刑事政策的制定.ppt

第五章 刑事政策的制定,第一节 刑事政策制定概述,一、刑事政策制定的概念、特征 二、刑事政策制定的关键因素 三、制定刑事政策的基本原则 四、影响刑事政策制定的因素,一、刑事政策制定的概念、特征,所谓刑事政策的制定，是指针对一定时期内的犯罪问题提出并选择解决方案的过程。是刑事政策过程的首要环节，是刑事政策学的核心问题。特征有： （一）针对性；（其要解决的是犯罪问题） （二）特定性；（其基本内容是方案设计和方案选择） （三）可行性；（制定目的在于执行） （四）预测性；（刑事政策是针对现实犯罪问题而提出的，但它产生的效果往往在一定时期之后才能体现出来。）,二、刑事政策制定的关键因素,（一）刑事政策制定的主体 我国学者对于刑事政策制定在进行论述时，都比较注意刑事政策制定过程的程序化问题，如卢建平认为：理想的公共政策制定过程包括问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案选择五个相互关联又相互区别的环节。刑事政策制定也是如此；刘仁文认为：刑事政策制定过程中的一般程序是：发现问题、议程设立、分析问题、确立目的、方案设计、方案论证、方案选择、方案合法化，但他们忽视了刑事政策制定的关键因素刑事政策制定的主体，刑事政策主要解决“有谁制定”、“依照什么程序制定”、“刑事政策制定的标准是什么”等基本问题。所以首要要探讨刑事政策的制定主体,刑事政策制定的主体即社会公共权威，候宏林博士认为：“社会公共权威是对社会治理拥有权力、负有责任的组织和个人。特别在现代社会，刑罚权被国家垄断，控制甚至预防犯罪的权力都被归于国家、执政党等社会公共权威，因而，只有社会公共权威才拥有组织社会多方面力量进行防控犯罪工作所必需的力量。”，但也有学者认为，刑事政策主体既包括直接拥有政策决策权的直接主体，如政党、立法机关、行政机关、司法机关；也包括间接拥有政策决策权的间接主体，如利益团体和公民。并认为在我国从国家一元本位向国家社会二元本位转型的现在，更应关注间接主体在刑事政策制定中的作用。,1.政党 政党尤其是执政党是刑事政策制定主体的核心，在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策制定（包括刑事政策制定）中起着主导作用，中国共产党制定的刑事政策具有两个特征：一是党的刑事政策具有综合指导性，因为这些刑事政策具有总体性并涉及控制与预防犯罪的各个方面，例如社会治安综合治理的方针；二是党的刑事政策具有根本性，因为党掌控着一切预防犯罪的刑事资源，把握着防控犯罪的发展动向。 此外，我国实行中国共产党领导的多党合作制度，所以政协及各民主党派也在我国刑事政策制定中起着重要作用。 在我国，政党的决策主要体现在中共中央的决策，主要有两种表现形式：一是中共中央直接发布文件，其中有的是中共中央直接发出的文件，如中共中央关于加强社会治安综合治理的决定。有的是中共中央批转印发的文件，如1981年6月14日中共中央批转印发的京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要，其中明确提出社会治安综合治理方针和我国“两级化”的刑事政策。二是中央领导同志在有关会议上的报告或者在各种场合的正式讲话。例如，毛泽东同志于1950年6月6日在党的七届三中全会上做的为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争的书面报告中，最早明确提出对反革命分子实行“镇压与宽大相结合的政策，即首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖的政策”。,2.立法机关 在我国，立法机关是指全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会，全国人民代表大会是我国最高权力机关，享有最高的立法权、最高的任免权、最高的决策权和最高的监督权。在刑事政策制定中，它主要是将中共中央的决策转换为国家的意志，以国家法律的形式体现出来，在这一意义上讲，人大就是把党的政策法律化。如，中共中央依据经济犯罪和社会治安形势提出“从重从快”的刑事政策，全国人大常委会便迅速制定并颁布相关的刑事法律：关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定（1982年）、关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定（1983年）、关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定（1983年）。