世界各国各地生活垃圾分类减量政策对我国的借鉴意义.pdf

广州社会主义学院学报 j o u r n a lo fg u a n g z h o ui n s t 1 j t e0 fs o c i a l i s m 2 0 1 4 年第1 期( 总第4 4 期) n o 12 0 1 4 ( s e r i a ln o 4 4 ) 世界各国各地生活垃圾分类减量政策 对我国的借鉴意义 方钊 摘要：如何处理日益增加的垃圾是中国先进城市的当务之急。越来越多先进国家已摒弃掩埋和焚化等处理废弃物管理方 式，采取减少资源消耗、抑制源头废弃物产生之源头管理措施，并强调回收再利用管理，积极推动源头减量、资源回收工作之废 弃物预防性策略。我们可以借鉴这些国家或城市的经验，来制订一系列处理垃圾的政策和措施。 关键词：垃圾分类；全民源头分类；经济激励；赏罚并行 中图分类号：d 6 1 9文献标志码：a文章编号：1 6 7 2 3 5 6 2 ( 2 0 1 4 ) 0 卜0 0 4 9 0 5 面对e l 益增加的生活垃圾数量和清除处理之容 量局限，越来越多先进国家已摒弃掩埋和焚化等处 理废弃物管理方式，采取减少资源消耗、抑制源头废 弃物产生之源头管理措施，并强调回收再利用管理， 积极推动源头减量、资源回收工作之废弃物预防性 策略。按统计，中国内地的堆填区将在十三年后爆 满，时间无多。同时，由于有可回收废物的产生，很 多非官方的行业以废物分类和回收去赚钱，牵涉的 劳动力达一千万人。我们在很多新闻报道中常看见 地下工场造成污染，市区的民工工作环境恶劣等。 因此，废物处理和弃置所带来的污染和健康问题是 相当值得重视的。国家着手订立政策去减和改善废 物处理刻不容缓。 一、世界各国的政策 美国： 美国为联邦制度国家，联邦政府与州政府分权， 为求因地制宜，都市固体废弃物( m u n i c i p a ls o h d w a s t e ，以下简称m s w ) 之管理工作并非由联邦政府 直接管辖，而是由各州政府依当地实际情形自行订 定m s w 之相关规范与管理制度，因此各州对于 m s w 之相关规范与管理制度，均多有差异。但随着 m s w 数量逐渐增加，以及种类逐渐复杂化，联邦政 府对于m s w 之管理，开始逐渐重视，因此联邦政府 遂于1 9 6 5 年制定“固体废弃物处置法”( s o h dw a s t e d i s p o s a la c t ) ，并于1 9 8 0 年加以修订，规定联邦政府 必须提供经费资助州政府有关m s w 之研究及规划， 并授权健康教育暨福利部提供州政府对于m s w 管 理之指导及建议，正式介入废弃物管理之范畴。美 国长久以来均以掩埋方式处置m s w ，但掩埋方式将 导致许多自然资源于无形中流失，因此为回收m s w 中可再利用之资源，减少自然资源之耗竭，联邦政府 遂于1 9 7 0 年制定“资源回收法”( r e s o u r c ec o n s e r v e a c t ) ，开始介入资源回收之领域。紧接于1 9 7 6 年， 制定“资源保育暨回收法”r e s o u r c ec o n s e r v a t i o n a n dr e c y c l ea c t ，r c r a ) ，1 9 8 4 年进行修订，并于 1 9 8 6 年公布r c r a 中废弃物量最少化原则。1 9 9 0 年美国环保署制定通过“污染预防法”( p o u u f i o n p r e v e n t i o na c t ) 后，揭示往后m s w 管理方式之趋势 收稿日期：2 0 1 3 - 1 2 - 7 作者简介：方钊，男，香港城市大学专上学院讲师，上海财经大学博士生。 