城镇化与转变经济发展方式.doc

城镇化与转变经济发展方式 积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。去年年底召开的中央经济工作会议的这一要求透出重要信号，今后一段时期，城镇化将在拓展中国经济发展新空间中扮演重要角色。胡锦涛总书记在中央政治局集体学习时指出，我国正处在城镇化发展的关键时期。坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，对扩大内需、推动国民经济增长、优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重大意义。在新时期，统筹城乡发展的关键就是城镇化。如何理解当前的城镇化与转变经济发展方式的关系，以及如何积极稳妥地推进城镇化进程？我们做了一些思考，供参考。 一、城镇化的内涵 城镇化是指第二、三产业在城镇聚集，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。 一般以城镇化率即城镇人口与总人口的百分比及变动作为指标来衡量城镇化程度的高低和进程的快慢。通常，城镇化率与工业化和经济发展的水平呈正相关关系，工业化和经济发展水平越高，城镇化率也越高。 城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现为人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济、社会现代化和集约化程度的提高。 城镇化的核心是人口就业结构、产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。 二、城镇化与转变经济发展方式 诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨指出，21世纪影响世界的两件大事，一是中国的城镇化，二是美国的高科技。钱纳里也指出，伴随着经济增长，社会经济结构会发生一系列变化，一是工业化，二是城镇化。有专家认为，小城镇处于农村之头、城市之尾，在城乡发展中具有承上启下的作用，既是工业化的重要载体，又是农业产业化的服务依托。我国现阶段的城镇化水平是45%，与发达国家78和世界平均49的城镇化水平相比，有很大的发展潜力。 1、城镇化是扩大内需、实现经济可持续发展的重要动力 城镇化可以创造需求，从而实现经济可持续发展。 首先，城镇化可以引发消费需求。我国经济可持续发展的最大挑战是内需不足，提振内需的关键是培育消费收入弹性较高群体的规模、提高居民收入水平以及建立完善的社会保障体系，而城镇化和相应的产业化在培育消费需求、推动农民的市民化方面起到重要作用，是培育中等收入人群比重的重要途径。麦肯锡预测，按照现有发展趋势，2025年中国城镇人口将达到9亿，城镇化率达到66%。有专家认为，这个预测能实现的话，仅2008年-2025年间中国城市消费的增量就能与2007年德国市场总规模大致相当。 其次，城镇化可引致投资需求。大量农民的市民化将引致巨大的市场需求，加速房地产等行业的发展，此外，城镇化对民间投资也有拉动作用。有资料显示，“十一五”期间，如果每年人口城镇化率提高一个百分点，五年城市建设资金投入总额就达42000亿元以上。提高城镇化的持续投资将起到长期带动经济增长的作用。 2、城镇化对调结构有积极意义 城镇化与第三产业紧密相连。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社会保障、就业等为主要内容的公共服务的发展，也能推动商贸、旅游、餐饮等消费型服务业和金融、保险、物流等生产型服务业的发展。城镇作为人口集中居住的地区，对服务业有较强需求，能够推动二产和三产的发展，进而优化产业结构，加快推进转变经济发展方式。 三、推进城镇化面临的挑战 城镇化不协调表现在两个方面：1、缺乏产业支撑；2、土地城镇化与人口城镇化不协调。城镇化提升了农民工进城的门槛，随着城镇规模的扩大，占用土地面积迅速增加，挤占了农民生存空间的同时却没能做好接纳转移劳动力的准备。1990-2005年，城市建成区面积扩大了1.4倍，但城镇人口仅增长了88%。同时，在农地征用过程中，对失地农民的补偿和保障没有到位，遗留了大量社会问题。 1、缺乏产业支撑，存在“空心化”问题 产业发展是城镇化的内在支撑。部分城市在推进城镇化进程中，资源过于集中于城市建设，缺乏产业支撑，创造就业的机会不足，存在不同程度的产业“空心化”问题。有些城市通过调整行政区划扩大了城市辖区面积，但产业并未相应发展，创造的就业岗位有限。吸纳转移劳动力，不仅需要城镇化，更需要有实在的产业支撑。 2、外出务工人员的“市民化”待遇问题 城镇化的典型特征是农民进城，核心是实现农民工的市民化。