这是我国最为重要的刑事政策决策模式，即中共中央提出的重要刑事政策通过立法机关的立法活动转化为国家法律。,3.行政机关 在我国，行政机关是指国务院及地方各级人民政府。行政机关在刑事政策决策中主要有三种形式：一是以国务院与中共中央联合发布文件的形式，如1982年4月13日中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定；二是国务院文件，其中有国务院直接发布和由国务院转发所属部门的两种类型；三是国务院各部门文件，其中有国务院某一部门单独发出的，还有国务院某几个部门联合发出的，如1994年2月14日公安部、司法部、劳动部、民政部、工商局等联合发出的关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见。,4.司法机关 其在刑事政策的制定中发挥着重要的职能，表现形式为：一是最高人民法院、最高人民检察院根据中共中央提出的刑事政策建议作出通知、批复、答复和司法解释，使之成为实际的刑事政策活动。如1999年3月4日两高关于在办理受贿犯罪大要案的同时要严肃查处严重行贿犯罪分子的通知二是两高与国务院所属部门联合发文将刑事政策具体化；三是两高与有关部门就刑事政策领域的某方面的问题而做出的决定或意见，以引起各有关部门的重视，形成对某方面问题的刑事政策的活动。例如，2000年3月20日两高、公安部、民政部、司法部、中华全国妇女联合会关于打击拐卖妇女儿童犯罪有关问题的通知，通知中明确提出了在全国范围内开展“打拐”专项斗争的刑事政策原则和法律界限，以及“打拐”专项斗争的方式方法等。,5.利益团体和公民 除了社会公共权威，还应重视人民的参与。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，要健全民主制度。丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。,（二）刑事政策问题的确认 刑事政策问题即社会公共权威制定、执行刑事政策所要解决的问题。刑事政策问题是公共问题，是与防控犯罪相关的问题。实践中，政策问题的确定往往是三种政治力量综合作用的结果，即公民、执政党和政府机关及其领导管理人员、专家学者或知识界对多方面的利益关系协调的产物。刑事政策问题的确认也必然是三种政治力量的综合作用，最终要把刑事政策问题的必然性变为现实性，不能缺少某些直接动因或“导火索”。从实践中看，主要有4非个方面的因素：1、社会公共权威，其中最重要的是政治领导人；2、广泛的民意；3、突发事件或危机事件，如2003年“非典突发事件”引发一系列刑事犯罪，两高由此制定了关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事条件具体应用法律若干问题的解释(2003年5月14日)，4、大众传媒。,二、制定刑事政策的基本原则,（一）科学原则 在刑事政策的制定过程中，科学原则主要包含两方面的内容：一是要遵循政策科学关于政策制定的一般原理和要求，实现程序上和方法上的科学化；二是要遵循刑事科学关于预防、惩治和控制犯罪的基本原理和要求，实现内容上的科学化。,返回节目录,（二）法治原则,法治原则的必然结果是“对整体形事政策的制约”这种制约可以表现为以下两方面：一是宪法和我国已经加入的国际条约的制约；二是刑法、刑事诉讼法、监狱法等刑事法的制约。,返回节目录,（三）人权原则,随着国际人权运动的蓬勃发展，人权保障在实践各国的刑事政策中所占的分量越来越重。加强对犯罪嫌疑人、被告人和犯人的人权保障，已经成为当今刑事政策的一个总趋势。毋庸讳言，我国过去由于种种原因，在制定刑事政策时往往偏重于对犯罪的打击和社会的控制，而对人权的保障则重视不够。,三、影响刑事政策制定的因素,（一）刑事政策的制定体制 指担任刑事政策制定工作的机构、人员所形成的组织体制及相应制度。体制按权利的运行可划分为集权制和分权制。体制不同，刑事政策的制定也就不同。 就我国公共政策决策模式来看，明显的具有政治精英经验决策的特点，党的领袖、领导在各项政策决策和政策执行活动中具有非常重要的地位和作用。,三、影响刑事政策制定的因素,（二）刑事政策制定者 在现代政策制定中，政策制定者往往是政策制定集团，政策制定集团应具有合理地知识结构，应是多学科、多层次的。其知识结构越合理，制定出的刑事政策水平也就越高。