座1 1 1 弘院謦稚2 0 1 4 年第1 期4 9 万方数据 依序为产源减量，再利用( 包括堆肥) ，回收利用、焚 化、最后才是掩埋，自此联邦政府对资源回收之规范 渐趋完备。 美国是采用“产品延伸责任( e x t e n d e dp r o d u c t r e s p o n s i b i l i t y ) ”的概念，并认为它源于“生产者延伸责 任”，其对于该产品生命周期过程中所产生的环境冲 击，负分享式责任( s h a r e dr e s p o n s i b i l i t y ) 。而此责任承 担之轻重，取决于产品生命周期中不同阶段之环境 冲击大小。举凡上游之原料开采、提炼、到中游的产 品设计、生产、包装、铺货、消费乃至下游的使用后产 品、弃置、回收、处理至最终处置，哪一个环节所产生 的环境冲击程度较大，该阶段的责任归属者即须负 担较重的责任。而其目的，则期望在产品的生命周 期中，形成产品链，定位上中下游的关联性。对于责 任主体，则由原材料供应者、产品设计者、生产者、分 销商、零售者、消费者回收者、再生者和处置者以及 政府共同组成。 英国： 1 9 7 2 年“有害废弃物贮存法( d e p o s i to fp o i s o n o u sw a s t ea c t ) ”及1 9 7 4 年“污染控制法( t h e c o n t r o lo f p o l l u t i o na c t ，c o p a ) ”公告实施后，英国 才有正式规范废弃物运作之相关法规。c o p a 之基 本架构为“废弃物处置计划”及“许可证制度”。其中 c o p a 之架构更是沿用至1 9 9 0 年之“环境保护法 ( t h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o na c t ，e p a ) ”，直至 1 9 9 5 年之“环境法( t h ee n v i r o n m e n ta c t ) ”才进行大 幅度修正。e p a 之特点为设立三类废弃物主管机关 分别为：废弃物法规主管机关、废弃物处置主管机 关、废弃物收集主管机关；另一特点为“回收信用制 度”之创设。1 9 9 5 年公告实施之“环境法”规定英格 兰、韦尔斯与苏格兰之环境署( s c o t t i s he n v i r o n m e n t p r o t e c t i o na g e n c y ，s e p a ) 必须扮演前述e p a 中“废 弃物法规主管机关”之角色，担负起研拟并完成英国 废弃物之管理策略之责任。 英国是按“生产人责任义务法”分别订定回收与 循环再利用之目标。法令中规定包括生产者、包装 业者以及包装材料之零售商均必须进行包装废弃物 之回收工作，特别是生产者必须建立一合理之回收 体系以回收一定数量之包装废器物。 欧盟： 将“生产者延伸责任”定义为生产者必须负责产 品使用完毕后的回收、再生或弃置责任，欧盟将生产 者的责任向下游延伸，强调生产者对产品废物的回 收、再生或弃置责任。同时提供一种政策诱因让生 5 0 座1 1 1 移院謦矗2 0 1 4 年第1 期 产者能广泛地将环境考虑因素纳入产品设计、包装 及原料选择的过程，这项诱因亦促使产品或其包装 能在产品生命周期各阶段减少资源消耗。 德国： 德国对于废弃物清除及处理原则之相关规范， 最初仅有为地方公共团体自治规章之“废弃物运送 法”。而由联邦第一个制订有关废弃物管理法规则 为1 9 7 2 年公告施行之“废弃物清除法”。1 9 8 6 年 “废弃物避免及清理法”公告实施，规定m s w 管理策 略以避免产生为最优先，其次为回收再利用，若无法 回收再利用时才得以进行最终处置，而且最终处置 时必须考虑到大众健康福祉等利益，特别必须对环 境是无害的。