西方主要国家公务员制度的改革及启示.doc

西方主要国家公务员制度的改革及启示西方主要国家公务员制度帕改晕及启示阎铁毅,王国聚z(1.大连海事大学法学院副教授,博士,辽宁大连160026)(2.大连海事大学法学院硕士研究生,辽宁大连160026)【摘要】从2o世纪8o年代开始,西方各国先后启动了公务员制度的现代化改革,其中最具代表性的国家是英国,美国,法国,日本,澳大利亚等国.借鉴这些国家公务员制度改革的成果,得到了以下几点启示:公务员制度的完善需要不断进行改革来推进;转变行政理念,进行观念创新;改革职务常任制,精简机构和人员;改革绩效评估机制和健全竞争激励机制以及下放人事权,增强灵活性,以提高政府服务水平.【关键词】西方发达国家;公务员制度;改革【中图分类号1d630.3【文献标识码1a文章编号】16738616(2010)01010005thecivilservicesreformofthewesterndevelopedcountriesandenlightenmentyantieyiwangguo-juabstract:fromthebeginningof80speriodofthe20thcentury,westorncountrieshaveinitiatedreformandmodernizationofthecivilservicesystem.themostrepresentativecountriesarcbritain,theunitedstates,france,japan,australiaandsoon.learnfromthesecountriestheresultsofcivilservicereform,wehavesomeexperiencetofollowing:civilservicereformsneedtoimprovetoadvanceconstantly;changeinadministrativephilosophyandtheconceptofinnovation;reformthesystemofpermanenttenurepositionsandthestreamliningofagenciesandpersonnel;reformandperformanceassessmentmechanismstoasoundcompetitionandincentivemechanism;delegatedpersonnelauthority,increasedflexibilityinordertoenhancethelevelofgovernmentservices.keywords:westerndevelopedcountries;civilservice;reform公务员是指代表国家从事社会事物管理,行使国家权力,履行国家公务的人员.所谓公务员制度,一般是指国家通过制定法律和法规,对公务员管理的原则,规范,方法,程序等方面依法予以规定的制度.在西方,公务员制度一般涉及到公务员的考试,录用,考核(考绩),奖惩,工资,培训,晋升,调动,解职,退休,保障及分类管理等多项内容【l1.国家公务员制度(又称文官制度)起源于英国,是在革除封建君主的”恩赐官职制”和早期资本主义的”政党分赃制”弊病的基础上,在实现资产阶级民主过程中产生和发展起来的,是以公开考试,择优录用为基础的公务员制度,是资产阶级经济,政治,人事制度发展的必然产物.这一制度的建立给西方其他国家产生了很大影响,不少西方国家在借鉴英国公务员制度的基础上,分别建立了各具特色的公务员制度.然而,近年来,面对日益激烈的国际经济竞争,为了提高政府管理能力和工作效能,西方发达国家纷纷掀起了公务员制度改革的浪潮.一,西方发达国家公务员制度改革的背景及现状从20世纪80年代开始,为了适应市场经济的发展,应对世界政治,经济一体化的进程,西方发达国家先后启动了公共行政改革,改革的核心内容之一即是公务员制度的现代化改革.