构建规范性的政府预算管理制度.doc

天马行空官方博客：/tmxk_docin ；QQ:1318241189；QQ群：175569632一、审计风暴终有其局限性今年6月28日，审计署李金华审计长在十届全国人大常委会第十六次会议上，再次刮起了审计风暴。尽管人们对于政府部门违规收钱、用钱的情形早就有了相当的心理预期，但李审计长报告所揭露出来的问题，还是令人瞠目结舌：38个中央部门违规用钱90.6亿元，4家资产公司违规金额715.49亿元，10家医院违规多收费1127万元，18所高校违规收费逾8亿元，违规征地、拖欠工程款和民工工资3.71亿元，26个中央部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元，等等。依笔者的记忆，这样的审计风暴至少已经刮了3次，在人们一再为此不断叫好、赞叹审计部门魄力并且呼吁相关部门加快整改的同时，如下的问题似不能回避：审计风暴固然能起到一些矫正作用，但它毕竟是事后的。事情已经发生，损失已经出现，在老百姓心目中产生的恶劣影响已经难以挽回。除此之外，还有无其他的办法能让我们在事前就对这些情形预先加以防范？每一次的审计风暴过后，排除某些个别部门不论，相关的部门总会或多或少地采取一些整改措施。但随着审计风暴再起，便会看到，问题依旧，其中“屡审屡犯”的也不在少数。在现实生活中，究竟还能否找到其他的办法能让我们从根本上改变政府收支行为不规范的问题？今天我国的改革已经深入到触及政府部门自身利益的阶段，政府部门违规收钱、用钱亦并非个别的现象。除了审计部门之外，在政府部门内部，还有无其他别的什么部门可以加盟？走出政府部门，还能否寻求其他别的切实而有效力量的支持？二、在规范预算管理制度上做文章令人欣慰的是，这一次的全国人大常委会，在继续关注审计报告所揭露问题的同时，把更多的注意力移到了预算管理上。许多委员的发言，都含有加强预算的审议和监督的内容。在随后公布的全国人大财经委员会审查结果中，也明确提出了改进预算管理工作的建议：从预算编制的科学性到预算执行的严肃性，由基本建设预算管理到预算资金使用效果的追踪问效以至政府收支分类体系的改革等等，建议覆盖的线索之多，牵涉的问题之深，都是前所未有的。在我国立法机关层次上发生这样的变化，可能是连刮3年的审计风暴带给我们的最富有意义的成果。历史与现实的考察一再告诉我们，构建在市场经济体制基础上的政府预算管理制度，起码要满足如下的三个基本条件：1.政府部门经费实行“供给制”。依笔者看来，当前政府部门违规用钱的现象之所以呈普遍之势，一个很重要的原因，就在于政府部门经费来源的“双轨制”。除了财政拨款之外，眼下政府部门的一部分经费还需依赖自身的所谓“创收”。“创收”所能采取的办法，当然是要跨越既有制度、在制度之外去寻求的。只要这种财政拨款与部门自筹的政府部门经费来源格局延续一天，政府部门就会兼有社会管理者和牟利者两种角色，就会兼融公共利益和局部利益两种动机，也就会为各种旨在谋取个人、部门利益的非规范性收钱行为、用钱行为制造口实，提供土壤。所以，从建立市场经济体制的大计出发，政府部门经费一定要着眼于实行财政统一“供给制”全部来源于财政预算拨款。即便出于现实国情的考虑，难以一下子消除“双轨制”，也要将“供给制”作为目标，并逐步创造条件逼近“供给制”。2.全部政府收支纳入预算。以政府收支作为统计口径，在当前这一口径的至少有如下三种：预算内收支、预算外收支和制度外收支。其中，预算内收支的管理比较规范有统一的制度规范，纳入预算，接受各级人民代表大会的审议；预算外收支的管理规范程度次之有比较统一的制度规范，部分在预算中反应，部分游离于预算之外，不完全地接受各级人民代表大会审议；制度外收支的管理几乎谈不上规范由各个地方、各个部门自立规章，自收自支。不纳入预算，难以统计，说不清全国究竟有多少制度外收支。从市场经济的行为规范来看，预算外和制度外的收支，属于非规范性收支。它的支用，便与个人、部门利益脱不了干系。相当一部分会进入“小金库”，成为个别领导的“私房钱”，直接用于正常经费预算报销不了的开支，甚至通过各种渠道转化为个别领导的贪污对象。所以，应当把建立完整统一的政府预算纳入视野，尽快做出相应安排，铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖整个政府收支的政府预算。3.财政部门统揽政府收支。以政府部门收支作为财政行为标准来审视现实我国各级政府部门的活动格局，就会发现，财政行为几乎存在于每一个政府部门。几乎所有的政府部门，都有从企业、居民那里取得收入的行为，都有将直接取得的收入用之于支出的现象。也就是说，不仅财政部门从事财政活动，其他的政府部门也在从事财政活动。这种格局，打乱了政府收支活动的行为规范，也成为诱发政府部门各种腐败行为的直接因素。既然可以绕开财政部门直接向企业和居民收钱，动用政治权力向企业和居民谋钱、通过政治权力向企业和居民换钱，也就披上了合法的外衣。既然有了外衣的障眼，塞进个人私货、谋取非法利益，也就可以堂而皇之地找到可行通道。就常识而言，之所以要专门设置一个财政部门管理政府收支，其根本的初衷就在于，割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系。由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处，就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤，使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。掌管全部政府收支，是财政部门的天职所在。所以，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，不允许其他政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动，显然是一个必须坚持的政府部门行为规范。不论是税收，还是收费，抑或其他别的什么形式的收入，都要由财政部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那也要纳入“收支两条线”的制度框架，实行所谓“代收”、“代征”。上述的三条，只不过是一个规范性的政府预算管理制度的“低限”，而非它的全部。因而，它们是必须做到、非满足不可的基本条件。三、人民代表大会应成为主要推动力应当说，这些年来，特别是1998年以后，在建设公共财政体制的旗帜下，我们已经出台了不少有关预算管理制度的改革举措。比如，国库集中收付制度、政府采购制度、收支两条线制度、部门预算制度。这些改革，当然是必要的，也符合社会主义市场经济发展的方向。但综观起来，它们大都是由政府财政管理部门主动进行或自发进行的改革。且不说这些改革因涉及财政性资金管理权限的调整，往往被其他的政府部门冠之于“揽权”行为而不免在执行过程中打折扣，即使单就作为主要监督对象或审查对象的财政管理部门本身而论，其主动推出或自发推出的改革举措是否具有适合市场经济体制方向的彻底性？或者，它们能否完全割舍自身以及整个政府部门的利益而将整个预算收支真正置于规范化的平台上，从而真正建立一个公共财政意义上的预算管理制度？这些显然也是要打问号的。对于预算制度改革的主要推动力，显然要依赖于现实预算监督权、审查权的主要行使者人民代表大会。一旦将问题归结于此，现实中的人民代表大会对于预算监督和审议能力的欠缺以及监督和审议力度的薄弱，以至于在某种程度上使得预算监督和预算审议走了过场，便会一下子进入我们的视野。事实上，作为年度财政收支计划的政府预算，其最实质的意义在于，通过政府预算的编制、审查、执行和决算，使政府部门的收支行为从头到尾置于各级人民代表大会和全体社会成员的监督之下。每当说到现实政府预算存在的未能覆盖政府部门的所有收