1 9 9 1 年“包装废弃物减量命令( t h e o r d i n a n c eo nt h ea v o i d a n c eo fp a c k a g i n gw a s t e ) ”公 告实施后，成功建立一套双轨制度( d u a ls y s t e m ) 之 回收体系。“包装命令”之实施是德国封闭循环再 利用( c l o s el o o pr e c y c l i n g ) 观念立法之开端，该法 以永续发展为原则，要求包装废弃物必须进行减量 及回收，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先 应避免其产生，其次要对其回收和利用。制定了“废 交通工具命令”，且与欧盟法令的现行与发展趋势息 息相关，所以分别规定了汽车、电子产品的生产者的 延伸责任。 日本： 日本“包装容器回收再生法”、“家电回收再生 法”、“汽车回收再生法”都规定，当生产者回收产品 废物时，消费者要交纳一定费用。至于由生产者，还 是由消费者承担回收责任，还是由消费者承担归还 责任，回收费用是二者分担，还是由其中一方承担， 不会有统一的模式，这要根据不同产品的各自特点 分别来确定。在“家电回收再生法”中还规定了生 产者不承担延伸责任的惩罚措施。日本从2 0 0 1 年 起制定实施“家电回收再生法”规定生产企业产品 回收利用率为：空调6 0 以上，电视机5 5 以上，冰 箱5 0 以上，洗衣机5 0 以上。在规定时间内生产 企业若达不到上述标准将受到处罚。 二、世界主要城市的具体措施 东京 在1 9 6 0 至8 0 年代，东京的垃圾量随着经济发 展及人e l 增加而飙升，当局只能透过焚化处理该等 垃圾，令东京大部份地区受到二恶英污染。有鉴于 此，东京政府从1 9 8 9 年开始，立法强制分类回收2 3 个以多层楼宇为主的区域的垃圾，并在往后多年逐 步完善垃圾分类制度。 万方数据 在实施强制分类后，东京市政府定期为居民免 费印制家庭垃圾指南等小册子，并规定了十一类 生活垃圾不同的收集日。居民预先在家中对垃圾进 行分类，然后按照指定的垃圾收集日，将各类垃圾分 别送至指定收集点。当局不会处理未分类的垃圾， 对违规处理垃圾的人士，政府也制定了相应的处罚 措施，轻则交纳罚金，重则追究其民事责任。 为了处理各种垃圾，政府亦在东京2 3 个区设 有2 1 个“清扫工厂”，7 个“灰溶融设施”、2 个“不可 燃垃圾处理中心”、1 个“粪便清扫作业所”、1 个“粗 大垃圾破碎设施”和1 个“垃圾填埋场”，共同承担着 东京2 3 区垃圾收集、分类、搬运、焚烧、再利用以及 填埋的任务。在1 9 8 9 年实施强制垃圾分类后，东京 的垃圾填埋量由1 9 8 9 年的近2 5 0 万吨，减至2 0 0 8 年时不足5 0 万吨。 纽约 在纽约市，这方面的处理则较完善。在混合用 途大厦内的个别工商单位，需要出示一张证书，以证 明该单位已聘请私人废物收集商来处理废物，以满 足法例上的要求，其工商废物收费，取决于个别私人 承办商的收费，按每月定额收费。 住宅废物方面，美国的弃者自付费用措施在纽 约市并无实行。原因是纽约市人口密集，在监控方 面较为困难。美国的市郊地区，各栋房屋的住户须 使用专用的垃圾袋将垃圾装好供收集商收取，方便 监管。但在密集式住宅和多层楼宇的情况下，便不 太适合使用此办法，所以此项收费一直没有在纽约 市实行。除工商业单位自资的部分外，绝大部分的 废物支出均为公共开支。 台北 从2 0 0 0 年开始，台北市政府开始实施废物征费 制度，并为强制垃圾分类订定时间表，于2 0 0 5 年实 施，令家居垃圾量大减。 