西方国家的公务员制度改革属于”新公共管理”体框架下的改革,因此受到了“新公共管理”理论的广泛影响,其基本内容可以概括为以坚持政府公共性为基础,充分引进现代企业人力资源管理的经验,激发公务员竞争,提高政府运作效率,以建立”企业型政府”【2】.其中最具代表性的国家主要有英国,美国,法国,日本,澳大利亚等国.(一)英国英国作为世界上最早形成公务员制度的国家,从其文官制度的建立到现在已有两百余年.在近代,英国的公务员制度改革最早表现为1966年的富尔顿报【收稿日期】2010-0101金项目】辽宁省人文社会科学重点研究基地项目中韩海洋行政执法主体比较研究(2o0ido6)阶段性成果”新公共管理”是指在20世纪7o年代末,西方各国进入了公共部门尤其政府管理改革的时代,以英国,美国,法国,澳大利亚,日本等国为代表的西方各国纷纷掀起了政府改革浪潮,虽然各国行政改革的方案不尽相同,但却有一个基本的取向,即”新公共管理运动”.”新公共管理运动”的主要含义是企业化的管理,加强竞争和市场导向,政府采用私营企业的管理方法,强调公共服务组织的分散化,公共服务的成本与生产分开,对高级人员的雇用实施有限任期的契约制,强调降低成本,重视服务提供的效率和成本,更加重视绩效和评估的量化方法与效率指标,从行政行为的程序转向产出的控制和责任的机制.?】o0?西方主要国家公务员制度的改革及启示告,但由于该报告所提出的改革措施在较大范围内触犯了掌权公务员的既得利益等种种原因,改革计划未取得预期效果.英国公务员制度的真正改革始于2o世纪80年代撒切尔夫人任首相时所推进的改革,撒切尔夫人的改革政策得到了随后的梅杰政府的继承和发展.这两次重大的改革主要表现在以下几个方面:一是裁减公务员队伍以限制公务员规模的扩大;二是在人事管理领域引入绩效评估机制,成立国家审计办公室,为绩效评估机制提供组织保证;三是改革人事管理机构,取消公务员部,将原有公务员部的职能划分到财政部和内阁办公厅下设的管理和人事局负责;四是遵循“新公共管理”理念,将公务员的工资,晋升,人力资源和财政管理权力分散到各部门和各机构,通过”市场检验”行动,选择特定公共服务的最佳提供者31,以使公务员树立”顾客导向”的服务理念;五是打破国家公务员终身制,多数公务员都要与政府部门签订目标管理合同,强化对公务员的管理.(二)美国美国联邦公务员制度始于1883年的文官制度法案,从建立到2o世纪60年代得到了充实和发展,确立了以工作职位为主要依据的分类方法,打破了英国以等级为主的品位分类法,形成了公务员分类,考核,晋升,奖惩,分级分类,培训,退休等多项具体制度.20世纪7o年代以来,美国开始了新一轮公务员制度的改革.卡特政府时期的1978年10月,美国国会通过了文官制度改革法(civilservicereformact),并于1979年1月113生效,这次改革的规模比较大,内容比较广,主要有:重设了公务员制度的基本原则,确立了功绩制的九项原则,实行了新的考核制和功绩工资制;进一步强调了公务员的权利和义务;设立了高级行政职位;建立新的人事管理机构,取消了原文官委员会,成立了人事管理局,功绩制保护委员会和独立的联邦劳工关系局等三个独立机构;建立了联邦文官学院,专门培训政府公务员,提高其绩效水平.这次改革对美国政府提高工作效率,加强政府行政管理产生了积极的作用和重大的影响.1982年,里根政府进一步巩固了1978年的改革成果,通过控制政府规模,裁减政府雇员等提高政府工作效率和减少开支.1993年,克林顿政府将竞争机制引入政府,用企业家精神重塑政府,进一步精简联邦雇员(通过自然裁员与消减机构两种途径实现);同时,放宽对政府公务员政治权力的限制,采用更多的高效低耗的人事管理方法,简化规则,增强人力资源管理的灵活性,加速人事管理的市场化和自动化;允许和鼓励公务员就公务员制度改革,工资等问题同政府谈判;下放人事管理权,给一线管理者更大的人事管理权,允许他们自行招聘人员,确定工资,同时增加临时合同制雇员.