅的屋顶产权关 系不清，相关法律的缺失导致各方（业主、物业公 司、业委会等）的权责界定相当模糊。在现实情况 下，物业公司经常采取“多一事不如少一事”的消 极态度，并不鼓励管辖范围内的居民兴建分布式光 伏发电项目，甚至采取各种手段加以阻挠。 （3）由于居民分布式光伏发电项目规模小、条 件复杂、情况各异，所以目前更多是专业化的小公司 （包括一些新兴的创业型企业）在此领域开展相关的 业务，探索可行的商业化模式。然而就目前的政策 来看，政府对于这些专业化企业并未给予足够的关 注和帮助，这些更具创新力和活力的小企业生存处 境艰难影响了居民分布式光伏发电的有效推广。 3.补贴政策执行难，政策稳定性和可预期性差 对于居民分布式光伏发电，尽管国家已有明确 的补贴政策，不少地方政府也出台了各自的补贴政 策，然而这些补贴政策在实际执行过程中由于部门 协调不畅、手续繁杂、监管不力等原因难以到位。 此外，一些地方或者是积极性不够，迟迟难以颁布 鼓励分布式光伏发电的地方配套文件；或者是相关 政策出台过于随意，政策稳定性差、选择性过强 （如过于强调使用本地产品、过于注重规模或大企 业），不利于当地光伏市场的健康发展。 加快推广居民分布式光伏发电的建议 1.构建合理的激励机制以有效调动电网公司的积 极性；加快电力体制改革，将包括分布式光伏在内 的可再生能源发电应用作为突破口之一 目前制约我国居民分布式光伏发电迅速推广 的根本障碍是电网企业动力不足。因此，如何构建 合理的激励机制以有效调动电网公司，尤其是具体 经办业务的地方电网公司的积极性，是加快推广居 民分布式光伏发电的首要问题。目前国资委对中央 企业绩效考核采取的是基本指标和分类指标相结合 的形式，基本指标对所有企业统一适用，分类指标 根据企业所处行业的特点、经营管理水平、技术创 新投入以及风险控制能力等因素确定。可以考虑在 对电网企业的绩效考核体系中，加入“可再生能源 发展”的分类指标，其中再下设“分布式光伏发电 量”、“风能发电量”等子指标。鉴于能源行业的 专业性，可以由能源主管部门（能源局）来具体确 定相关的各项指标并给出最终得分，从而有助于加 强能源主管部门对电网企业的监管能力。 根本上看，调整绩效考核体系对于改变电网 企业的行为只是一种“治标不治本”的方法。在传 统电力体制下，电网企业建立在传统化石能源基础 上的发电模式以及与此相对应的一系列制度安排， 必将受到包括光伏在内的分布式发电的推广模式的 强烈冲击，必然造成已有制度安排和利益格局的重 大调整。所以，要真正破除电网企业对于包括光伏 在内分布式发电的抵触，必须要把“推进分布式发 电”和“加快电力体制改革”结合起来。 （1）可将包括分布式光伏在内的可再生能源发 电市场作为电力体制改革的突破口之一，在分布式 49 2015/03 chuangxinqudong 创新驱动 光伏发电区域率先进行电力交易试点。事实上国家 能源局发布的关于进一步落实分布式光伏发电有 关政策的通知已经明确提出了“在示范区探索分 布式光伏发电区域电力交易试点，允许分布式光伏 发电项目向同一变电台区的符合政策和条件的电力 用户直接售电，电价由供用电双方协商，电网企业 负责输电和电费结算”。应积极利用分布式光伏发 电的推广机遇，加快相关区域的电力体制改革，进 一步剥离电网企业的竞争性业务，实现输配电与售 电的有效分离，真正将电网公司重新定位成“只负 责电力传输，不参与买卖电力”的企业主体。 （2）电网公司可随着分布式光伏发电的推 广，进行业务转型和创新，成为相应的服务商。在 未来分布式发电大规模应用的情况下，电网公司仍 然在很大程度上肩负着保证电力质量和电网安全的 重任，因此电网公司应根据形势的变化创新自身的 管理机制和服务体系，开展标准和质量监督、技术 评估等一系列业务向分布式发电的供求双方提供服 务，在保证电力质量和电网安全的同时，通过相关 的服务获得收益，使得电网公司能够伴随分布式发 电的大规模应用拥有新的发展机遇。 总之，要从根本上提高电网企业在推广居民 分布式光伏发电中的积极性，必须加快电力体制改 革，同时推动电网企业业务创新和转型，使电网企业 能够从分布式光伏发电的推广中获得真正的激励。 2.短期目标和长期目标并重，给予普通居民用户 和专业化企业足够的重视和支持，推进分布式光伏 发电的市场化发展道路 （1）目前各级政府针对分布式光伏发电已经 出台了不少扶持政策，能源局在2014年9月初发布的 关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知 更是吹响了大规模推广分布式光伏发电的号角。总 体来看，当前能源主管部门更注重的是利用工业园 区等载体进行“统一屋顶资源利用、统一规划建 设、统一运营管理、统一保险和融资、地方政府强 力介入并大力支持”的推广模式。这样的模式无疑对 扩大分布式光伏应用规模是立竿见影、卓有成效的。 （2）要充分注意大干快上模式可能带来的负面 效应。换言之，分布式光伏市场的发展有其自身的 规律，政府的干预和扶持应该符合市场的发展规律 而不是扭曲甚至违背这种规律。政府的强力介入和 大量补贴必然会带来市场的短期繁荣，但也可能会 养成一批专以补贴为生甚至不惜弄虚作假的企业， 从而不利于光伏市场的长期发展。 （3）政府对于分布式光伏发电的扶持，不仅 应看重短期目标，更要有长远眼光，必须着眼于光 伏市场的长期健康发展。居民分布式光伏发电项 目，虽然单个用户规模很小，但却一点一滴地为分 布式光伏发电的推广做着贡献；同样，在此领域耕 耘的专业化小企业，也切切实实地在为探索一条在 国内可行的分布式光伏发电应用的商业化模式做着 贡献。居民分布式光伏项目的推广和相关小企业的 发展，对于我国分布式光伏发电市场的长期健康发 展，有着极其重要的意义。因此，政府在注重大规 模项目和大企业的同时，也应该给予居民分布式光 伏发电项目和专业化企业同样的重视和扶持。 3.加强政策执行力度，强化部门间的沟通协调， 营造公平、稳定、可预期的市场发展环境 政策执行不到位是目前阻碍居民分布式光伏发 电大规模推广的重要因素。要有效解决这个问题， 要做到以下三点： （1）能源主管部门要加强对地方政府执行情 况、具体企业落实情况的监管，特别是对地方电网 企业的监督，可将主管部门的举报投诉电话广而告 之，并公布在电网企业的办理大厅中，使得欲申请 分布式光伏发电项目的居民家喻户晓，有效加强对 地方电网企业的约束。 （2）要加强部门间协调，能源主管部门尤其要 加强与其他部门的沟通，及时发现并解决居民分布 式光伏发电项目申请、建设和运营中的政策难题。 （3）能源主管部门应会同有关部门，加快居民 分布式光伏发电的相关立