随着经济发展，台北市的垃圾量在1 9 9 0 年代不 断攀升。台北市政府早于1 9 9 2 年便实施垃圾征费 制度，当时是按住户的用水量征收垃圾费。此外，为 了鼓励市民分类处理垃圾，当局在1 9 9 7 年4 月开始 实施“三合一资源回收计划”，每个行政区每周择2 天指派回收车跟随在垃圾车后收取居民交运的资源 回收物，以结合“垃圾分类”、“资源回收”、“垃圾清 运”3 项工作。然而，垃圾费及三合一资源回收计划 的成效亦有限，台北的垃圾量仍然增加。有鉴于此， 台北市从2 0 0 7 年7 月开始将按用水量征收垃圾费的 制度，并改为垃圾费随袋征费。垃圾收集车只会收 由市政府环境保护局指定的专用垃圾袋。垃圾袋售 价为每公升新台币五毫，市民可以在指定的地方如 便利店购买。在随袋收费制度下每户每月的垃圾费 要新台币1 5 0 元，但已被居民分类处理及可供回收 的垃圾则不用收费。 为了进一步减少垃圾量，当局在2 0 0 3 年开始实 行垃圾强制分类回收。台北市政府提供每周6 天的 家居垃圾收集服务，居民须于特定的时间把垃圾送 到指定地点。同时，台北市政府亦实施一项可回收 资源收集计划，每周5 次，鼓励居民在不同日子把 他们的垃圾分类。逢星期一及五会收集平坦的可回 收资源垃圾，如废纸、旧衣及清洁的塑料袋；至于立 方体的可回收资源垃圾及清洁的发泡胶，则逢星期 二、四及六收集。此外，台北市政府于2 0 0 3 年实施 厨余回收再利用计划，该计划规定台北市居民把厨 余从家居垃圾中分类出来，并鼓励把厨余制成堆 肥，以减低台北市的垃圾量。市民如混合了厨余和 普通垃圾，会被罚款l ，2 0 0 新台币至6 , 0 0 0 新台币不 等。为确保有效推行计划，台北市政府为市内居民 提供厨余回收桶，令居民可更便捷地处理厨余。 台北市政府在推行垃圾征费及强制分类垃圾 后，台北的垃圾量大幅下跌，人均垃圾弃置量由每 日1 0 0 5k g ，减至2 0 0 8 年之每人每日0 6 0 8 k g ，较香 港2 0 0 9 年的1 2 8 公斤少一半。 首尔 首尔在1 9 9 5 年已开始实施废物按量收费政策， 其废物收费没有分类，无论是住宅，工商业用户或办 公室楼宇，所有的废物都是按量收费。他们采用专 用垃圾袋的做法，甚至有人指台北的做法亦是仿效 南韩的，所以两个城市的按量收费做法相当类似，唯 一不同的是专用垃圾袋的大小。南韩的垃圾袋较 小，由两公升至一百公升，台北市的则稍大。在价钱 方面，可能是由于汇率关系，南韩的收费以港币计算 比台北更便宜。台北和南韩在大型杂物的处理方面 亦有不同之处。台北对大型杂物的收费不多，因为 他们有电子废物回收及节日免费收集服务；南韩则 不同，不同的家具需要贴上不同的标签，而每种卷标 的价格不同，若居民没有贴上标签便弃置家具，即属 违法，因此南韩在这方面的做法比较严谨。南韩是 没有工人逐户收集垃圾的，居民需要自行把垃圾和 回收物由家中带到收集站，并分类放人垃圾桶和回 收桶。这是南韩市民的公民责任。 三、借鉴与启示 我国在发展废物利用科技方面投放了大量金 廑i f i 弘院謦 l 2 0 t 4 年第1 期5 1 万方数据 钱，可是整体上却忽略了政治和社会方面的因素。 在2 1 世纪初，由中央政府指定北京、上海、广州、深 圳等八大城市掀起了一波垃圾分类的高潮，但不到 两年的时间，就偃旗息鼓，以失败而告终。在总结原 因的同时，我们应该借鉴世界各国的经验，从而制订 相关有效的政策。 ( 一) 从头( 政府) 做起 我国各地政府虽然是行政主导，但是太多政绩 工程、形象工程和作秀工程，使政策没有很好地落 实。近年来，在国务院的督促以及广大热心环保的 公众强烈呼吁下，各城市又掀起了新的一波“全民垃 圾分类”的新高潮，各大媒体均进行了大量报道，很 可惜，我国所有大、中城市垃圾分类工作都存在着宣 传意义大于实际效果。