(三)法国法国公务员制度是在第二次世界大战后改造旧的公务员规章的基础上建立起来的,大约经历了近半个世纪(19461981年)而渐进成熟.和其他发达国家一样,法国的公共行政改革是在现有的经济体制,政治体制和行政体制不变的框架下进行的,是一种调适性改革,这种调适性行政改革要求法国公务员制度必须从应对市场经济的发展变化出发,建立以结果为本的机制,激发公务员的潜能,实现增进行政绩效,提升服务品质的改革目标.法国公务员制度改革始于1959年对公务员章程的首次修改,随后在60年代改革了公务员的培训制度,70年代改革了工资制度,80年代改革了退休制度,直到90年代,才开始了以提高工作效率为目的的现代化改革.按照法国公务员制度改革渐进发展的原则,连续从三个方面进行了展开:一是进行政府内部职能调整的非集权化改革,进一步下放人事权,比如根据1992年制定的关于国家地方机构权力分配的法律,地区及地方的分权机构被赋予执行国家有关使命的权力,而中央管理机构的基本任务只是制定政策,组织,指导,评估和监督等,不对具体的执行过程予以干预.二是现代人力资源管理模式下的传统”人员管理”模式向”人力资源开发性管理”模式过渡,这种管理将人才资源(公务员)的适用与开发合理结合在一起,更有利于公务员素质的提高和发展.三是以确保公务员素质为目的,在公务员选拔和提升中推行竞争机制的改革过程,主要是通过进一步改进和完善考试录用的办法,晋升制度和激励机制等措施来实现.(四)日本1946年11月颁布的日本国宪法和1947年l0月颁布的国家公务员法标志着日本官吏制度正式转1966年,英国首相威尔逊任命苏赛克斯大学副校长富尔顿组建了一个研究公务员制度改革计划的专门委员会,1968年,该委员会提出了详尽的现状调查和包括158项改革建议的富尔顿报告,提出政府部门官僚主义极为严重,并建议:建立统一的文官制度,文官中的专家和管理人员应当职业化;精简公务员层次,打破公务员系统的封闭性,增加文官流动的机会;成立文官学院,加强文官培训等.该报告促成了1968年成立文官部,1970年成立文官学院,1971年建立新的职位分类制度和见习人制度等.顾客导向是指视公众为顾客,通过调查,倾听顾客的意见,建立明确的服务标准,为顾客提供适合其需要的优质服务,这一特征明显地体现在英国的”公民宪章运动”中.?10】?创新?2010年第1期变为现代公务员制度,从战前的”天皇的官吏”转向为“国民的官吏”.嘲日本的公务员在日本经济飞速发展过程中起到了关键的作用,其制度的高效性广为认同,但随着日本社会经济的发展变化,其公务员制度也遭受了较大的冲击,迫使日本不得不进行公务员制度的改革.进入2001年后,随着新的中央行政机构体系的全面启动,et本行政改革的重点开始由”组织”转为”人”国家公务员制度.按照日本公务员制度改革大框(即日本公务员制度改革大纲)的进程,日本公务员制度的改革主要集中在以下几个方面:一是大幅下放人事管理权限,强调各省为公务员人事管理的主体,比如作为中央政府人事主管机关的人事院和总务省,今后其职能将主要限于人事政策的制定,人事管理的综合协调和按照既定准则对各行政部门的活动进行监察和督导,而其他权力则下放.二是改革公务员的收入分配方式,以“结构工资制”取代传统的”职务工资制”,原来的”职务工资制”主要是由”基础职务工资+奖励工资”组成,“基础职务工资”又包括”级别工资”和”年功工资”,只要公务员的职务或职位没有发生变化,其”级别工资”和”奖励工资”就是一个固定不变的常数,只有”年功工资”部分每年稍有增加,靠”职务级别”和”年功积累”来体现差别的工资制度不利于激发公务员的竞争意识和进取心,因此以”能力”,”责任”,”业绩”为基本工资构成的”结构工资”取代”职务工资制”也是应有之义.三是为与公务员的工资制度改革相适应,要求建立一个完善而科学的人事评价机制,由”事先管制型”向”事后评价型”转变.四是加强公务员的退职管理和职业道德教育,以提高社会对政府和公务员的信任,比如对退职公务员的再就业给予严格限制,以防其利用先前主管业务的便利条件做”金权交易”而产生腐败.