,三、影响刑事政策制定的因素,（三）社会治安形势和犯罪态势 这是影响刑事政策制定的最主要因素。刑事政策的发展历史表明：社会治安和犯罪的状况，直接引起刑事政策的变动。社会治安形势和犯罪态势直接影响着国家在刑事政策上的选择。只有根据社会治安形势和犯罪态势及时调整刑事政策，才可以有效地发挥刑事政策在维护社会稳定，促进社会发展方面的积极作用。,三、影响刑事政策制定的因素,（四）理论学说 刑事政策是政治的集中体现，是国家或政党在一定历史时期为了打击犯罪维护统治的一种治国策略，其不可能不受某种犯罪学理论的影响。,三、影响刑事政策制定的因素,（五）民众态度 刑事政策的制定会对民众带来深远影响，民众的态度是刑事政策制定必须考虑的一个因素。 （六）政党 政党，特别是执政党是刑事政策制定的核心力量。,三、影响刑事政策制定的因素,（七）一定时期的政治、经济和社会形势 不同时期的刑事政策必然反映出不同时期的政治、经济和社会形势。 （八）国际组织 一些区域性或全球性的国际组织对各国的刑事政策制定也有影响。这些组织在促进各国刑事政策的交流与合作，加强刑事政策的研究、联络与传播，乃至制定刑事政策的指导原则等方面均发挥着重要的作用。,第二节 我国刑事政策制定存在的问题 及其改进,一 、 我国刑事政策制定中存在的主要问题,（一）公众参与不够，发扬民主不够 “现代决策特征之一在于政府决策是一种群众参与程度较高的决策，它既是社会的一种价值要求，也是决策过程实际需要。”但在我国刑事政策的制定过程中，民主化程度不够，表现在：第一，社会领域主体和经济领域主体对刑事政策制定缺乏必要的参与渠道。第二，决策带有神秘色彩；第三，专家的作用发挥不明显。 在我国，刑事政策形成过程往往是先由有关的职能部门提出意见，然后由领导决定，其中缺少带有统揽全局的研究和咨询环节，刑事政策制定更多的是被看做一种政治行为，而不是一种科学行为，有的甚至领袖们个人一句话就可能成为刑事政策。,（二）科学化程度不高,首先，如前所述，按照现代政策科学原理，刑事政策的制定应遵循一定的程序，但我国刑事政策的制定往往没有很好地遵循这些程序，特别是缺乏必要的论证。没有建立在必要的指标数据之上。 其次，刑事政策制定中存在过于理想化的倾向。,（三）缺乏系统性、协调性,1.没有很好地与犯罪学、罪犯改造学等相协调，头痛医头，脚痛医脚 。 2 .与相关社会政策协调不够,（四）有的刑事政策可操作性不强,刑事政策既要有宏观上的指导作用，又要有微观上的可操作性，特别是某些具体的刑事政策，可操作性尤其值得重视，否则，就有可能因某个细节的疏漏而导致整个刑事政策在实施中的走样。例如，我们在历次“严打”斗争中都强调要“稳、准、狠”，但对于如何做到“稳、准、狠”，则缺少进一步的要求和规范，结果在“严打”的氛围下，实际上狠字占了上风，“稳”和“准”被撇至一边。,二、改进我国刑事政策制定的几点建言,（一）在科学主义的指导下，加强刑事政策制定的规范化、民主化,一是要遵循刑事政策制定的基本程序，即从发现问题、设立议程、分析问题、确立目标、方案设计、方案评估、方案选择到方案的合法化；二是要加强刑事政策问题的调研和制定过程的论证；三是要有能及时发现和补救刑事政策缺陷的机制，使刑事政策在必要的时候能得到适当的调整。就民主性而言，主要是指：要最大限度的调动社会各界的积极性，使其尽可能多的意见能反映到刑事政策制定的决策者手中来，对一些重大的刑事政策，应采取适当的方式，公开向社会征集意见；要充分发挥刑事政策研究机构和专家的作用，认真听取他们的意见，对于一些比较复杂的刑事政策，可以考虑让专家们起草一个或多个方案，以供讨论。构建决策者、专家学者和社会公众三位一体的决策机制。,（二）以现代法治精神和国际人权公约为基准，用法治和人权来指导刑事政策的制定。,我们国家已经确立了“依法治国”的治国方略，并且签署公民权利和政治权利国际公约等一系列人权公约，这就要求我们今后在制定刑事政策是必须按照法治和人权的精神来行事。当前，我们在这方面面临的迫切任务是：要对过去一些不符合这一精神的刑事政策进行认真的清理和反思，并且做出相应的调整和变革，使之适应新的形势发展需要。,（三）大胆创新，勇于借鉴,应当看到，由于种种原因，我国刑事政策的创新和借鉴还不够，对国外许多先进的刑事政策思想和行之有效的做法，我们都应借鉴，如不少西方国家都采纳的“社会服务”这样的公益劳动刑。,（四）着眼于广义的刑事政策观，在刑罚外发掘治理违法犯罪的新举措,我国也有学者研究指出：过去我们在刑事政策上过多地倚重刑罚方法特别是严厉的刑罚方法来解决犯罪问