虽然越来越多的城市喊着要 加入垃圾分类工作中来，却鲜有城市见到实效。 从世界各国各地的经验来看，垃圾分类首先是 政府的责任，政府必须设计“如何分类”，包括政策 制订和和路径优化，人民才会考虑“愿不愿意分”、 “值不值得分”的问题。而且政府必须认真执行政 策，而不是只花钱作秀，却不追求效益或结果。如果 只花钱和心思在垃圾桶款式上，却不强调分类投 放，垃圾继续混装，所有的投人都是徒劳无功的。 事实上，分类后的垃圾可利用的经济价值远高于其 终端处理所需花费，经营垃圾是一门盈利的生意。 政府可以做的是出面掌控“统一”的“集中收集处 理”，对可循环利用的宝贵垃圾资源无法进行隔离封 闭式的保护措施，采用以垃圾养垃圾的市场运营机 制，鼓励从业者投入经营垃圾循环再用的行业来，发 展循环经济。 ( 二) 全民源头分类 我国大部分地方政府都是采取“中间分类，终端 脱节”的做法，致使垃圾分类上、下游产业链严重脱 节，上游分好的垃圾下游还是混装处理，影响了公众 参与分类的积极性。其实，政府应该从源头减量着 手，和各持分者协调( 譬如住户、物业管理公司、非官 方回收商及政府间在处理市区固体废物上的互动) ， 实行全民源头分类。 第一，改革路边垃圾筒，不要任人将整袋垃圾袋 扔下去。单栋式的楼宇，要有清洁工人去收集垃圾， 如果不用专用垃圾袋就不会收集该袋垃圾。在乡郊 地方，无人管的，这些地方可以在街头或村公所设置 一个分类回收点。如果资源许可，可以考虑设立专 职人士。这些回收点不需要廿四小时开放，指定时 间外可考虑锁上。又或者安排智能卡等身份认证， 5 2 座i f l 弘院謦靠2 0 1 4 年第1 期 这些智能卡是属于该村的，才可以开锁。 第二，增加回收类别以及资助市民设置厨余回 收，这样就可以减少三分之一的废物。若有服务公 司替餐饮业和家庭回收厨余，收费相对政府订立垃 圾征费合理，人们一定懂得选择，便能促进回收事 业。 第三，实行多元化回收。上文提到韩国跟日本， 都有针对不同物品的回收设备。政府要考虑如何推 动物业管理公司去做回收。现时物业管理公司竞争 大，如果在合约清楚列明回收项目，物业管理公司便 会多做一些工作。 ( 三) 赏罚双轨并行 要将全民垃圾分类的责任和权益落实到户，从 每个人每个家庭做起，达到全民垃圾分类制度化、系 统化长效机制的建立，必须通过利益驱动，使其和每 个人每个家庭的切身经济利益挂钩，让公众从垃圾 分类中得到合理利益回报。同时，政府必须严厉惩 罚违反者，务必使全民认识到垃圾分类的必要性。 经济激励方面，可以征收垃圾费，刺激家庭溅 少产生废物，也可以提供补助金，对废物的资源化 再利用社区给予补贴。如北京2 0 1 0 年市级层面的 投入标准为4 0 0 元，户，各区县、街乡也配套相应资 金，如朝阳区为每个试点街乡配套启动资金3 0 万 元，并按照每户1 5 元的标准对街道队伍、评比奖励 等进行补贴。( 黄文芳，2 0 1 2 ) 一般来说，世界各国都 抛弃了“定额收费制”，纷纷选择了“从量收费制”。 只有及时果断的推出“按量计费”的政策，我国全民 垃圾分类工作才会产生“质”的翻天覆地的变化。 至于罚款方面，我认为要有一个定额罚款。卫 生部门来执行罚款。此外，要有多人监察，亦要有一 个公众举报热线。公众举报的作用甚大，不用常常 安排人手在街上或屋苑巡查。现时宣传教育不足 够。政府应该提升清洁工人在废物处理方面的知 识，例如举办简介会，让物业管理公司和清洁工人清 楚知道有什么垃圾可以回收，有什么不可以。政府 更可以将征费成立一个回收基金，让负责管理公司 增聘人手或增聘回收公司。政府可以给予指引，让 业主立案法团申请基金，增聘人手，亦可退还差饷。 同时，我认为适应期是十分重要的。