同(五)澳大利亚澳大利亚公务员制度的最新改革是从20世纪80年代开始酝酿,90年代末最终完成立法程序从而开始正式实施的.澳大利亚行政改革的一个主要措施就是“外包”,即把政府的一些辅助性,服务性职能,以承包的形式转给私营企业,政府只保留政策制定,合同管理等核心职能,从而减少公务员的数量.1999年澳大利亚颁布了新的公务员法,对公务员体制进行了进一步的改革,主要表现在以下几个方面:一是放松规制,下放权力,比如废除编制员额制度,实行项目预算控制,废除统一的级别工资制,具体工资在公务员与政府签订聘用合同时商定,同时把聘用公务员的权力交给各部门具体负责等;二是引进企业管?1o2?理方式,废除公务员职务常任制,实行全员聘用合同制,让公务员队伍不再是一个封闭的系统,所有职位都向社会开放,公开竞争,当公务员与机关之间在履行聘用合同发生争议时,可以向联邦劳资关系法院起诉,按劳资关系法处理;三是强化监督制约机制,在放松规制,下放权力时,为了使公务员管理不至于失控,把强化监督制约机制作为公务员制度整体改革的一个主要配套措施,成立公务员委员会,并使之成为综合管理公务员事务的法定机构,负责对各部门贯彻落实公务员法的情况进行监督检查.同时成立审计署对政府人力资源管理进行审计评估,完善公务员申诉制度,赋予公务员充分的救济权力.当然,西方国家公务员制度的改革也存在一些问题,比如英国在改革后过于重视”通才”,忽视了专业技术人员;美国一线管理人员权力过大,导致部分管理人员滥用权力;法国绩效评估方法缺乏共识,导致绩效评估的效度降低;日本国家公务员与地方公务员在事权和财权方面存在很大差异,各地域间公务员待遇标准有待进一步统一等.二,西方国家公务员制度改革的启示对任何制度改革的研究,我们都不能仅仅地探讨制度改革的本身,而应该将该制度置于特定的历史条件下和特定的社会环境中去考察,只有如此,才能准确掌握改革的成效.目前,我国正处于从旧的人事管理体制向新的国家公务员制度过渡的历史时期,旧体制在某些领域仍有残余;新的体制虽已建立,但并不完善,特别是受外部环境和旧制度的掣肘,运行仍不到位.而以上几个国家的公务员制度都经历了较长时间的运行和完善,积累了许多值得借鉴的经验,我们应该充分利用这些经验,结合我国实际,以便更好地完善我国的公务员制度.(一)公务员制度的完善需要不断进行改革来推进考察西方发达国家的公务员制度可以发现,随着社会经济政治环境的不断变化,各国都在不断调整自己国家的公务员管理制度以应对日益变化的各方面的需求,许多制度都是在不断调整和实践中逐步形成的.自1993年试行国家公务员暂行条例到2006年国家公务员法的正式实施,再到2008年公务员处分条例的出台,我国的公务员制度一直处于不断发展和完善之中,公务员制度建设取得了丰硕的成果,但我们应该清楚地认识到,我国公务员制度起步较晚,新颁布的公务员法还有一定的不足和缺憾,比如公务员的分类管理制度,财产申报制度,权利救济制度,监督西方主要国家公务员制度的改革及启示制度,考核制度等都有待进一步的完善.同时社会的发展又是日新月异,新的挑战不断涌现,面对日益变化的国际环境,公务员制度的完善离不开改革与创新的不断推进.当然,在改革过程中,加强公务员制度的法制化建设是必由之路.(二)转变行政理念,进行观念创新加入wto后,多数人只重视对我国产业和企业的影响,却忽视了wto的规则主要是约束政府的,或者说是通过政府约束企业的.所以,加入wto后,最大的挑战是对政府的挑战,而最积极的应对策略就是加快政府的改革,转变政府的行政管理理念,进行观念创新.我国公务员的行政理念不少还停留在计划经济时代”权力至上”的传统观念中,工作中服务意识差,而权力欲望过大,人治,管制色彩浓重.因此,我们应借鉴西方国家公务员”顾客导向”的服务理念,在管理中破除“官本位”的观念,改变传统体制下控制者,主导者的角色,确立为民服务的行政理念,把公众满意度作为自身做好做坏的评价标准,把为人民服务落到实处.