大量外出务工人员虽然统计上被纳入城镇人口，但在子女教育、医疗、社会保障等公共服务领域无法享受与城镇居民相同的待遇，突出表现为差别市民待遇，市民化水平相对偏低。 3、生态环境问题 伴随城镇化的环境污染问题比较突出。部分城市片面追求城市规模和发展速度，加剧了环境恶化程度，生态环境受到威胁。突出表现为城市水域污染严重、城市生活垃圾处理率低等。 四、城镇化的国际经验 城镇化的道路并非坦途，前事不忘，后事之师。根据世界各国城镇化经验和教训，要实现正确合理的城镇化，应遵循如下原则： 1、以农业的发展为前提 有些国家（如墨西哥等拉美国家）存在“过度城镇化”的问题，这种城镇化的发展忽视了以农业发展为基础，在农业生产技术没有多大改进、农业生产率没有多少提高的时候盲目地让农村大量人口流入城市。这种牺牲农业的城镇化，并不能推动经济和社会的发展，相反还会造成“城市病”。 2、城镇化与经济发展适度同步 过度城镇化不能改变农村的落后面貌，也不能带来社会经济的现代化，却可能产生严重的“城市病”；同样，滞后的城镇化不利于经济发展和现代化的实现。唯有同步的城镇化才有可能实现经济发展、城镇化和现代化的协调和良性循环。 3、集中与分散恰当结合 集中型的城镇化是城市人口集中在少数城市，分散性的城镇化是大城市人口适当分散到郊区和卫星城。国际经验表明，城市不是越大越好、越集中越好，也不是越小越好、越分散越好。城市过于集中，容易产生“城市病”；城市越分散，就会影响聚集效益和规模效益。因此，城市必须正确布局，实现集中与分散的恰当结合。 4、市场机制与宏观调控各司其职 发达国家的城镇化基本是在市场机制的自发作用下实现的，不会出现城镇化滞后的状况。但是城镇化过程如完全由市场调节，会使得农村人口无序涌入城市，同时市场机制对解决城市基础设施等公共品供给又缺乏效率，存在“市场失灵”问题。城镇化是社会经济的大变革，应有总体规划，有效协调政府与市场机制的作用，将宏观调控从行政手段为主转变为必要的行政手段和经济、法律手段相结合的模式，实现政府宏观调控与市场机制的协调运行。 五、几点思考 推动城镇化进程是扩大内需、转变经济增长方式的重要动力。“十二五”是推动城镇化的关键时期，若能在五年内实现城镇化率50%的水平，将为统筹城乡发展创造宝贵的战略空间。 1、转变城镇化发展模式 当前的城镇化应把握两个重点：一是中小城市和中心镇的发展；二是转移劳动人口的市民化。转变城镇化发展模式要求增强城镇的可持续发展能力，应建立节约使用土地资源、水资源和能源的新机制，发展资源节约低碳型城镇；贯彻规划与管理并重的理念，强化监管，提升城镇的管理水平。 一定空间的人口资源环境承载能力是有限的，现在部分大城市已经超载，不利于可持续发展。内地部分地级市以及县城和中心镇，人口从几万到几十万不等，发展潜力很大。应该创造条件，发展县域经济，应加大中小城市和中心镇的基础设施建设，提高其公共服务能力。城市要为有条件的农民进城转为市民创造条件，通过以工促农、以城带乡，把基础设施延伸到农村，把公共服务覆盖到农村，使留在农村的人也能够共享经济社会发展的成果。 2、协调好政府与市场的关系 当前的城镇化由政府发起和推进，政府的职能主要是制度创新，主要应依靠市场机制作为主要的调节机制。政府在城镇化进程中发挥导向作用，其具体职能包括制定总体规划、实行必要的监控等等。调控手段方面，经济、法律和行政手段应互相配合，确保政府“不越界、不失位”，实现政府与市场协调运行。 只有发挥好政府和市场机制的作用，城镇化才不会是“运动式”、“刮风式”的城镇化，才能使城镇化走上可持续的发展道路。 3、制定就业优先的产业政策 没有产业支撑的城镇化是不可持续的。只有相关产业发展了，才能创造有效的就业人员，新进城人员才能真正在城镇安家。应采取“离土又离乡、进厂又进城”的农村工业化与城镇化适度同步发展的战略， 实行农村剩余劳动力异地转移为主的方针，鼓励乡镇企业二次创业。 推动能吸纳转移劳动力的产业发展是推进城镇化的重要抓手；部分地方政府在推进城镇化过程中，将资源过于集中在城市基础设施建设领域，相应的产业发展没有重视，对富裕劳动力的吸收作用有限。 土地建设用地指标应适当向内地的中小城市倾斜，引导劳动密集型产业向具备成本比较优势的地区转移。 4、加快制度创新，推动农民工的市民化进程 当前和今后一个时期推进城镇化的工作重点是确保进城农民工的权益，提升转移劳动力的市民化水平。应以有稳定就业岗位的农民工和失地农民为市民化的工作重点，通过完善农村土地流转、改革户籍制度、完善社会保障体系等制度创新，维护好农民工市民化的相关权益。 采取有效措施，取消不必要的限制，鼓励乡镇企业向城镇聚集，降低乡镇企业集中的搬迁成本，给予在城镇新建乡镇企业适当优惠，与相关政策协调配套，以加快农村剩余转移劳动力的市民化步伐，提升城镇化水平。 5、推进财税体制和投融资体制改