如，以香港 禁烟为例，当初大家认为这是“不可能的任务”，特别 是连公园都要禁烟，但最终香港都做得到。我相信 垃圾收费其实只要有一个适应期就可以做得到。大 型屋苑方面，我认为要改变垃圾收集的模式，市民应 该自己拿垃圾到垃圾房，亦安排专人( 下接第6 3 页) 万方数据 国文联出版社，2 0 0 4 年。 参考文献： 【1 】安居香山，中村璋八合编重修纬书集成：第六卷【m 】东京： 明德出版社。1 9 7 1 【2 】陶弘景真灵位业图【a 】道藏：第三册【m 】天津：天津古籍出 版社1 9 8 8 ：2 8 0 【3 】张君房云笈七签【a 】日月星辰部：第二十四卷【m 】北京：华 夏出版社。1 9 9 6 【4 】吕苗吕祖志【a 】道藏：第三十六册【m 】天津：天津古籍出版 社，1 9 8 8 ：4 5 1 【5 】玉清无上灵宝自然北斗本生真经【a 】道藏：第一册【m 】天津 ：天津古籍出版社，1 9 8 8 6 】太上玄灵斗母大圣元君本命延生心经 a i 道藏：第十一册 【m 】天津：天津古籍出版社，1 9 8 8 ：3 4 5 【7 】太上北斗二十八章经【a 】道藏：第十一册 m 】天津：天津古 籍出版社。1 9 8 8 3 6 1 8 】藏外道书：第四册【m 】四川：巴蜀书设，1 9 9 4 ：1 4 3 3 【9 】( 清) 董以宁正谊堂诗文集：文集，清康熙书林兰荪堂刻本 【1 0 】李天锡华侨华人民间信仰研究【m 】北京：中国文联出版 社2 0 0 4 【儿】潘荣隍帝京岁时纪胜【m 】清乾隆刻本 1 2 】傅崇矩成都通览：上册 m 】四川：巴蜀书社，1 9 8 7 ：5 5 2 【1 3 胡朴安中华全国风俗志【m 】上海：上海文艺出版社， 1 9 8 8 6 、1 5 、4 3 、8 3 1 4 】张次溪编纂清代燕都梨园史料正续编【m 】北京：中国戏 剧出版社，1 9 9 1 【1 5 八闽第一道观一元妙观【m 泉州元妙观管委会2 1 - 2 2 【1 6 】高伟浓华夏九皇信仰与其播迁南洋探说】东南亚纵横， 2 0 0 2 ，z 1 责任编辑：徐映奇 ( 上接第5 2 页) 或者专责部门管理，令处理垃圾变成个 人责任。 参考文献： 【1 】黄文芳，李明冉，王辉国外生活垃圾分类减量经济激励 措施及其对我国的借鉴】环境卫生工程，2 0 1 2 ( 5 ) 2 o e c d ( 2 0 0 8 ) h o u s e h o l db e h a v i o u ra n dt h ee n v i r o n m e n t 硼o c e d ，p a r i s 【3 p a l m e r ，k a n dm w a l l s ( 1 9 9 7 ) ，“o p t i m a lp o l i c i e sf o rs o l i d w a s t ed i s p o s a l ：t a x e s ，s u b s i 抵，a n ds t a n d a r d s ”，j o u m a lo f p u b l i ce c o n o m i c s ，6 5 ( 2 ) ，1 9 3 2 0 5 4 c h o e ，c h o n g w o oa n di f r a s e r ( 1 9 9 8 ) ，“t h ee c o l l o m i c so f h o u s e h o l dw a s t em a n a g e m e n t ：ar e v i e w ”】t h ea u s t r a l i a n j o u m mo fa g r i c u l t u r a la n dr e s o u r c ee c o n o m i c s ，4 2 ( 3 )