此外,要创新公务员管理理念,从”成本管理”转向”资源管理”,将公务员从政府财政负担的角色转变为国家人力资源的角色,从资源管理的角度出发,充分发挥公务员的创造性和调动他们的积极性.这就要求在公务员管理中科学引进企业化管理模式,把企业管理中行之有效的方法,技术等引入公共行政领域,把企业适应市场需求,重视顾客反馈,讲究成本核算的精神引入公务员行政活动之中18,从而更加科学地衡量公务员的工作业绩,提高其责任感,同时对提高政府工作的绩效也有积极的促进作用.(三)改革职务常任制.精简机构和人员首先,强制性裁员基本上是西方各国的统用手段,英国,美国,法国,日本,澳大利亚以及德国,新西兰,荷兰等国都在通过裁员来消减财政开支,比如在英国,中央机关公务员1979年为75.2万人,到1994年减少到53.3万人,到1998年减少到48万人,19791997年间公务员人数减少了37%;在美国,1993年开始的”重塑政府”改革运动,宣布5年内裁减联邦雇员25.2万人,节约支出1050亿美元,到1998年,实际的结果是,裁员35.1万人,削减财政开支1370亿美元,使美国在连续30年的国家财政赤字后,第一次出现节余;法国近lo年中央机关公务员精减了近20万人;日本近20多年来进行了8次行政改革,削减公务员近30万人,每年员额精简率为5%;澳大利亚从19901997年,公务员减少了25.7万人.此外,德国从统一之后,裁减公务员100万余名,新西兰的公务员由1984年的8.8万人减少到1988年的3.3万人,荷兰1982年到1989年把总数为16万人的公务员队伍减掉了2.6万人.91其次,推行合同制,如上文提到的英国和澳大利亚,打破公务员终身制,多数政府公务员都要与政府签订目标管理合同.针对我国情况,可以对于部分特殊职位,特别是一些技术性,操作性,辅助性的职位采用完全的合同聘任制.这些职位政治性要求较低,技术l生要求较高,采用合同制可以降低人力成本,灵活配置人力资源等.其次,引入市场机制和强调顾客为导向的管理主义改革,加强公共部门和私人部门管理者之间的交流,让个别不影响国计民生的公共机构与私人公司展开竞争,谁能为社会提供好的公共物品或公共服务,就由民众选择谁,这样,一旦公共机构遭淘汰,就取消其存在的资格,撤销此机构.(四)改革绩效评估机制和健全竞争激励机制市场化管理体制的一个突出特点就是依据工作结果而不是过程进行绩效考核.我国虽然在公务员中也实行了绩效考核制度,但与西方相比还有一定的不足:首先是考核形式趋于表面化,绩效考核缺乏系统性,不是根据具体项目考察公务员的实际工作能力和工作成绩,而是在年底象征性地进行个人评估与领导评估相结合的考核,而平时考核却落不到实处,外部公众对考核的程序和结果几乎一无所知;其次考核的内容定性成分重,定量成分少,在评估实践中缺乏量化,可比性差,往往难以操作.因此,有必要对这些情形进行改革,比如借鉴国外的先进作法,制定评估实施细则和测评表,把德,能,勤,绩,廉五项内容加以细化,使其成为可操作性,可量化的指标.再如建立多层次的评估体制,可由公务员所在机关,中介组织,相关领域的专家,公众代表等组成多元化的中立性的绩效考评小组,对公务员的绩效进行评估,形成多层次,多视角,民众监督和上级监督相结合的绩效考核制度,从而有利于建立服务性政府.【l叫健全竞争激励机制,除前面提到的合同聘任制和绩效评估机制外,还可以从录用,工资,晋升等方面人手.具体而言,首先,完善考试录用制度,坚持”凡进必考”的原则,实行分类,分级的考试办法,以满足不同岗位的需要,同时考试内容要更多地体现素质,能力及发展潜力的要求,可以根据不同的岗位设置不同的试题,在面试时,录用机关和相关专家共同组成面试小组,并允许公众代表列席旁听(但不发表任何意见),以保证面试的公平性.其次,在科学考核的基础上,进一步改革和完善工资制度,可以借鉴美国及西欧国家的与绩效挂钩的灵活工资制,工资随着绩效而变动,对实行?103?创新?2010年第1期聘任制的公务员,让其与政府谈判协商工资待遇.此外,在晋升任用上,我国基本上实行系统内考核竞争形式,这不利于吸引更多优秀人才加人公务